(Винокуров А. Ю.) («Законодательство и экономика», 2007, N 1)
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
А. Ю. ВИНОКУРОВ
Винокуров А. Ю., кандидат юридических наук, доцент.
В части 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Перечисляя в ч. 2 ст. 125 субъекты, имеющие право на обращение с запросами в Конституционный Суд РФ, Основной закон страны не упоминает Генерального прокурора РФ. В свою очередь, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства. Данное обстоятельство расценивается многими учеными-правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. Вместе с тем неверно утверждать, что прокуратура Российской Федерации исключена из числа участников конституционного судопроизводства. Еще в первоначальной редакции Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в п. 5 ст. 31 было закреплено, что Генеральный прокурор РФ в соответствии с действующим законодательством принимает участие в заседаниях Конституционного Суда РФ. Более того, в ст. 36 Закона о прокуратуре предусматривалась возможность внесения Генеральным прокурором РФ представления в Конституционный Суд России в случаях, когда, по его мнению, постановление Пленума Верховного Суда РФ не соответствовало Конституции РФ. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» исключил возможность Генерального прокурора РФ участвовать в заседаниях Конституционного Суда РФ. В то же время в п. 6 ст. 35 законодатель предусмотрел право Генерального прокурора на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Эта норма прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может являться применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта Федерации) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей. Поскольку федеральное процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд вполне может являться заявление в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц. Задача же прокурорских работников, отвечающих за подготовку документов в Конституционный Суд РФ, заключается в необходимости надлежащего исследования имеющихся материалов и должной мотивации обоснования обращения Генерального прокурора РФ по вопросу конституционности (соответствия Конституции РФ) того или иного законодательного акта. Анализ практики реализации Генеральным прокурором РФ столь важного полномочия показывает, что за истекшие более чем десять лет со времени его закрепления в законе случаи обращения в Конституционный Суд РФ носят единичный характер. При этом основания для обращения, конечно, есть. Генеральный прокурор РФ имеет право, а не обязанность на обращение в высшую судебную инстанцию и реализует его в случае уверенности в исходе разбирательства. В то же время «пассивность» руководителя прокурорской системы не исключает возможность самостоятельной защиты гражданином своих прав путем непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующей жалобой. По состоянию на 1 августа 2006 г. Конституционный Суд РФ не вынес ни одного постановления по обращению Генерального прокурора РФ. Вместе с тем за исследуемый период в связи с обращениями Генерального прокурора РФ вынесено четыре определения, причем в трех случаях, как представляется, основания для обращения явно не вытекали из положений п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Например, трижды по ходатайству Генерального прокурора РФ об официальном разъяснении ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений и определений вынесены определения. И лишь в одном случае речь шла о жалобе Генерального прокурора РФ на нарушение конкретных прав граждан пунктом 3 ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Пункт 6 ст. 35 Закона о прокуратуре не содержит юридического названия документа, с которым Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ прямо указывает: проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом. Таким образом, единственной формой обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд является жалоба, хотя, безусловно, правильнее было бы наделить главу прокурорского ведомства правом на направление запроса, коль скоро он действует не в собственном интересе, а пытается выступать в защиту граждан. Однако едва ли по столь незначительному поводу будут вноситься изменения в Основной закон страны. Исключение из действующей редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» права Генерального прокурора на участие в заседаниях Конституционного Суда РФ отнюдь не означает, что в настоящее время конституционное судопроизводство осуществляется без прокуроров. Поскольку прокуратура стоит на страже законности, для нее немаловажными являются выводы высшей судебной инстанции страны в отношении конституционности положений тех или иных правовых актов. В отдельных случаях на заседания Конституционного Суда РФ специально приглашаются представители Генеральной прокуратуры РФ, выступающие с заключениями по существу рассматриваемого вопроса. Кроме того, на стадии подготовки материалов к рассмотрению судьи Конституционного Суда периодически направляют в Генеральную прокуратуру запросы с просьбой дать заключение по затронутым в жалобах и обращениях вопросам. Учитывая складывающуюся практику, Закон о прокуратуре следовало бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора правом участия в заседаниях Конституционного Суда, как это было в старой редакции Закона. В последние годы Конституционный Суд РФ по результатам рассмотрения запросов выносит весьма оригинальные решения, некоторые из которых затрагивают и сферу полномочий прокуроров. Известно, что взятый прокуратурой в начале 2000 г. курс на обеспечение единства правового пространства привел к массовым случаям обращений прокуроров в суды общей юрисдикции по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и подзаконных актов субъектов Федерации, включая и их статусные документы — конституции и уставы. Это право прокуроров прямо вытекает из существа абзаца третьего п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Не умаляя в целом законность обращений прокуроров в суды, отдельные субъекты Федерации крайне болезненно реагировали на случаи оспаривания прокурорами в судах общей юрисдикции областного звена положений конституций и уставов. В результате состоялось заседание Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, статей 26, 251 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан» <1> вынес компромиссное решение о том, что норма Закона о прокуратуре, позволяющая оспаривать положения конституций и уставов субъектов Федерации в судах общей юрисдикции, является неконституционной, однако данное обстоятельство не исключает права Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Основному закону страны конституций и уставов субъектов Федерации. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Таким образом, у Генерального прокурора России появилось еще одно основание на обращение в высшую судебную инстанцию страны. Однако у рассмотренного решения есть и ряд отрицательных сторон юридического свойства. Прежде всего, оно вступает в противоречие с самой Конституцией РФ, ч. 5 ст. 129 которой устанавливает, что полномочия прокуратуры Российской Федерации определяются только федеральным законом. Однако просто продублировать позицию Конституционного Суда в Законе о прокуратуре нельзя, поскольку Основной закон страны в ст. 125 содержит конкретные основания для обращения в рассматриваемый суд, и Генеральный прокурор РФ может это сделать только путем направления жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, о чем уже говорилось выше. Выходит, что упомянутое Постановление Конституционного Суда РФ подменяет собой не только федеральный закон, но и Конституцию РФ, что в правом государстве непозволительно. Объективности ради следует отметить: за прошедшее время Генеральный прокурор РФ ни разу не воспользовался вновь приобретенным правом направления конституционного запроса, хотя объективные основания к тому имелись, в том числе в отношении положений Конституции Республики Татарстан. Другим направлением участия прокуроров в конституционном судопроизводстве является допускаемая конституциями и уставами субъектов Федерации возможность обращения их в конституционные (уставные) суды. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия региональных законов, нормативных правовых актов органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования соответствующей конституции (устава). Таким образом, создание подобных судов не является обязанностью субъектов Федерации, а осуществляется по их желанию. Процесс образования конституционных (уставных) судов начался с 1997 г. и в настоящее время такие суды существуют далеко не во всех субъектах Федерации. Определение круга лиц, имеющих право на обращение в конституционный (уставный) суд, отнесено к компетенции региональных законодателей. В настоящее время примерно в пятнадцати субъектах Федерации прокуроры наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды, в том числе в республиках Дагестан, Коми, Марий Эл, Красноярском крае, г. Москве, Калининградской и Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. Вместе с тем в некоторых субъектах практикуется приглашение представителей прокуратур в судебные заседания для обсуждения затрагиваемых в них вопросов. Достаточно активное участие принимают прокурорские работники в заседаниях конституционных судов республик Башкортостан и Татарстан. В отдельных регионах (г. Санкт-Петербурге, Свердловской области) положения законодательных актов предписывают в обязательном порядке направлять соответствующим прокурорам принятые конституционными (уставными) судами решения. Резюмируя сказанное, необходимо отметить: для придания рассматриваемым полномочиям прокуроров субъектов Федерации легитимного характера необходимо в Законе о прокуратуре закрепить норму о том, что по усмотрению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации соответствующим прокурорам может предоставляться право на обращение с запросами в конституционные (уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает наделение прокуроров полномочиями только на основании федерального закона.
