——————————— <*> Глубокое исследование правового статуса нотариальной палаты как органа опосредованного государственного управления было проведено Лидией Францевной Лесницкой, ведущим научным сотрудником Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, членом редакционного совета журнала «Нотариус», в работе: Правовой статус нотариальной палаты // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М.: Городец, 2000. С. 353 — 361.
Романовская О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Пензенского государственного университета.
В 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (далее — Основы о нотариате). Российское государство попыталось в корне изменить правовые основы организации нотариата. Появился новый субъект правоотношений — нотариус, занимающийся частной практикой. Представители нотариального сообщества стали говорить о восстановлении модели латинского нотариата. В 2003 г. Основы о нотариате отметили свой 10-летний юбилей. Это время стало апробацией новых норм. В течение этого периода значительно поменялось гражданское, гражданское процессуальное и административное законодательство. Приняты три части Гражданского кодекса, новый Гражданский процессуальный кодекс, реформирована система органов юстиции. Нельзя не сказать, что новая Конституция России была также принята уже после вступления в силу Основ о нотариате. Это означало, что указанный нормативный акт не стал результатом системной реформы отраслевого законодательства, а был документом, обреченным на поэтапное «старение». Не останавливаясь подробно на всех недостатках Основ законодательства РФ о нотариате, хотелось бы рассмотреть структуру нотариальной палаты как органа самоуправления нотариусов и правовую основу организационных связей между органами нотариальной палаты. Статья 24 Основ о нотариате устанавливает: «Нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой». Нотариальные палаты образуются в каждом субъекте Российской Федерации. Нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Одним из основополагающих актов, на основе которого осуществляется деятельность палаты, является ее устав. Основы о нотариате только вкратце говорят о структуре самой нотариальной палаты, отдавая решение данного вопроса «на откуп» уставу. Устав нотариальной палаты принимается собранием членов нотариальной палаты (ст. 24 Основ о нотариате). Данная фраза предполагает наличие высшего органа — собрания членов. Это положение находит свое закрепление в ст. 26 Основ законодательства РФ о нотариате: «Высшим органом нотариальной палаты является собрание членов нотариальной палаты». В этой же статье раскрывается порядок голосования членов в зависимости от их видовой принадлежности — при голосовании члены нотариальной палаты, являющиеся нотариусами, занимающимися частной практикой, обладают правом решающего голоса, а помощники и стажеры нотариуса — правом совещательного голоса. Основами о нотариате закладываются основы непосредственного руководства нотариальной палатой. Учреждается должность президента палаты, предусматривается создание правления. Эти органы должны быть сформированы собранием членов нотариальной палаты. Распределение компетенции регламентируется уставом нотариальной палаты. Поскольку этим законодательное регулирование исчерпывается, необходимо рассмотреть структуру нотариальной палаты на конкретном примере. Так, Устав Московской городской нотариальной палаты закрепляет следующий перечень органов (п. 5.1): собрание членов палаты; правление палаты; президент палаты; ревизионная комиссия; комиссия профессиональной чести нотариусов Москвы; избирательная комиссия; совет президентов палаты. Делается при этом оговорка, что палата вправе образовывать иные органы в порядке, предусмотренном настоящим Уставом. Постоянно действующие комиссии входят непосредственно в перечень органов управления палаты. В соответствии с Основами о нотариате высшим органом палаты является собрание ее членов. К компетенции собрания членов палаты относится решение основополагающих вопросов. Собрание членов палаты считается правомочным, если в его работе участвует более 50 процентов членов палаты, имеющих право решающего голоса. Руководство палатой в период между собраниями осуществляет постоянно действующий коллегиальный орган управления — правление палаты в составе 12 человек, избранных общим собранием на срок три года из числа членов палаты с правом решающего голоса. Анализируя полномочия правления, обращаешь внимание, что в его компетенцию входит принятие решения о заявлении ходатайства в суд о лишении нотариуса права нотариальной деятельности. При этом следует учитывать порядок принятия решения. Правомочность заседания правления установлена, если в его работе участвуют более половины членов. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов правления. Это означает, что столь значимое решение может быть принято четвертой частью правления. Это не говоря о том, какое количество нотариусов вообще задействовано в этом органе управления (достаточно четырех голосов при семи присутствующих). В Волгоградской области ходатайство перед судом о лишении права нотариальной деятельности относится к исключительной компетенции общего собрания нотариальной палаты. Такой подход также не лишен недостатков, так как решение вопроса будет приниматься значительным количеством человек, большинство из которых не будет иметь ясного представления о ситуации. Обсуждение вопроса вряд ли будет носить деловой характер. По-видимому, необходимо взять за основу модели формирования квалификационных комиссий судей и адвокатов, в состав которых включаются не только представители профессионального сообщества, но и представители законодательного органа субъекта Российской Федерации, Президента РФ и др. Эти коллегии наделены полномочиями по осуществлению дисциплинарного контроля за юристами-профессионалами. Президент Московской городской палаты в соответствии с законодательством и своей компетенцией руководит палатой, возглавляет правление палаты и председательствует на его заседаниях. Президент палаты избирается на срок три года собранием членов из числа нотариусов — членов палаты. Это специальное указание говорит о том, что президентом не может быть не член палаты. Региональная практика свидетельствовала о том, что палаты возглавляли соответствующие руководители органов юстиции или их заместители. Нередко это подавалось как способ разрешения противоречий между органами юстиции и палатой. Следует отметить, что такая практика присутствует за рубежом. Так, нотариальную палату кантона Во (Швейцария) возглавляет начальник Департамента юстиции и полиции <1>. ——————————— <1> См.: Нотариат в Швейцарии. Кантон Во // Нотариус. 2003. N 3.
Президент по должности является председателем правления. В Московской городской нотариальной палате предусматривается также должность вице-президента, который подотчетен президенту и правлению палаты. При досрочном прекращении полномочий президента его обязанности до избрания нового будет выполнять вице-президент. Предусматривается создание комиссий. В частности, Устав Московской городской нотариальной палаты закрепляет статус следующих постоянных комиссий: ревизионная; комиссия профессиональной чести нотариусов Москвы; избирательная комиссия. Одновременно в городе Москве созданы специальные комиссии при правлении палаты. Они не предусмотрены Уставом и действуют на основании положений, принятых правлением Московской городской нотариальной палаты. Таковыми являются, например, комиссия по организации оформления наследственных прав в городе Москве, комиссия по повышению квалификации и работе со стажерами, комиссия по контролю за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами города Москвы. Это органы, которые призваны содействовать правлению в осуществлении уставных полномочий. Закрепляется подотчетность и подконтрольность правлению. Комиссии избираются на срок полномочий правления. Уставами региональных палат предусматривается должность исполнительного директора, который занимается текущей финансово-хозяйственной деятельностью. В Московской городской нотариальной палате эта должность именуется «управляющий делами» (в ряде субъектов — исполнительный директор). На должность назначается наемный работник, который должен непосредственно организовать текущую работу нотариальной палаты. Положения Устава нотариальной палаты Краснодарского края несколько отличаются от Устава МГНП, хотя в целом идентичны (если сравнивать полномочия органов). Различается лишь перечень органов управления. Таковыми в Краснодарской краевой нотариальной палате являются: собрание членов палаты; правление палаты; президент палаты. Непосредственно Уставом предусматривается создание трех комиссий: ревизионная, мандатная, комиссия профессиональной чести нотариусов Краснодарского края. Специально оговорено, что собранием членов могут быть сформированы и иные комиссии. Высшим органом палаты является собрание ее членов. Руководство палатой в период между собраниями членов осуществляет правление палаты. Правление палаты состоит из семи человек. Присутствует ограничение: супруги или родственники по восходящей или нисходящей линии из круга наследников по закону не могут быть членами одного состава правления палаты. Срок полномочий членов правления определяется сроком полномочий президента палаты. Правление палаты вправе передавать часть своих полномочий комиссиям палаты, создаваемым общим собранием членов. Следует отметить, что схемы управления в региональных палатах почти тождественны. Выглядят следующим образом: общее собрание членов палаты; президент; правление. Для обеспечения деятельности палаты создаются комиссии. Комиссии могут подразделяться на прямо предусмотренные уставом нотариальной палаты и не предусмотренные уставом. В зависимости от того, для обеспечения деятельности какого органа они созданы, комиссии могут быть формируемые общим собранием членов палаты и формируемые правлением палаты. По выстраиваемой подчиненности они могут быть подотчетны правлению и президенту палаты, подотчетны только общему собранию членов палаты. По наименованию: ревизионная (может быть контрольно-ревизионная, как, например, в Волгоградской области); избирательная; мандатная; дисциплинарная; социальная (рассматривает вопросы выплаты социальных пособий нотариусам из средств нотариальной палаты) и др. Обращает внимание, что распределение компетенции осуществляется самим уставом. Основы о нотариате говорят только об одной исключительной прерогативе общего собрания членов палаты — принятие устава, внесение в него изменений. Зарубежное законодательство более подробно освещает структуру нотариальной палаты. Так, Закон о нотариусах, принятый в Болгарии, непосредственно говорит о том, что органами нотариальной палаты являются: общее собрание; совет нотариусов; контрольный совет; дисциплинарная комиссия <2>. ——————————— <2> Козырин А. Н. Организация нотариата в Болгарии // Нотариус. 2001. N 5. С. 59.
Французское законодательство также исходит из четкого определения компетенции административных лиц нотариальной палаты <3>. ——————————— <3> См.: Пиепу Ж.-Ф., Ягр Ж. Профессиональное нотариальное право. М., 2001. С. 81 — 83.
Отсутствие законодательного регулирования порождает возможность установления таких отношений, когда нотариус ставится в зависимость от органов управления нотариальной палаты, а точнее — от личного усмотрения членов этих органов. Такая практика недопустима. Гарантии защищенности прав нотариуса должны находить свое отражение в законодательном акте. Эти гарантии могут носить правовой и организационный характер. Исходя из этого в законе должны четко определяться органы управления палаты, их компетенция, порядок обжалования принятых ими решений. Проекты Федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации» <4> не отходят от традиции краткости. Высшим органом управления нотариальной палаты обозначено общее собрание членов нотариальной палаты. Общее собрание членов нотариальной палаты избирает совет, президента и ревизионную комиссию нотариальной палаты сроком на три года. Вводятся ограничения по сроку полномочий для президента (не более двух сроков подряд). Полномочия осуществляются должностными лицами на безвозмездной основе. Основным документом, определяющим полномочия органов, требования, предъявляемые к лицам, выполняющим в них профессиональные функции, порядок формирования, является устав палаты. ——————————— <4> Можно ознакомиться как минимум с тремя проектами Федерального закона. Один из них опубликован: Нотариус. 1999. N 1. Два других находятся на интернет-странице Центра нотариальных исследований (www. notiss. ru), а также на официальном сайте Федеральной нотариальной палаты (www. notariat. ru).
В Российской Федерации предусматривается двухступенчатая организация нотариальных палат. В каждом субъекте создаются нотариальные палаты, объединяющие нотариусов региона. Одновременно создается Федеральная нотариальная палата. Статья 29 Основ о нотариате закрепляет: «Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, основанное на их обязательном членстве». Федеральная нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою деятельность на принципах самоуправления. Деятельность Федеральной нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом. Устав Федеральной нотариальной палаты принимается собранием представителей нотариальных палат и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений. Из приведенных законодательных положений видно, что Федеральная палата основана на коллективном членстве. Индивидуальный субъект — нотариус — не может быть ее членом (только региональная нотариальная палата). Однако гражданское законодательство не предусматривает такую форму обязательного членства некоммерческих организаций. Статья 121 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что общественные и иные некоммерческие организации, в том числе учреждения, могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций. Как видно из текста статьи, обязательное членство не предусмотрено вообще, в том числе и для любых некоммерческих организаций. При этом наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности ее членов с включением слова «ассоциация» или «союз». В соответствии с Гражданским кодексом РФ члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Статья 123 ГК РФ предусматривает право выхода члена ассоциации (союза) по своему усмотрению. Единственное условие — выход должен быть реализован по окончании финансового года. Кроме того, обязательным учредительным документом объединения юридических лиц является учредительный договор, который нотариальными палатами субъектов РФ не заключен. Утверждение, что нотариальные палаты есть некоммерческие организации, безусловно влечет применимость положений ГК РФ, касающихся статуса этих юридических лиц. Статья 3 ГК РФ «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права» указывает: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Это говорит о том, что Гражданский кодекс есть тот знаменатель, к которому должны приводиться все иные правовые акты. Если нотариальная палата — некоммерческая организация, значит, порядок ее организации и деятельности должен соответствовать нормам ГК РФ. В то же время наглядный пример «обхода» норм гражданского законодательства — Федеральная палата адвокатов. В соответствии со ст. 35 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» <5> Федеральная палата адвокатов Российской Федерации является общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей адвокатские палаты субъектов Российской Федерации на основе обязательного членства. Устав Федеральной палаты адвокатов принимается Всероссийским съездом адвокатов, подписание учредительного договора не предусмотрено. Закрепляются гарантии деятельности: «Федеральная палата адвокатов не подлежит реорганизации. Ликвидация Федеральной палаты адвокатов может быть осуществлена только на основании федерального закона». Главное отличие законодательной техники в этом случае в том, что нет ссылки на нормы законодательства о некоммерческих ассоциациях (союзах). Как отмечается в комментарии к Закону об адвокатуре: «Федеральная палата адвокатов является негосударственной некоммерческой организацией. Она отличается от организаций, создаваемых в соответствии с законодательством об общественных объединениях: по целям, функциям, субъектам правового регулирования, статусу своих членов и их обязанностям. Несмотря на наличие общих черт с такой формой объединения юридических лиц, как ассоциация, Федеральная палата адвокатов не является также и ассоциацией в смысле ст. 121 ГК РФ» <6>. Получается, создан особый вид некоммерческих организаций, который не предусмотрен ни Гражданским кодексом РФ, ни Законом о некоммерческих организациях. Цель законодателя понятна, но она должна достигаться такими средствами, которые бы не порождали коллизии, двусмысленность и пробелы в системе нормативных актов. Налицо необходимость принятия специального закона, определяющего статус подобных объединений юридических лиц, основанных на обязательном членстве. Возможно придание таким объединениям общего видового понятия — публичные корпорации. Помимо Закона об адвокатуре предусматривается создание совета муниципальных образований, в котором членство муниципальных образований на региональном уровне является обязательным (ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») <7>. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2102. <6> Комментарий к статье 35 // Вайпан В. А. Настольная книга адвоката: Постатейный комментарий к Федеральному закону об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации. М., 2006. <7> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Несогласованность норм служит почвой для всевозможных конфликтов. Известны случаи, когда некоторые региональные палаты приостанавливали свое членство в Федеральной нотариальной палате, отказывались перечислять взносы. Федеральная палата в ряде случаев оказывалась бессильной. Известен конфликт с Московской городской нотариальной палатой, к которой Федеральная палата обратилась с иском о взыскании задолженности по членским взносам и процентов за пользование чужими денежными средствами. Решением Арбитражного суда города Москвы иск был удовлетворен. Однако Федеральный арбитражный суд Московского округа своим Постановлением судебные акты отменил, производство по делу прекратил в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 8923/05 Постановление ФАС Московского округа было отменено. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, имущественная база нотариальных палат создается также и за счет членских взносов и обеспечивает решение экономических проблем, возникающих в ходе осуществления нотариальной деятельности: «При названных обстоятельствах спор об уплате членских взносов возник не из нотариальной деятельности, а из имущественных правоотношений указанных нотариальных палат». В то же время закон должен быть точным и понятным, чтобы не давать возможности двойного толкования принципиальных положений. Пока в большей мере правоприменителю приходится больше додумывать, чем это есть в Основах законодательства РФ о нотариате. Статья 31 Основ о нотариате определяет статус органов Федеральной нотариальной палаты. Высшим органом Федеральной нотариальной палаты является собрание представителей нотариальных палат. Руководят Федеральной нотариальной палатой избранные тайным голосованием на собрании представителей нотариальных палат правление и президент Федеральной нотариальной палаты. Полномочия собрания представителей нотариальных палат, правления Федеральной нотариальной палаты, президента Федеральной нотариальной палаты регламентируются уставом Федеральной нотариальной палаты. Устав Федеральной нотариальной палаты (сокращенное официальное наименование — ФНП) первоначально был утвержден учредительской конференцией представителей региональных нотариальных палат 22 сентября 1993 г., в последующем он излагался в новой редакции. Уставом определен статус ФНП как некоммерческой организации. Статья 4 Устава специально закрепляет, что членство в палате может быть прекращено только в силу федерального закона или по основаниям, указанным в нем. Это означает, что как региональная палата по собственной инициативе не может прекратить свое членство в ФНП, так и ФНП не имеет права исключать или приостанавливать членство своих членов. В настоящее время ФНП объединяет 79 нотариальных палат субъектов <8>. ——————————— <8> См. официальный сайт ФНП — www. notariat. ru.
Статья 9 Устава предусматривает: «Основной задачей Палаты является организация выполнения нотариусами, занимающимися частной практикой, своей публичной функции, а также обеспечение охраны прав и законных интересов участников гражданских правоотношений». Устав устанавливает следующую систему органов управления: собрание представителей нотариальных палат и правление палаты, возглавляемое президентом. Однако президент избирается собранием представителей нотариальных палат сроком на четыре года. Правление в количестве 12 человек формируется также собранием представителей, но уже после избрания президента. Для осуществления своих уставных задач ФНП создаются комиссии. Постоянными являются Комиссия по этике и профессиональной чести, Комиссия по законодательной и методической работе, Комиссия по контролю за деятельностью нотариальных палат субъектов Российской Федерации, Бюджетная комиссия, Ревизионная комиссия, Комиссия по использованию электронных документов, Комиссия по международным связям, Комиссия по повышению квалификации нотариусов, работников нотариальных палат, Комиссия по имиджу, Комиссия по исследованию исторического наследия российского нотариата. Статья 30 Основ о нотариате закрепляет полномочия Федеральной нотариальной палаты. Общее правило исходит из того, что полномочия Федеральной нотариальной палаты определяются настоящими Основами, а также ее Уставом. Данная фраза позволяет, по-видимому, расширительно толковать норму закона, допуская закрепление отдельных полномочий в уставе при условии их непротиворечия действующему законодательству. Бурные дискуссии вызвала попытка расширительного толкования указанных полномочий в аспекте распространения на ФНП осуществления контрольных полномочий по отношению к региональным палатам. Контроль подразумевает наличие отношений власти и подчинения, субординации. В этом должно заключаться структурное единство двухуровневой системы управления нотариатом, что совсем, правда, не вытекает из закрепления обязательного членства региональной палаты в федеральной. Хотя если обратиться к п. 1.4 Устава нотариальной палаты Новосибирской области, то можно увидеть взятые на себя ограничения: «Деятельность Палаты строится на принципах самоуправления и контроля со стороны органов государственной власти и Федеральной нотариальной палаты в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации». Следует отметить, что, исходя из смысла Основ о нотариате, региональные нотариальные палаты осуществляют свои функции самостоятельно, в том числе и по отношению к нотариусам региона. Отношения «региональная палата — ФНП» — это отношения координации, сотрудничества, а не отнюдь субординации. Иной подход превращает региональные палаты в территориальные управления ФНП <9>. Такой позиции противостояла Московская городская нотариальная палата. Так, в Отчете Правления Федеральной нотариальной палаты за 2002 г. указывается: «Отношение руководства МГНП к решениям, принимаемым компетентными органами ФНП, иначе как саботажем назвать нельзя. И это видно из следующего: контрольная бригада ФНП не была допущена для проведения плановой проверки в связи с тем, что у ФНП якобы нет полномочий по контролю за деятельностью нотариальных палат. Но в соответствии с Уставом ФНП, зарегистрированным Министерством юстиции РФ, ФНП осуществляет координацию работы, и в том числе контроль за деятельностью региональных палат» <10>. По-видимому, точка зрения представителей МГНП более обоснованна. Ни один орган не может сам себе устанавливать компетенцию, тем более делать это произвольно. Регистрация в органах юстиции такого изменения не означает его однозначную законность. Как представляется, присвоение контрольных функций еще больше отодвигает нотариальную палату от демократического учреждения. Нельзя согласиться с мнением, что подобное полномочие вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г., в котором рассматривались нормы Основ о нотариате на предмет соответствия Конституции РФ. В данном Постановлении оценивались отношения, возникающие между нотариусом и региональной нотариальной палатой. Статус же ФНП не рассматривался, как не были предметом анализа нормы Основ о нотариате, закрепляющие положение ФНП относительно региональных палат. Расширительное толкование в этом случае выглядит в большей мере как придание аналогии позициям Конституционного Суда РФ, что не соответствует самой природе постановлений высокой судебной инстанции. ——————————— <9> См.: Черемных Г. Г., Черемных И. Г. Уставы Федеральной и Московской городской нотариальных палат должны соответствовать закону и здравому смыслу // Нотариус. 2001. N 6. <10> Нотариальный вестник. 2003. N 7. С. 18.
К сожалению, именно такие тенденции по самоопределению своих полномочий присутствовали в деятельности ФНП. В частности, несколько лет назад ФНП был принят Примерный устав региональной нотариальной палаты. В последующем большинство палат фактически переписало этот Устав, подставляя лишь собственное наименование. В указанном Отчете за 2002 г. Правление ФНП отмечает, что ряд нотариальных палат в своих уставах не устранил противоречия Примерному уставу. Естественно, возникает ряд вопросов. Если устав примерный, то почему обязательно соответствие его нормам? Если не примерный, то в соответствии с какими нормами ФНП может заставлять региональные палаты корректировать свои уставы, которые действуют на принципе самоуправления? Почему уставы региональных палат не должны отличаться друг от друга? Ответ на эти вопросы кроется во внутренних противоречиях самого нотариального сообщества, причиной которых является опять же несовершенство действующих Основ законодательства РФ о нотариате. К сожалению, представленные проекты нового Закона о нотариате не решают указанных проблем. Так, ст. 40 <11> закрепляет: «Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией — профессиональным объединением (союзом) нотариальных палат субъектов Российской Федерации». Таким образом, ФНП характеризуется, с одной стороны, как профессиональное объединение, с другой — включает фразу «союз», что представляется не совсем точным. Желание привести содержание норм нотариального права в соответствие с Гражданским кодексом РФ наталкивается на возможность двойного толкования. С одной стороны, отождествление ФНП с обычным союзом некоммерческих организаций, основанным на добровольном членстве, с другой — с профессиональным союзом. Так, обратимся к ст. 1 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» <12>: «Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций». В то же время проект устанавливает, что ФНП образуется Всероссийским съездом нотариусов, но является юридическим лицом, имеет смету, расчетный и другие счета в банках и т. д. Кроме того, устав Палаты принимается съездом нотариусов. В проекте закреплено, что должен быть принят учредительный договор между нотариальными палатами субъектов Российской Федерации. Статья 1 ГК РФ в числе первых принципов закрепляет свободу договоров. Договорная природа союза предполагает прием новых членов, возможность свободного выхода и исключение членов союза по решению остающихся участников. Другой проект идет по другому пути: «Федеральная нотариальная палата — особая организационно-правовая форма некоммерческой организации, создаваемая в Российской Федерации, объединяющая на принципе обязательного членства нотариальные палаты и выполняющая публично-правовые функции на основе и в соответствии с настоящим Федеральным законом». ——————————— <11> Представлен на сайте ФНП как проект N 2. <12> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
Федеральная нотариальная палата основывает свою деятельность на принципах самоуправления и самофинансирования. Если ФНП будет образовываться Съездом нотариусов, то это, по-видимому, означает структурную подчиненность палаты съезду. Если ФНП является юридическим лицом, возникают вопросы, кто выступает учредителем и может ли съезд ликвидировать ФНП и как это сочетается с характеристикой «профессиональное объединение (союз)»? Далее по проекту N 2 находим, что членами Федеральной нотариальной палаты являются нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения нотариальных палат субъектов Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты определяются учредительным договором и ее уставом. Видно, что модель построения ФНП во многом взята с Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» <13>. Однако выше отмечалось, что законодатель специально отошел от характеристик «объединение» и «союз». ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
Выход из сложившейся ситуации видится как минимум во внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерче ских организациях», как максимум — в принятии специального закона, который бы четко определил статус профессиональных корпораций, основанных на обязательном членстве. Попытка принятия такого федерального закона была сделана. Большой группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (принят в 1-м чтении 14 октября 2003 г.) <14>. Несмотря на не совсем удачный первый шаг, востребованность в разработке нормативного акта, позволяющего урегулировать реально существующие правоотношения цивилизованным путем, никем не оспаривается. Возможно, одним из значимых шагов в правильном направлении станет принятие нового федерального закона, четко регламентирующего деятельность важного для государства института — нотариата. В любом случае Закон «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации» должен учитывать следующие моменты: ——————————— <14> См. более подробно: Романовская О. В. Нотариальная палата, публичная корпорация, саморегулируемая организация: проблемы терминологии // Нотариус. 2005. N 5.
1. Федеральная нотариальная палата — самостоятельный вид некоммерческой организации, отчасти аналогичный зарубежной публичной корпорации. Данное правило предполагает устранение из нормативного акта положений, позволяющих его идентифицировать с ассоциациями (союзами) юридических лиц. 2. В новом Законе о нотариате должны подробно решаться вопросы структуры как региональной, так и федеральной нотариальных палат. Это является одной из гарантий защищенности прав нотариуса. В Законе должны четко определяться органы управления палаты, их компетенция, порядок обжалования принятых ими решений (в том числе внесудебный). 3. Учитывая, что нотариальные палаты наделяются некоторыми публичными полномочиями, должен быть предусмотрен внесудебный порядок разрешения возможных конфликтов с участием государственных органов.
