(Рябинина Т. К.) («Уголовное судопроизводство», 2007, N 2)
О ФУНКЦИЯХ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ: ДИСКУССИЯ ПРОДОЛЖАЕТСЯ
Т. К. РЯБИНИНА
Рябинина Т. К., заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики Курского государственного технического университета, доцент, кандидат юридических наук.
Правовой статус прокурора не перестает быть в центре внимания юристов как в связи с многообразием осуществляемых им функций в ходе производства по уголовному делу, так и ввиду того, что прокурор в отличие от других участников процесса — постоянно действующая и влиятельная фигура. Он вступает в уголовный процесс на самых ранних его этапах — с момента получения сведений о совершенном или готовящемся преступлении и участвует на всех стадиях уголовного процесса, вплоть до пересмотра уже вступившего в законную силу приговора. Полномочия прокурора имеют различный характер в зависимости от стадий, в которых он принимает участие, но роль его на протяжении всего судопроизводства важна, влияние на результаты по осуществлению задач уголовного процесса огромно, и трудно представить российский уголовный процесс без деятельности такого субъекта. Тем не менее в юридической литературе последних лет подвергается критике современное положение российской прокуратуры, «обремененной необъятными функциями» <1>. Авторы Концепции судебной реформы, полагая, что «один и тот же орган объективно не может обеспечить эффективное выполнение различных видов деятельности», предлагают освободить прокуратуру от выполнения некоторых функций, определив для нее лишь одну «доминирующую функцию» <2>. ——————————— <1> Савицкий В. М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. N 10. С. 24 — 28; Воронов А. А., Комаров А. И. О прокурорском надзоре в практике адвоката, или Может ли унтер-офицерская вдова сама себя высечь // Адвокатская практика. 2005. N 6. С. 19 — 22; Мирзоев Г. Защита прав человека и роль правоохранительной системы государства в ее обеспечении // Уголовное право. 2006. N 3. С. 117; Беляев В. П. Надзорная и иные функции прокуратуры — совместимы ли они? // Российский следователь. 2006. N 4. С. 50. <2> Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С. А. Пашин. М., 1992. С. 60, 78.
Рассматривая положение прокурора в уголовном судопроизводстве, заметим, что в российском обществе авторитет прокуратуры в разные времена традиционно оставался высоким именно благодаря ее многофункциональной деятельности, характер которой был исторически предопределен возложением на прокуратуру специфической общей функции — надзора за соблюдением законности в деятельности всех государственных органов, должностных лиц и отдельных граждан. Прокуратуру не случайно именовали оком государевым, адвокатом или юрисконсультом государства, поскольку ее основное предназначение — надзор за соблюдением государственных интересов. В то же время прокуратура всегда оставалась тем учреждением, куда обращались граждане за защитой своих прав и законных интересов, разрешением конфликтов в самых различных сферах. Примечательно, что часто именно к прокурору, а не к адвокату, чьи услуги не все граждане могут оплатить, и не в суд, который для многих до настоящего времени выглядит бюрократическим органом, тяжбы в котором длятся долгие месяцы и даже годы, идут люди со своими обидами и жалобами и получают от него помощь путем оперативного пресечения незаконных действий по отношению к ним и властного вмешательства в деятельность тех должностных лиц и государственных органов, которые ущемляют законные права и интересы граждан, в том числе и в сфере уголовного судопроизводства. Так чем же своеобразно положение прокурора в уголовном процессе, в чем проявляются его власть и авторитет и что важнее на современном этапе — ограничивать его полномочия или, наоборот, укреплять его статус как государственного органа, стоящего на страже закона? Ответы на эти вопросы зависят от многих факторов, в том числе и от определения места и роли прокуратуры в правовой системе Российского государства и ее функций. Сложность этой задачи состоит в том, что гл. 7 Конституции РФ, названная «Судебная власть», содержит и статью о прокуратуре, что породило вопрос: не включена ли прокуратура в систему судебной власти? При этом одни авторы объясняют такую регламентацию несовершенством законодательной техники <3>, другие — тем, что в структуре Конституции просто не нашлось другой главы, куда можно было бы включить положения о прокуратуре, поскольку ее нельзя отнести ни к законодательной, ни к исполнительной ветви государственной власти. Кроме того, преобладающим у разработчиков проекта Конституции РФ оказался взгляд на прокуратуру как на орган исключительно обвинительной власти (уголовного преследования), функции которого сосредоточиваются в основном в судебном разбирательстве <4>. ——————————— <3> Колоколов Н. А. Судебный контроль на стадии предварительного расследования. Курск, 2000. С. 57 — 59. <4> Шалумов М. С. Прокуратура в государственном механизме России // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 228 — 236.
Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин убежден, что в Конституции РФ этот вопрос решен и прокуратуру не стоит относить ни к четвертой, ни к пятой власти, какими бы особыми функциями она ни обладала <5>. ——————————— <5> Зорькин В. Конституция — это математика свободы // Российская газета. 2003. 9 дек.
А. Д. Бойков вообще не видит смысла придираться к такой конструкции конституционной нормы, поскольку сущность этого раздела Конституции «не дает оснований для вывода о какой-либо взаимозависимости или соподчиненности двух самостоятельных институтов — судебной власти и прокуратуры» <6>. ——————————— <6> Бойков А. Д. Третья власть в России. М., 1997. С. 213.
Действительно, несмотря на то что и суд, и прокурор действуют от имени государства, выполняют они свою деятельность самостоятельно, независимо друг от друга. Прокуратура не отправляет правосудие. Участвуя в рассмотрении уголовных дел судом, прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Организационно прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам. В основе их создания и деятельности лежат разные принципы. Таким образом, ни суд, ни прокуратура не посягают на независимость и самостоятельность друг друга и не подменяют друг друга, хотя очевидно все большее взаимодействие этих органов «в деле обеспечения подчинения закону любого участника судопроизводства» <7>; «формирования единой правоприменительной практики, воспитания у граждан уважительного отношения к закону» <8>. ——————————— <7> Там же. С. 213. <8> Шобухин В. Прокурорский надзор и правосудие: единство целей и задач, а не междоусобица // Уголовное право. 2006. N 3. С. 121.
Вопрос о характере функций прокурора в уголовном процессе остается одним из наиболее дискуссионных. Несмотря на то что новый уголовно-процессуальный закон однозначно установил, что прокурор в ходе уголовного судопроизводства осуществляет две самостоятельные функции: уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования (ч. 1 ст. 37 УПК) (причем одни процессуалисты с таким положением согласны <9>, другие — нет, считая, что прокуратура должна выполнять единственную функцию — надзора за законностью <10>), тем не менее эти нормы не нашли отражения в Конституции РФ и не совсем согласуются с Законом о прокуратуре РФ, поэтому споры о сущности и назначении прокурорской деятельности в сфере уголовного правосудия не утихают. ——————————— <9> См., например: Мельников Н. Уголовное преследование как самостоятельная государственно-властная деятельность прокуратуры // Уголовное право. 2004. N 4. С. 109 — 111; Яковенко В. В. Спорные вопросы осуществления прокуратурой функции уголовного преследования // Российский следователь. 2005. N 10. С. 41 — 43 <10> См.: Беляев В. П. Указ. соч. С. 52; Мирзоев Г. Указ. соч. С. 117.
Острота настоящей проблемы объясняется также существенным расширением судебных полномочий в сферах, традиционно считавшихся прокурорскими, в связи с чем важно определить основные направления деятельности суда и прокурора, то есть функции, для того чтобы разграничить их «сферы влияния». Что касается суда, то ни у кого не вызывает сомнений возложенная на него Конституцией РФ функция осуществления правосудия (ч. 1 ст. 118). Но с введением института судебного контроля на досудебном производстве уголовного процесса правомерен вопрос, является ли контрольная деятельность суда самостоятельной функцией или она является составной частью осуществления правосудия. Поскольку исследование данной проблемы выходит за рамки настоящей статьи, согласимся лишь с теми авторами, которые считают эту функцию соподчиненной, субсидиарной по отношению к правосудию <11>. ——————————— <11> См.: Колоколов Н. А. Указ. соч. 2000. С. 65 — 66; Бойков А. Д. Указ. соч. С. 217.
Как уже отмечалось, в соответствии с Законом о прокуратуре на прокуратуру возложен надзор за исполнением действующих на территории РФ законов (п. 1 ст. 1). Далее Закон конкретизирует, какими средствами наделяется прокуратура для обеспечения законности в сфере уголовного судопроизводства. Это надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие; уголовное преследование; участие в рассмотрении уголовных дел судами; опротестование противоречащих закону приговоров, определений и постановлений судов. В отдельных случаях к таким средствам можно отнести и осуществление надзора за законностью действий и решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, когда речь идет о мероприятиях, проводимых этими органами в рамках уголовно-процессуальной деятельности. Уголовно-процессуальное законодательство, в свою очередь, детализирует полномочия прокурора на всех стадиях уголовного процесса. Широкий и разнообразный спектр правовых средств прокурорской деятельности в досудебном производстве уголовного процесса приводит иногда к представлению о наличии у прокурора в этой сфере помимо двух основных функций еще и такой «дополнительной» функции, как руководство расследованием <12>. ——————————— <12> См.: Алексеев Н. С., Даев В. Г., Кокорев Л. Д. Очерк развития науки советского уголовного процесса. Воронеж, 1980. С. 115; Колоколов Н. А. Указ. соч. С. 59; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / Отв. ред. П. А. Лупинская. М., 1998. С. 87; Соловьев А. Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 125.
Действительно, объем полномочий, предоставленных прокурору в досудебном производстве, не позволяет их четко разграничить и определить характер функций прокурора по отношению к органам расследования. Особенно интересен вопрос, касающийся соотношения функций надзора и процессуального руководства, если согласиться с тем, что последняя существует. Так, одни авторы полагают, что обе эти функции — надзора и руководства — прокурор осуществляет одновременно, хотя и разными путями и методами <13>. Другие считают, что поскольку деятельность прокурора по надзору за законностью расследования носит процессуальный характер, то прокурорско-надзорные функции выливаются в уголовно-процессуальную форму руководства. Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, по мнению, например, В. М. Савицкого, «есть по сути дела процессуальное руководство расследованием преступлений, которое предполагает применение прокурором всего арсенала предоставленных ему властных полномочий» <14>. ——————————— <13> Колоколов Н. А. Указ. соч. С. 59. <14> Савицкий В. М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. N 10. С. 26.
Такой неоднозначный подход к функциям, осуществляемым прокурором на досудебном производстве, объясняется в первую очередь неопределенностью самого термина «процессуальное руководство». Действующий уголовно-процессуальный закон ни в одной своей норме не применяет данного термина по отношению к прокурорской деятельности. Но анализ полномочий, которыми он наделен на досудебных стадиях, дает основания для вывода о том, что, с одной стороны, прокурор процессуально руководит деятельностью следователей и органов дознания, а с другой — обеспечивает состояние законности как на стадии возбуждения уголовного дела, так и на стадии предварительного расследования. Генеральный прокурор РФ указывает, что в досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования, координатором действий всех органов, осуществляющих уголовное преследование <15>. ——————————— <15> См.: п. 2 Приказа Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. N 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства».
Так, в целях поддержания режима законности прокурор вправе возбуждать уголовное дело, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела. Как верно отмечает А. М. Ларин, прокурор — «сущий хозяин» на стадии предварительного расследования, поскольку он может требовать от следователей и органов дознания уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, о ходе дознания и предварительного следствия, об установлении и розыске лиц, совершивших преступления, включая материалы оперативно-розыскной деятельности <16>. ——————————— <16> Ларин А. М., Мельникова Э. Б., Савицкий В. М. Уголовный процесс России. Лекции-очерки / Под ред. проф. В. М. Савицкого. М.: БЕК, 1997. С. 153 — 154.
Прокурор разрешает жалобы на неправомерные действия и решения следователей и органов дознания, а также заявленные им отводы, отменяет их незаконные и необоснованные постановления, дает обязательные для исполнения указания об избрании или об отмене меры пресечения, квалификации преступления, объеме обвинения; продлевает срок предварительного расследования. Он изымает от органа дознания и передает следователю любое дело, передает от одного следователя другому или от одного органа предварительного следствия другому уголовные дела для более объективного, более квалифицированного расследования; отстраняет от дела следователя или дознавателя за нарушение закона. Прокурор утверждает постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу, обвинительное заключение, обвинительный акт или постановление о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера и направляет уголовное дело в суд (ст. 37 УПК). Особое значение имеет деятельность прокурора там, где происходит ограничение конституционных прав и свобод граждан. В соответствии с новым уголовно-процессуальным законом решение о производстве таких процессуальных действий (домашний арест, заключение под стражу, обыск и выемка в жилище, временное отстранение подозреваемого или обвиняемого от должности и пр.) принимает суд, но согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве этих действий дает прокурор. Таким образом, ответственность прокурора за принятие этих решений никоим образом не уменьшается, а, напротив, даже повышается, поскольку теперь он должен сам обосновывать и поддерживать в суде это ходатайство, а для этого ему предстоит скрупулезнее подходить к проверке материалов, представленных ему дознавателем, следователем для обращения в суд. Прокурор также обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в местах лишения свободы или учреждениях, исполняющих другие меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (п. 2 ст. 33 Закона «О прокуратуре РФ», ч. 2 ст. 10 УПК). Трудно ответить на вопрос: перечисленные полномочия прокурора — это средства надзора или руководства? Тем не менее нам близка позиция процессуалистов, считающих, что наличие у прокурора полномочий по даче указаний следователю или органу дознания, отмене незаконных постановлений органов расследования и т. д. может рассматриваться как гарантия точного и неуклонного исполнения законов <17>. ——————————— <17> Алексеев Н. С., Даев В. Г., Кокорев Л. Д. Указ. соч. С. 116.
Таким образом, в досудебном производстве прокурор независимо от расширения судебных полномочий на этом этапе остается гарантом законности. Вместе с тем в последние годы в юридической литературе и на практике широкое распространение получило мнение, высказанное разработчиками Концепции судебной реформы <18> и поддержанное другими авторами, что доминирующей функцией прокуратуры является уголовное преследование <19>. В Законе о прокуратуре, а затем и в новом УПК этот подход также нашел свое закрепление, но, правда, с сохранением у прокурора надзорной функции, в связи с чем остается актуальной и другая дискуссия — о соотношении прокурорского надзора и уголовного преследования. ——————————— <18> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. С. 60. <19> Савицкий В. М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. N 10. С. 24 — 28.
В общем виде уголовное преследование представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на достижение задач уголовного судопроизводства в отношении конкретных лиц, совершивших преступления <20>, а именно — на доказывание виновности определенного лица, состоящую в формулировании, обосновании и отстаивании следователем и прокурором вывода о совершении этим лицом преступления <21>. ——————————— <20> Герасимов С. Функция уголовного преследования в деятельности прокуратуры // Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. С. 47. <21> См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / Отв. ред. П. А. Лупинская. М., 1998. С. 76; Ларин А. М., Мельникова Э. Б., Савицкий В. М. Указ. соч. С. 156.
А. Б. Соловьев определяет уголовное преследование как «деятельность специально уполномоченных на то законом должностных лиц (дознавателя, начальника и иных работников органов дознания, следователя, начальника следственного отдела, а также прокурора) в пределах их компетенции, направленную на обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление и реализуемую при расследовании преступлений путем возбуждения уголовного дела против конкретного лица, его задержания, применения меры пресечения до и после предъявления обвинения, путем привлечения к уголовной ответственности, проведения следственных действий, ограничивающих конституционные права подозреваемых и обвиняемых, составления обвинительного заключения и передачи уголовного дела в суд для осуществления правосудия» <22>. ——————————— <22> Соловьев А. Б. Функция уголовного преследования в досудебных стадиях процесса // Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997. С. 144.
Вместе с тем к субъектам, осуществляющим уголовное преследование, перечисленным выше, закон относит еще частного обвинителя, потерпевшего, их представителя и законного представителя. Поэтому прав законодатель, который дал емкое и четкое определение уголовного преследования как процессуальной деятельности, осуществляемой стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК), тем самым не сводя уголовное преследование только лишь к прокурорской деятельности. Положение, закрепленное в Законе о прокуратуре, о том, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к их компетенции, не раскрывает в полной мере сущности уголовного преследования в досудебных стадиях. Органы прокуратуры, осуществляя уголовное преследование, возбуждают уголовные дела и проводят расследование по делам о преступлениях, как специально отнесенных законом к их компетенции, так и любых других. Кроме того, возбуждать с согласия прокурора и расследовать уголовные дела вправе также органы дознания, следователи органов внутренних дел, безопасности, наркоконтроля, надзор за деятельностью которых неизменно осуществляет прокуратура. Поэтому прав С. Герасимов, который, определяя содержание функции уголовного преследования, различает два рода деятельности прокурора: — непосредственно осуществляемое прокуратурой уголовное преследование путем возбуждения и расследования дел следственным аппаратом прокуратуры, поддержания государственного обвинения в суде; — участие прокурора в уголовном преследовании, осуществляемом другими органами, посредством надзора за исполнением ими законов и осуществления некоторых полномочий по организации и руководству расследованием <23>. ——————————— <23> Герасимов С. Указ. соч. С. 48.
В суде прокурор, осуществляя уголовное преследование, выступает в качестве государственного обвинителя (п. 2 ст. 35 Закона о прокуратуре, ч. 4 ст. 37, ст. 246 УПК), то есть поддерживает государственное обвинение. Однако уголовное преследование прокурор продолжает осуществлять и в других стадиях — кассационного и надзорного производства, исполнения приговора. М. Шалумов и А. М. Ларин включают в эту деятельность и участие прокурора в производстве по применению принудительных мер медицинского характера, правда, А. М. Ларин актом возбуждения уголовного преследования по делам данной категории считает постановление о назначении судебно-психиатрической экспертизы <24>, а М. Шалумов относит к уголовному преследованию лишь участие прокурора в рассмотрении судом вопроса о применении принудительных мер медицинского характера <25>. ——————————— <24> Ларин А. М., Мельникова Э. Б., Савицкий В. М. Указ. соч. С. 158 — 160. <25> Шалумов М. Указ. соч. С. 5.
А. Б. Соловьев, с которым следует согласиться, напротив, считает, что уголовное преследование в отношении невменяемого не производится, так как следователь не вправе выносить постановление о привлечении его в качестве обвиняемого и предъявлять ему обвинение; в отношении его не избирается мера пресечения, по делу не составляется обвинительное заключение <26>. ——————————— <26> Соловьев А. Б. Функция уголовного преследования в досудебных стадиях процесса. С. 141.
Таким образом, в связи с принятием нового Кодекса многие вопросы, касающиеся осуществления прокурором уголовного преследования, потеряли свою остроту. Но в отношении надзорной деятельности прокурора об этом говорить пока рано — процессуалисты так еще и не пришли к единому мнению о соотношении уголовного преследования и прокурорского надзора. По мнению М. Шалумова, надзор за законностью — основная функция прокуратуры, а уголовное преследование — производная от нее, дополнительная функция <27>. Как считают В. И. Рохлин и И. И. Сыдорук, путем осуществления надзорных полномочий прокуратура выполняет также и функцию уголовного преследования <28>. ——————————— <27> Шалумов М. Указ. соч. С. 4. <28> См.: Рохлин В. И., Сыдорук И. И. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб., 2001. С. 42.
По мнению же В. М. Савицкого, у прокуратуры единственная функция — осуществление уголовного преследования, в которую включаются надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия, поддержание обвинения в суде и опротестование незаконных судебных решений <29>. ——————————— <29> Савицкий В. М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. N 10. С. 28.
Однако более аргументированной представляется точка зрения, высказанная многими процессуалистами, о том, что осуществление функции уголовного преследования производно и подчинено его основной функции — осуществлению надзора за законностью предварительного расследования. Предоставленные прокурору полномочия необходимы ему лишь для реализации главной функции — предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Вмешиваясь в ход расследования (или путем возбуждения уголовного дела, или направляя деятельность следователя, или непосредственно участвуя в производстве отдельных следственных действий), прокурор поддерживает режим законности, обеспечивает средствами прокурорского надзора всесторонность, полноту и объективность расследования преступлений <30>. ——————————— <30> См.: Соловьев А. Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. С. 124 — 126; Халиулин А. Г. Феномен российской прокуратуры: прокурорский надзор и уголовное преследование // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 133; Токарева М. Е. О разработке гарантий законности в досудебных стадиях уголовного процесса // Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997. С. 152.
В целом же следует согласиться с А. Б. Соловьевым, отмечающим тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функций, осуществляемых прокурором: надзорной, уголовного преследования и процессуального руководства. Так, основная надзорная функция обеспечивает законность и само осуществление уголовного преследования, а процессуальное руководство органами дознания и предварительного следствия направляет их деятельность на решение задач уголовного судопроизводства в досудебных стадиях в рамках режима законности. В свою очередь, функции уголовного преследования и процессуального руководства расследованием неразрывно связаны с прокурорским надзором за исполнением законов на предварительном следствии, обусловливая предупреждение, выявление и устранение конкретных нарушений закона в деятельности органов расследования <31>. ——————————— <31> Соловьев А. Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. С. 126.
Анализируя положение прокурора в уголовном процессе, его роль, назначение и функции, осуществляемые им, следует остановиться на вопросе о характере прокурорской деятельности в суде, в первую очередь в стадии судебного разбирательства, в связи с тем что по настоящей проблеме оживленные споры и сегодня ведутся на страницах юридической литературы. Как уже отмечалось, с позиций общей теории прокурорского надзора распространенной является точка зрения о том, что по своей правовой природе российская прокуратура обладает единой и единственной функцией — функцией надзора за законностью, а поддержание обвинения является одной из форм осуществления этой функции <32>. При этом, с одной стороны, прокурор в судебном разбирательстве выступает как сторона, равная с другими участниками процесса в правах, представлении и исследовании доказательств, заявлении ходатайств, высказывании своей позиции по доказанности виновности подсудимого, т. е. он не обладает никакими преимуществами в процессуальном положении перед другими участниками судебного разбирательства, а также не имеет никаких властных полномочий по отношению к суду. С другой стороны, положение прокурора все же отличается от процессуального положения других участников судебного разбирательства. ——————————— <32> См.: Басков В. И. Прокурор в суде первой инстанции. М., 1968. С. 5; Он же. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах. М., 1986. С. 24 — 26; Корнуков В. М. Прокурорская власть и функция прокурора в уголовном судопроизводстве: реальность и перспективы // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 212 — 213.
Так, подсудимый, потерпевший, выступая от своего имени, а защитник по поручению подсудимого или назначению следователя, прокурора или суда, согласованному с обвиняемым, могут реагировать на нарушение закона, но могут и не делать этого. Прокурор же, выступая от имени государства, не только вправе, но и обязан принять меры к устранению нарушений закона независимо от того, кем они допущены. Речь может идти в одинаковой мере как о судьях, защитнике, так и о подсудимом, потерпевшем, гражданском истце или гражданском ответчике. Своим участием в судебном разбирательстве прокурор способствует устранению нарушений прав и законных интересов потерпевшего, гражданского истца и ответчика, подсудимого и других участников процесса <33>. ——————————— <33> Басков В. И. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах. М., 1986. С. 25 — 26.
Как отмечает М. С. Строгович, поддержание прокурором обвинения в суде есть одна из форм деятельности прокурора в области охраны законности и эта функция прокуратуры не может быть отделена от общих задач прокуратуры как органа охраны законности <34>. ——————————— <34> Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1970. С. 220.
Существует и другая точка зрения, исходящая из того, что прокурор в судебном разбирательстве выполняет одновременно две функции: надзор за соблюдением законности и поддержание государственного обвинения <35>. ——————————— <35> См.: Бойков А. Д. Третья власть в России. М., 1997. С. 218; Ломовский В. К вопросу о концепции российского прокурорского надзора // Российская юстиция. 1994. N 8. С. 42.
В литературе высказывалось также мнение о том, что функции обвинения в российском уголовном процессе нет и быть не должно, а прокурор в суде выполняет только функцию надзора <36>. Эта позиция основана на том, что если признать за прокурором осуществление функции поддержания обвинения, то это должно означать, что его деятельность в суде первой инстанции должна состоять исключительно в логическом доказывании виновности подсудимого, что не согласуется с его полномочиями по изменению обвинения или отказу (полному или частичному) от обвинения. Анало гичное положение прокурор занимает во второй инстанции, когда он не только отстаивает обвинительный приговор или поддерживает представление на мягкость наказания, но и вносит предложения: о прекращении дела производством по основаниям, указанным в законе (полагая, таким образом, необоснованным обвинительный приговор); о смягчении назначенного судом первой инстанции наказания (считая приговор чрезмерно суровым); о применении закона, предусматривающего более мягкое наказание (выступая против закона о более строгом наказании) и т. д., а также в стадии исполнения приговора, когда прокурор вправе участвовать в рассмотрении судом ходатайства отбывшего наказание лица о снятии с него судимости. Перечисленные действия никак не укладываются в понятие о прокуроре как об обвинителе и только обвинителе <37>. ——————————— <36> См.: Даев В. Г. Рец. на кн.: Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975 // Правоведение. 1977. N 2. С. 141; Шестакова С. Д. Прокурор в уголовном процессе // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 223 — 227. <37> Басков В. И. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах. М., 1986. С. 26 — 27; Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. М.: Городец, 2001. С. 273.
Некоторые авторы, напротив, считают, что в суде прокурор как представитель государства, а не следственных органов осуществляет самостоятельную функцию поддержания государственного обвинения, при этом отрицают наличие у прокурора в судебном разбирательстве функции уголовного преследования, поскольку оно окончено еще до направления уголовного дела в суд <38>. ——————————— <38> См.: Курочкина Л. А. Участие государственного обвинителя в доказывании по уголовному делу как способ обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Российский судья. 2002. N 3. С. 15 — 16.
Однако наиболее распространенным среди процессуалистов является мнение, основанное на признании концепции уголовного преследования о том, что прокурор, продолжая уголовное преследование, поддерживает перед судом государственное обвинение: он обличает подсудимого в совершении преступления, доказывает его вину, добивается применения к нему справедливого наказания, а если обвинение не находит подтверждения на судебном следствии, отказывается от его поддержания <39>. ——————————— <39> См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / Отв. ред. П. А. Лупинская. М.: Юристъ, 2004. С. 94; Михайлова Т. А. К вопросу о концепции уголовного преследования в судебных стадиях // Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997. С. 112 — 117; Савицкий В. М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. N 10. С. 28; Герасимов С. Указ. соч. С. 52 — 53.
На осуществление прокуратурой в суде только лишь обвинительной функции обращали внимание еще российские юристы конца XIX — начала XX в. Так, И. Я. Фойницкий писал: «В отношении к суду прокуратура может и должна быть не чем иным, как стороной в деле, равноправной с другой стороной и, подобно ей, не вторгающейся в сферу судебной независимости, не принимающей участия в судебном управлении и не берущей на себя охраны закона против суда. Ей принадлежит авторитет представителя перед судом общественных интересов и общественной власти, она занимает высокое на суде положение вследствие той силы, которой она располагает как орган такой власти и которая существенно необходима для того, чтобы судебные определения, не оставаясь мертвой буквой, получали бы действительное осуществление» <40>. ——————————— <40> Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства: В 2 т. СПб., 1996. Т. 1. С. 540.
На наш взгляд, прокурор действительно должен выполнять только лишь одну функцию в уголовном процессе, и он ее выполняет, поскольку с позиций теории управления невозможно какому-либо субъекту в одном лице (в данному случае — прокурору) эффективно осуществлять совершенно различные виды деятельности — надзорный, обвинительный и руководство — одновременно. Кроме того, трудно в таком случае оставаться объективным лицом в деле достижения задач уголовного судопроизводства. Стоит только вспомнить басню И. А. Крылова про лебедя, рака и щуку, и эта ассоциация приведет к выводу о том, что прокурорская деятельность, включающая в себя три направления, не только не может быть хоть в какой-то степени эффективной, чтобы оказывать влияние на ход и исход производства по делу, — ее осуществление было бы попросту невозможным, внутренние противоречия и несогласованность разрывали бы ее. Поэтому, принимая во внимание, что прокурор, как уже было замечено, остается вполне надежным, влиятельным и действенным субъектом в уголовном процессе, являющемся при этом выразителем не только публичных, но и частных интересов, необходимо констатировать, что результативность его деятельности связана с выполнением им только одной функции — уголовного преследования, которая представляет собой форму прокурорского надзора в сфере уголовного судопроизводства, а руководство предварительным расследованием есть не что иное, как средство организации прокурорской деятельности по осуществлению уголовного преследования в досудебном производстве. В стадии судебного разбирательства это организационное средство преобразуется в поддержание прокурором государственного обвинения. Несмотря на непопулярность настоящего тезиса, анализ целевого предназначения и полномочий прокурора в уголовном процессе свидетельствует именно об этом. Как лицо, отвечающее за состояние законности, в том числе при производстве по уголовному делу, он движет, направляет всю обвинительную деятельность на изобличение виновного, используя в этих целях весь предусмотренный законом комплекс и процессуальных, и организационных средств, в том числе и следственный аппарат. Какое бы процессуальное действие прокурор ни выполнял, он тем самым или пресекает (или предупреждает) конкретное правонарушение, в том числе процессуальное, или обеспечивает в целом законность уголовного судопроизводства. Единственным слабым звеном в таком понимании правового статуса прокурора, на наш взгляд, является наличие у прокуратуры собственного следственного аппарата, что подрывает доверие к прокурору как непредвзятому лицу, обеспечивающему законность производства по уголовному делу, поскольку очевидно, что характер взаимоотношений прокурора со следователями прокуратуры, основанный не только на процессуальных, административных, организационных, но и тесных личных контактах, препятствует осуществлению прокурором своего главного предназначения — надзора за законностью производства предварительного следствия. Следователи должны быть выведены из-под прямой юрисдикции прокуратуры, что позволит освободить ее от руководства следствием, которое в законодательном порядке на нее никто и не возлагал, и сосредоточиться на главном направлении — уголовном преследовании. В литературе было высказано также мнение, что прокуратура осуществляет еще и правозащитную функцию, в том числе и в судебных стадиях <41>. Речь в данном случае идет о том, что деятельность прокуратуры по охране прав, свобод и законных интересов граждан, разрешению жалоб и заявлений, отмене незаконных решений является такой же важной, как и деятельность суда в этом же направлении. Но поскольку в силу ст. 46 Конституции РФ судебная форма защиты прав граждан признана приоритетной, это не означает, что для граждан не должно существовать альтернативной системы охраны и защиты их прав, чем и является прокурорская деятельность. ——————————— <41> Бойков А. Д. Указ. соч. С. 213 — 220; См. также: Кобзарев Ф. Об общности целей и задач прокуратуры и суда как основы их взаимодействия в уголовном судопроизводстве // Уголовное право. 2004. N 3. С. 122 — 24.
Вместе с тем представляется, что правы те авторы, которые говорят о правозащите, осуществляемой прокуратурой, не как о ее функции, а как о цели деятельности прокуратуры в качестве правоохранительного органа, пронизывающей все основные направления ее работы. Причем правозащита как цель деятельности прокуратуры должна здесь пониматься в широком смысле, включающем охрану прав и законных интересов не только отдельных граждан, но и государства, всего общества, т. е. публичного интереса, и эта цель реализуется посредством всех функций и полномочий прокурора <42>. ——————————— <42> Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры // Государство и право. 1994. N 2. С. 22 — 23.
Завершая рассмотрение вопроса о функциях прокуратуры в уголовном процессе, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что длительная неопределенность правового статуса прокуратуры, ее функционального назначения, компетенции и места в системе разграничения власти наряду с другими факторами привели к падению авторитета прокуратуры, что, в свою очередь, повлекло текучесть кадров — отток значительной части прокурорско-следственных работников, имеющих большой стаж работы <43>. ——————————— <43> Смирнов А. Ф. К вопросу о стратегии кадровой работы в органах прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 160 — 165.
Многолетние дискуссии о важности и нужности прокуратуры, о замене многих традиционных форм в ее деятельности на судебный контроль, лишении ее надзорных полномочий, надо признать, отрицательно сказались и на эффективности ее деятельности, да и со стороны общества все чаще стали проявляться недоверие к прокуратуре как оплоту законности, сомнения в ее всемогуществе, возможности разрешить возникшие конфликты и восстановить справедливость <44>. ——————————— <44> Бойко А. Прокурорский надзор и социально-психологическая атмосфера // Уголовное право. 2002. N 4. С. 79 — 82; Ефремова Г., Андрианов М. Прокуратура в зеркале общественного мнения // Законность. 2003. N 7. С. 34 — 36.
По поводу такой ситуации необходимо прежде всего отметить искусственный во многом характер дискуссии вокруг якобы пошатнувшегося положения прокуратуры в обществе, уводящей в сторону от проблемы совершенствования ее деятельности в современной системе государственной власти, требующей серьезных изменений в правовом статусе прокуратуры, но никак не ослабления ее позиций, в том числе в деле решения задач уголовного судопроизводства. Для того чтобы говорить о неэффективной деятельности прокуратуры, снижении результатов ее деятельности, падении ее престижа, следует основываться на широкомасштабном исследовании. Без веских доводов и аргументов столь острое и важное обсуждение проблемы может превратиться в голословную бесполезную болтовню. Необходимо, наконец, эту затянувшуюся дискуссию разрешить на государственном уровне, с привлечением законодателей, ученых и практиков, выработав единую концепцию развития российской прокуратуры, с учетом законодательных и социальных изменений, опубликовав ее и организовав обсуждение основных ее положений не только среди специалистов, но и населения <45>, а затем привести в соответствие с нею и друг с другом Конституцию РФ, Закон о прокуратуре и Уголовно-процессуальный кодекс, определив в законодательном порядке функции, задачи и полномочия прокуратуры как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных сферах ее деятельности, в том числе в уголовном судопроизводстве. ——————————— <45> Еще в 1994 г. группой ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка под эгидой международного неправительственного объединения — Союза юристов — была разработана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период, но судьба ее неизвестна.
