Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами

(Шугрина Е. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 6)

КОНТРОЛЬ ЗА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ

Е. С. ШУГРИНА

Шугрина Е. С., доцент кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА, кандидат юридических наук.

В ст. 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами, закреплен принцип соблюдения законности. Следует отметить, что в целом формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т. д. <1> ——————————— <1> Игнатюк Н. А., Замотаев А. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 72.

В соответствии со ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <2> уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. ——————————— <2> Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (в ред. от 16 октября 2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Анализ действующего законодательства и практики его применения показывает, что можно выделить следующие виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами: — контроль со стороны государства в лице соответствующих должностных лиц и органов государственной власти (внешний контроль); — контроль со стороны граждан (населения) и их организаций (внешний контроль); — контроль со стороны одних органов местного самоуправления за деятельностью других (внутренний контроль). Примером последнего вида контроля может быть контроль представительного органа за деятельностью главы муниципального образования, контрольного органа за деятельностью местной администрации и т. п. Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида <3>: ——————————— <3> Гриценко Е. В. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. N 4. С. 31.

1) контроль за соблюдением законов, который включает: — контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления; — контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; — контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами; 2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным. Анализируя государственный контроль местного самоуправления, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность <4>. Как предусмотрено в статье 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. ——————————— <4> Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 6.

Однако некоторые ученые и практики отмечают, что «во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроются элементарная бесконтрольность и безответственность» <5>. Иными словами, предлагается кроме контроля за соблюдением законности в деятельности ввести еще контроль за целесообразностью, эффективностью деятельности. А это уже вызывает большое количество вопросов и сомнений. ——————————— <5> Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 2005. С. 463.

Следует отметить, что объектом контроля является деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц в широком смысле, в том числе такая форма ее проявления, как злоупотребление властью. В ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. Вопросы злоупотребления властью на местном уровне в литературе очень мало исследованы. Имеются работы, посвященные исследованию в отношении отдельных форм осуществления местного самоуправления. Например, исследуя гарантии права на публичные мероприятия, А. В. Ушаков отмечает, что наибольшая ответственность должна устанавливаться за действия лиц, препятствующих реализации права граждан на публичные мероприятия <6>. Воспрепятствование организации или проведению массовых акций может выражаться в противоправных действиях (бездействии) должностных лиц и граждан, осуществление которых несовместимо с организацией, проведением указанных мероприятий. В случае проведения массовых акций на законных основаниях действия лиц, препятствующих проведению мероприятий, являются противоправными. За данное правонарушение в ст. 5.38 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена санкция в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере до одного минимального размера оплаты труда, на должностных лиц — от одного до трех минимальных размеров оплаты труда. ——————————— <6> Ушаков А. В. Юридические гарантии права на публичные мероприятия // Академический юридический журнал. 2006. N 2. С. 8.

По мнению А. В. Ушакова, ответственность должностных лиц и граждан за воспрепятствование организации или проведению массовых акций существенно ниже, чем у организаторов и участников за нарушение установленного порядка организации либо проведения мероприятий (ст. 20.2 КоАП РФ), хотя должно быть наоборот. Кроме того, незаконное воспрепятствование проведению публичных мероприятий или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, квалифицируются как преступление, предусмотренное ст. 149 Уголовного кодекса РФ. Мера наказания — штраф в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишение свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Говоря о воспрепятствовании организации или проведению массовых мероприятий, стоит упомянуть о том, что запрет на проведение или иное противодействие организации или проведению мероприятий, предусмотренные федеральными конституционными законами при осуществлении особых правовых режимов чрезвычайного и военного положения, не рассматривается в качестве противоправных действий и не подпадает под действие названных статей. Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться по совершенно различным вопросам деятельности органов местного самоуправления. Ниже представлены некоторые примеры, связанные с выявлением нарушений в деятельности органов местного самоуправления. Так, на рабочем совещании Правительства Нижегородской области было отмечено, что сотрудниками территориальных подразделений Государственного пожарного надзора за первые три месяца 2005 г. было привлечено к административной ответственности в виде штрафа 80 глав поселковых администраций <7>. ——————————— <7> По материалам сайта: http://www. government. nnov. ru/?id=10668.

Постановлением старшего государственного инспектора ДИ и ОД ОГИБДД Вельского РОВД Архангельской области от 21 декабря 2005 г. глава Усть-Шоношской сельской администрации подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 2000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.34 КоАП РФ, выразившегося в нарушении правил содержания улично-дорожной сети п. Усть-Шоноша в безопасном для дорожного движения состоянии — проезжая часть некоторых улиц не очищается от снега, железнодорожный переезд не оборудован дорожными знаками. При рассмотрении дела в кассационной инстанции <8> указывалось, что из Положения о Усть-Шоношской сельской администрации муниципального образования «Вельский район» Архангельской области следует, что она отвечает за содержание и ремонт дорог, благоустройство населенных пунктов. Неисполнение договора по очистке дорог п. Усть-Шоноша от снега, заключенного Усть-Шоношской сельской администрацией МО «Вельский район» с МУП «Усть-Шоноша», не может являться основанием для освобождения главы администрации от ответственности, поскольку обязанности по содержанию автомобильных дорог возложены на Усть-Шоношскую сельскую администрацию. Постановление старшего государственного инспектора ДИ и ОД ОГИБДД Вельского РОВД от 21 декабря 2005 г. оставлено без изменения. ——————————— <8> Дело N 7р-15 от 14 февраля 2006 г. По материалам сайта: http://www. arhcourt. ru/?Documents/Adm/Dec/Sub/200602140835.

Следует отметить, что не всегда контроль органов государственной власти является законным и обоснованным. «По мнению некоторых региональных властей, не способствуют развитию местного самоуправления и многочисленные и зачастую необоснованные претензии со стороны контролирующих органов» <9>. Например, в Воронежской области налоговая служба оштрафовала главу поселения на пять тысяч рублей (у него ровно такая же зарплата) за то, что он нарушил сроки предоставления информации о гражданах, прибывших на подведомственную ему территорию, а также вновь родившихся. Это дело по инициативе областной администрации было рассмотрено в арбитражном суде, в результате разбирательства административное наказание главе поселения снизили с пяти тысяч до пятидесяти рублей. ——————————— <9> http://www. rg. ru/2006/10/12/samoupravlenie. html

Другой парадоксальный случай произошел в одном из муниципальных образований Астраханской области <10>, где глава был привлечен к административной ответственности за несвоевременную выплату заработной платы самому себе. Дело в том, что поступивших средств хватило только на выплату зарплаты всем сотрудникам, кроме главы муниципального образования. В результате на него был наложен штраф в размере 1000 рублей, который глава выплатил. Данное постановление не было обжаловано в суде. То, что не все решения контролирующих органов обжаловались в суде, говорит о том, что многие главы попросту не знают, как это сделать, не могли воспользоваться квалифицированной помощью юристов. Другие просто не хотели ввязываться в судебные процессы. Однако в Астраханской области все случаи, когда поступали жалобы в суд, были удовлетворены, и незаконные постановления отменялись. ——————————— <10> http://www. astrakhanfm. ru/news/news. php? id=6142&&rid;=13

Похожее дело имело место в Амурской области. Трудовая инспекция признала главу администрации Верхнеуртуйского сельсовета виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, — нарушении законодательства о труде. Основанием возбуждения дела об административном правонарушении послужили факты невыплаты своевременно и в полном объеме заработной платы работникам администрации. Из материалов административного дела следует, что в 2005 г. доходы Верхнеуртуйского сельского бюджета сформированы за счет дотаций из бюджетов другого уровня, при этом собственные доходы не покрывают текущие расходы в полном объеме. Решением судьи Константиновского районного суда от 9 ноября 2005 г. постановление государственного инспектора труда о признании главы администрации виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, отменено, а производство по делу прекращено <11>. ——————————— <11> Обзор судебной практики по делам об административных правонарушениях. По материалам сайта Амурского областного суда: http://www. oblsud. tsl. ru/ob/ob4.HTM.

Обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <12> урегулирован порядок обращения граждан в суд. В соответствии с названным Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Действие статей Закона в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. ——————————— <12> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета. 1993. 12 мая.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: — нарушены права и свободы гражданина; — созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; — незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность; — он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи. Можно обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. С жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, гражданин вправе обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Таким образом, в Законе предусмотрена возможность защищать свои права гражданам как в судебном порядке, так и в административном. Причем использование административного порядка не исключает возможности обращения в суд. Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки: — три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; — один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными. Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока, установленного данным Законом. Кроме судебного обжалования существует и административный порядок обжалования правовых актов, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций. Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов органов местного самоуправления не влекут за собой признания их недействительными. Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения. В обоих Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (N 154-ФЗ и 131-ФЗ) есть статьи, посвященные рассмотрению обращений в органы местного самоуправления. В 65 субъектах РФ есть законы субъектов РФ об обращениях граждан <13>. Причем в судебной практике есть масса примеров применения вышеназванных норм. ——————————— <13> Шугрина Е. С. Муниципальное право РФ. М., 2007. С. 645.

Например, ООО «Техноком-Дельта» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации г. Екатеринбурга, выразившегося в непринятии решения (нерассмотрении письма ООО «Техноком-Дельта» от 20 апреля 2004 г.) по узаконению реконструированных помещений цеха 57 под офисные помещения по адресу: г. Екатеринбург, ул. Первой Пятилетки, в связи с чем организация не может отнести потраченные средства на реконструкцию на затраты в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. В Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 ноября 2004 г. по делу N Ф09-3951/04-ГК было отмечено, что согласно ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Бездействие администрации г. Екатеринбурга, выразившееся в непринятии решения по рассмотрению обращения ООО «Техноком-Дельта», было признано незаконным; Суд обязал администрацию г. Екатеринбурга устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ООО «Техноком-Дельта» в срок до 25 декабря 2004 г. Аналогичное дело имело место в Нижегородской области. Как следует из материалов дела, 12 июля 2002 г. ООО «Тонус» заключило инвестиционный контракт с администрацией, в соответствии с которым обязалось выполнить работы по реконструкции и капитальному ремонту муниципального объекта инвестирования — одноэтажного нежилого здания, расположенного по адресу: город Нижний Новгород, улица Ванеева, дом 7/57, литеры «Б», «Б1». В целях исполнения названного контракта общество неоднократно (с 07.08.2002 по 05.01.2004) обращалось к должностным лицам администрации с просьбами о предоставлении исходной документации. ООО «Тонус» ответы на обращения не получило, поэтому обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации. Удовлетворив заявленное требование, Арбитражный суд Нижегородской области исходил из того, что бездействие администрации повлекло ограничение возможностей ООО «Тонус» в сфере предпринимательской деятельности. В Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 декабря 2004 г. по делу N А43-3555/2004-10-152 указывалось, что в соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 2 ст. 25 Закона Нижегородской области от 8 апреля 1996 г. N 27-З «Об организации местного самоуправления в Нижегородской области» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Кассационная инстанция подтвердила незаконность бездействия должностных лиц администрации, выразившегося в непредоставлении ответа на обращения, в невыдаче исходной разрешительной документации на реконструкцию здания. В настоящее время особенности рассмотрения обращений регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <14>. В соответствии с названным Законом граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам. Причем в Законе отмечается, что правом на обращение обладают не только граждане РФ, но и иностранные граждане, а также лица без гражданства. ——————————— <14> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Федерального закона (анонимное обращение, обжалование судебного решения, невозможность прочтения текста обращения, многократность обращения по одному и тому же вопросу без приведения новых доводов, необходимость затрагивать государственную или иную охраняемую законом тайну); 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. В случае если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Лица, виновные в нарушении Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Прокурорский надзор

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона N 131-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные Федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. К сожалению, прослеживается тенденция постоянного увеличения количества оспоренных прокуратурой актов, принятых органами местного самоуправления. Так, по данным органов прокуратуры Республики Мордовия, наблюдается увеличение количества опротестованных правовых актов органов местного самоуправления: в 2001 г. — 1103 акта, из них 400 уставов муниципальных образований, в 2002 г. — 1271 акт, из них 68 уставов; в I квартале 2003 г. — 1321 акт, из них 145 уставов. Наиболее характерными нарушениями, выявленными в уставах и правовых актах органов местного самоуправления, явились следующие <15>: ——————————— <15> Куденеев С. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне // Закон: Интернет-журнал юристов Приморья. По материалам сайта: www. nadzor. pk. ru.

1. Превышение органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий. Например, введение на территории конкретных муниципальных образований налогов и сборов, государственной пошлины, не предусмотренных законодательством. 2. Неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления. Так, повсеместно правовые акты, содержащие общеобязательные правила, вместо представительных органов местного самоуправления единолично принимались главами муниципальных образований. Судами Республики удовлетворялись заявления прокуроров о признании недействительными решений глав муниципальных образований об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги. 3. Нарушение бюджетного законодательства. По протестам прокурора отменялись акты глав муниципальных образований по предоставлению муниципальных гарантий организациям за счет местных бюджетов по договорам поставки сельхозпродукции. Данные решения ими принимались без учета размера муниципального долга. 4. Нарушение административного законодательства. Сельскими советами неправомерно создавались административные комиссии для рассмотрения материалов об административных правонарушениях. Правовыми актами глав муниципальных образований вводилась административная ответственность за проезд по улицам и т. д. По данным органов прокуратуры Амурской области, в 2005 г. оспорено 1356 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства <16>. Наибольшее количество незаконных правовых актов выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов, внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ статистических данных показал, что в 2005 г. выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500). Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение. ——————————— <16> Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2006. N 6.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <17> органы прокуратуры РФ осуществляют общий надзор за законностью. Общий надзор означает: ——————————— <17> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 (ред. от 04.11.2005) «О прокуратуре Российск ой Федерации». М., 2006.

— надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления. В названном Законе предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения Закона органами и должностными лицами: — опротестовывает противоречащие Закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; — вносит представление об устранении нарушений Закона. В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий Закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения Закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Эта форма прокурорского реагирования используется весьма активно. Так, только за период с 2000 по 2004 г. на территории РФ органами местного самоуправления принято 163 тысячи незаконных правовых актов, опротестованных прокурорами <18>. В 2005 г. прокурорами опротестовано более 81 тысячи нормативных актов органов местного самоуправления; 73 тысячи незаконных актов органов местного самоуправления отменены <19>. ——————————— <18> Контарев М. Об обеспечении единства правового пространства России и задачах территориальных органов Министерства юстиции в 2005 году // Вопросы местного самоуправления. 2005. N 4. С. 62. <19> Стенограмма парламентских слушаний на тему «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации». Москва, Совет Федерации, 25 апреля 2006 года // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 61.

На основании ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений Закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений Закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В соответствии со ст. 25.1 названного Закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Так, в Калужской области в результате предостережений, объявленных прокурорами Дзержинского и Жиздринского районов главам муниципальных образований «Город Кондрово» и «Жиздринский район», муниципальными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства погашены задолженности за потребленную теплоэлектроэнергию в размере 2 млн. руб. и 32 тыс. руб. соответственно <20>. ——————————— <20> http://www. regions. ru/news/1945848/print/22.01.2006

В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ» на органы прокуратуры возлагается обязанность по защите нарушенных прав и законодательно охраняемых интересов граждан в форме обращения в суд с заявлением. В результате обобщения практики рассмотрения судами Ростовской области гражданских дел по заявлениям прокуроров о признании недействительными правовых актов органов местного самоуправления за 2000 — 2001 гг. установлено, что из 59 дел с вынесением решения рассмотрено 42 дела, по 30 из них требования прокурора удовлетворены. При этом по 17 делам признаны недействительными нормативно-правовые акты, а по 13 делам — индивидуальные правовые акты органов местного самоуправления <21>. В большинстве случаев прокуроры обращались в суд с заявлениями о признании недействительными (противоречащими закону) нормативных правовых актов различного характера, в том числе актов глав муниципальных образований, об установлении обязательных платежей, не предусмотренных налоговым законодательством, актов по вопросам социального обеспечения, предоставления льгот, расходования бюджетных средств, различным аспектам административно-правовых отношений. В большинстве случаев оспоренные прокурорами нормативные акты признаны недействительными вследствие превышения органами местного самоуправления своей компетенции, определенной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в связи с противоречием нормам федерального отраслевого законодательства (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О ветеранах»). ——————————— <21> Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления. Комментарий судебной практики // Законность. 2002. N 8.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Оценивая судебную практику по вопросам местного самоуправления, а также роль органов прокуратуры при рассмотрении муниципальных споров, М. А. Якутова обращает внимание на любопытный момент, связанный с двойственностью положения органов прокуратуры, например, в делах об оспаривании органами местного самоуправления законов субъектов РФ. «То есть мы, муниципалы, судимся с государством против его закона. Общественный интерес безусловный. Скажите, пожалуйста, что делает в этом процессе прокуратура? Она там обязательно должна присутствовать в соответствии с пунктом 2 статьи 252 ГПК. Какая ее процессуальная функция? Надзирает за судом? Помогает нам как заявителю? Для того чтобы помочь нам как заявителю защищать права местного самоуправления, у прокуратуры есть статья 45 ГПК, и она спокойно может присоединиться к нам и пойти как созаявитель по делу, касающемуся публичного интереса. То есть она может присоединиться к нам. А вот защищать государство, то есть быть на стороне ответчика… Если она хочет присоединиться к государству или защитить его интересы, она опять же на основании статьи 45 ГПК может стать заявителем в другом процессе, от имени государства защищая его интересы. Казалось бы, зачем в публично-правовых спорах, особенно об обжаловании нормативно-правовых актов, когда есть, понятно, стороны, есть состязательность процесса все-таки, которая как основной принцип гражданского судопроизводства установлена в первых статьях Гражданского процессуального кодекса и распространяется на все виды судопроизводства, зачем там еще какая-то непонятная прокуратура?» <22> ——————————— <22> Стенограмма парламентских слушаний на тему «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации». Москва, Совет Федерации, 25 апреля 2006 г. // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 65 — 66.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований

Федеральным законом N 131-ФЗ определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля <23>. ——————————— <23> Игнатюк Н. А., Замотаев А. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 72.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава. Органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципальные правовые акты — уставы муниципальных образований, собственные акты и акты собраний (сходов) и конференций местных жителей, решения, принятые на местном референдуме, муниципальные договоры (соглашения), а также иные муниципальные акты и договоры (соглашения) в случае, если это предусмотрено законодательством, либо по запросу. В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» <24> государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которые: ——————————— <24> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Российская газета. 2005. 26 июля.

1) проверяют соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; 2) проверяют соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; 3) присваивают уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; 4) выдают свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; 5) включают сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Кроме устава муниципального образования необходимо представлять: 1) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на котором был принят устав муниципального образования; 2) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. По данным Минюста, к началу 2006 г. «прошли государственную регистрацию почти 22 тысячи из 24,5 тысячи уставов муниципальных образований. Отказано в регистрации почти 1200 уставам. Наибольшее количество нарушений в уставах муниципальных образований выявлено в Приволжском (270 уставов) и Сибирском федеральных округах (348 уставов). Основные причины отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований — несоответствие закону: перечня вопросов местного значения; порядка осуществления территориального общественного самоуправления; порядка преобразования и изменения границ муниципального образования. По состоянию на 1 февраля 2006 г. многие нарушения устранены. В соответствие с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации приведено уже более 600 уставов муниципальных образований. В дальнейшем Минюст России планирует создать регистр нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В этой связи разработан соответствующий проект федерального закона, который будет направлен в Государственную Думу во втором полугодии 2006 г. Будущий закон позволит обеспечить законность нормативных правовых актов органов местного самоуправления, решить проблему доступности муниципального законодательства для населения, а меры, принимаемые Министерством, будут способствовать построению единой и целостной системы правовых актов» <25>. ——————————— <25> Григорьева Л. О мерах, принимаемых Министерством юстиции Российской Федерации, по обеспечению соответствия нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований федеральному законодательству о местном самоуправлении // Адвокат. 2006. N 4.

——————————————————————