ВОЗДЕЙСТВИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ НА СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ И НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Т. А. АШУРБЕКОВ
Ашурбеков Тофик Ашурбекович — докторант Московской государственной юридической академии, член Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Правовая реформа, которая идет в России полтора десятка лет, на всем своем протяжении испытывает противоречивое воздействие различных тенденций. Это противоречие обусловило возникновение двух основных подходов к реформированию национальной правовой системы. Согласно первому подходу правовая система России рассматривается в контексте развивающейся глобализации и интеграционных процессов, согласно второму — она должна быть подчинена исключительно национальным интересам России. В этой связи одна из кардинальных дилемм преобразований правовой системы заключается в поисках оптимального соотношения между интересами укрепления суверенного Российского государства и потребностями учета объективных процессов и тенденций, порождаемых глобализацией и новыми формами международных отношений <1>. Отчасти потому преобразования в этой сфере отягощены серьезными ошибками, негативными последствиями, что видно по направлениям и результатам правовой реформы. ——————————— <1> См.: Зорькин В. Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность. Доклад на Международной научно-практической конференции «Роль права в обеспечении национальных интересов». Москва. 25 октября 2005 г. С. 4.
Истоки этих трудностей коренятся и в том, что в истории России идентичность во всех ее измерениях — историческом, этнонациональном, политическом, духовном и других остается объектом и полем противоборства социальных и особенно политических и идейных течений, испытывающих в современных условиях интенсивное внешнее воздействие. В этом смысле право, правовые явления и такая универсальная, многомерная категория, как правовая система <2>, не являются исключениями. ——————————— <2> См.: Байтин М. И. Сущность права. М., 2005. С. 177.
Сохранить идентичность национальной правовой системы, не допустить ее ломки, разбалансирования, эволюционировать ее без ущерба для правовой защиты национальных интересов России, законности и стабильности в обществе — задачи не из легких. В этих условиях становится все более очевидной необходимость, с одной стороны, своевременно корректировать нашу правовую систему в соответствии с закономерностями развития страны, с учетом международно-правовых стандартов и общепризнанных ценностей и идеалов, а с другой — отстаивать и развивать правовые традиции и институты, которые наиболее полно отвечают национальным интересам динамично развивающейся России. При этом любые преобразования в правовой сфере надо осуществить постепенно и взвешенно, не расшатывая, не разрушая основу и структуру правовой системы и, самое главное, без ущерба ее социальному предназначению. Защищенность таких фундаментальных ценностей, как права и охраняемые законом интересы личности, общества, государства, институты и механизмы их обеспечения, а также состояние законности и правопорядка в стране, не должны зависеть от сиюминутных политических выгод и предпочтений. Как видно, синдром упрощенности выводов и оценок относительно содержания и хода правовой реформы в нашей стране еще не преодолен, о чем свидетельствует представление некоторых политиков о правовой системе как о чем-то линейном, однопорядковом, тогда как последняя является сложной, многоуровневой правовой категорией, охватывающей всю совокупность правовых явлений с их множественной и разнохарактерной взаимосвязью <3>. По этой причине поиск ими целесообразного решения лишь отдельных узких правовых проблем в отрыве от всего их комплекса зачастую не только не соответствует задачам, которые ставит перед правовой системой страны сложный и противоречивый процесс российской трансформации, новые вызовы XXI века, но и приводит к искажению или игнорированию фундаментальных правовых положений и принципов. ——————————— <3> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 86 — 90.
Все эти констатации в полной мере можно отнести к последним известным законодательным инициативам об ограничении полномочий прокурора при осуществлении уголовного преследования и надзора за следствием, что в конечном счете, как полагаем, повлечет утрату цельности правового статуса российской прокуратуры как стержневой основы обеспечения законности и правопорядка, укрепления и развития государственности. Разрушение цельности правового статуса российской прокуратуры неизбежно приведет к разбалансированию национальной правовой системы, нарушению сложившегося соотношения и взаимодействия ее компонентов, ибо деятельность прокуратуры множественными формами органично взаимосвязана с основными из них: правотворчеством и правоприменительной практикой; судопроизводством; обеспечением законности и правопорядка; системами профилактики правонарушений и социально-правового контроля; юридической инфраструктурой защиты прав граждан; правовой идеологией и правовой культурой как имеющими общее социальное предназначение — позитивное воздействие на общественные отношения. Торопливые и не обдуманные до конца решения в этой важнейшей сфере могут привести к некоторому рассогласованию правовой системы с общественными потребностями и прежде всего с потребностью в адекватной правовой защите национальных интересов как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в ключевых сферах, которые определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики Российского государства. Органичные взаимосвязи прокуратуры с основными компонентами правовой системы и потребностями адекватной правовой защиты национальных интересов России — это те критерии, по которым разграничиваются позиции участников дискуссии о ее роли, месте и статусе. Для обоснования этих суждений следует проанализировать степень востребованности прокуратуры на современном этапе и рассмотреть практические результаты ее деятельности в таких важнейших сферах функционирования общества и государства, как обеспечение национальных интересов, правовое сопровождение масштабных проектов по модернизации страны, организация и координация борьбы с преступностью как главной угрозой современности. В законодательных и иных нормативных правовых актах, устанавливающих основы правового обеспечения безопасности страны, в качестве исходных зафиксированы положения, согласно которым безопасность выражает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз <4>. В условиях господства права в многообразных сферах обеспечения национальных интересов России наиболее существенной представляется их правовая составляющая. Поэтому правовые проблемы обеспечения национальных интересов, равно как и органично связанные с ними правовые проблемы национальной безопасности, на длительную перспективу становятся центральной стратегически значимой задачей для жизнеобеспечения и развития страны <5>. ——————————— <4> См.: Закон о безопасности // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769. <5> См.: Правовое обеспечение национальных интересов // Материалы Международной научно-практической конференции. Москва. 25 — 26 октября 2005 г.
Между тем деятельность прокуратуры непосредственно связана с обеспечением национальной безопасности России. В этой связи следует выделить четыре важные характеристики российской прокуратуры: а) охраняемые законом интересы личности, общества и государства, определяющие сущность национальных интересов, выступают постоянными приоритетами правозащитной деятельности прокуратуры; б) выявление, предупреждение и нейтрализация угроз национальной безопасности составляют органическую часть деятельности прокуратуры; в) функциональная деятельность прокуратуры распространяется на все сферы, в которых зарождаются и развиваются основные виды угроз; г) фактическое место прокуратуры в механизме обеспечения национальной безопасности определяется ее корректирующим и компенсаторным влиянием на органы обеспечения безопасности, обусловленным надзорными, координационной и другими функциями прокуратуры, которые вовсе не являются избыточными. Изложенное подтверждается тем, что, как показывает анализ исполненных планов работы Генеральной прокуратуры за период 1992 — 2005 годы, каждый второй вопрос ее приоритетной деятельности непосредственно касается проблем обеспечения национальных интересов Российской Федерации в таких ключевых сферах жизнедеятельности государства и общества, как внутриполитическая, социальная, экономическая, экологическая, оборонная <6>. ——————————— <6> См.: Информационно-аналитические записки: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 1995 — 2006 гг.
Право, закон все более реально становятся главными регуляторами общественных отношений, способствуя как прогрессивным преобразованиям в экономической, социальной и политической сферах, так и стабильности в обществе. С их помощью закрепляются права и свободы человека и гражданина, обеспечивается согласование жизненно важных интересов личности, общества и государства. В этом контексте любое нарушение законов можно рассматривать как нарушение такого баланса. Осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, прокуратура в режиме правового мониторинга поддерживает баланс интересов граждан, общества и государства, а обеспечение законности выступает средством гарантирования сбалансированности этих отношений как необходимое условие национальной безопасности. В этом предназначении законности и ее непреходящая ценность для личности, общества и государства. Она, в свою очередь, содержательно связана с конституционным предназначением российской прокуратуры, с ее универсальными правовыми полномочиями. В современных условиях надзорная деятельность прокуратуры корректирующе влияет на соблюдение требований законов и выполнение задач по обеспечению национальной безопасности органами МВД, ФСБ РФ, Федеральной таможенной службой, Госнаркоконтролем и другими компетентными структурами. Об этом убедительно свидетельствует многолетняя надзорная практика прокуратуры, в т. ч. практика правового сопровождения национальных проектов, обеспечения законности в таких стратегических отраслях, как добывающая, оборонная, атомная энергетика, в сферах борьбы с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков, контрабандой. Недавно принятые Государственной Думой изменения в УПК РФ об ограничении процессуальных полномочий прокурора на возбуждение и прекращение уголовного дела, дачу обязательных для исполнения указаний в ходе предварительного следствия могут не только снизить конституционные гарантии прав и свобод граждан, но и негативно сказаться на выполнении задач по обеспечению национальной безопасности. Нарушенные права миллионов наших граждан ежегодно восстанавливаются именно прокурорами. О масштабах таких нарушений в сфере предварительного следствия и дознания говорит то, что только в 2006 году прокурорами в этой сфере выявлено более 2,3 млн. нарушений закона, отменено более 1,5 млн. постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и более 38 тыс. постановлений о прекращении уголовного дела. Следует ожидать, что названные инициативы могут ослабить и возможности российской прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Тогда как современные вызовы актуализируют потребность консолидации усилий правоохранительных органов по борьбе с организованными формами преступности, представляющими наибольшую угрозу национальной безопасности. Ежегодно в стране остаются нераскрытыми более 1,5 млн. преступлений, в т. ч. около 500 тыс. тяжких и особо тяжких преступлений. Лишение прокурора функции надзора за законностью возбуждения и расследования преступлений приведет к еще более масштабным нарушениям прав потерпевших. Может сложиться ситуация, угрожающая национальной безопасности. Как показала практика последних лет, попытки возложить координацию правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью на другие структуры оказались непродуктивными, и эти функции с 1995 г. исполняются прокурорами. По своей сущности координационная деятельность прокуратуры стала органичной частью общегосударственных мер по обеспечению национальной безопасности России. Это принципиальное положение в настоящее время получает развитие в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ и в практической деятельности. Об этом свидетельствует содержание осуществлявшихся координационных мероприятий на федеральном и других уровнях. В период 2000 — 2007 годы Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведены координационные совещания и выработаны решения по таким актуальным вопросам, представляющим угрозу национальной безопасности, как борьба с распространением наркотиков, терроризмом, политическим, религиозным и национальным экстремизмом, организованной преступностью и бандитизмом, коррупцией в госслужбе, незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, контрабандой, с посягательствами на биоресурсы, теневой экономикой и др. <7>. ——————————— <7> См.: Материалы координационных совещаний Генеральной прокуратуры РФ за 2000 — 2005 гг.
Поэтому ослабление статуса и функциональных возможностей прокуратуры таит в себе также опасность нарушения конституционных гарантий интересов личности, общества и государства, поскольку она постепенно утратит качества и возможности противовеса и обеспечения реального взаимодействия субъектов борьбы с преступностью, с узкокорыстными и групповыми интересами, индикатора законодательства. В условиях чрезмерных акцентов на коммерциализацию способов регулирования экономической и социальной деятельности это неизбежно приведет к преобладанию корпоративных интересов над публичными. Тем более если учесть, что реализация законов, особенно в социальной сфере, сегодня остается наиболее слабым участком ответственности государства <8>. ——————————— <8> См.: Мальцев Г. В. Правовая реформа в России: опыт и перспективы // Материалы научно-практической конференции 21 сентября 2004 г. М.: РАГС, 2005. С. 7.
Очевидно, что выбор возможных инструментов правового регулирования на ближайшую перспективу и оценку потребностей общества в правовом регулировании надо осуществлять с учетом общенациональных задач, программ социально-экономического развития страны. Цели и задачи, которые ставятся государством перед прокуратурой как одним из его правовых институтов, — необходимый элемент общегосударственных целей и задач <9>. В этой связи, с учетом стратегически значимого предназначения российской прокуратуры в решении масштабных общенациональных задач, правильно полагать нежелательным сокращение ее возможностей по обеспечению законности и правопорядка, включая правовое сопровождение приоритетных национальных проектов и иных президентских инициатив по модернизации России как неотъемлемое условие успешности их реализации. Как уже показала практика реализации приоритетных национальных проектов, самыми массовыми и распространенными формами проявления отклонений при их реализации являются нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов. Чаще всего это проявляется в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения требований законодательства, установлении не предусмотренных законами процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и предписаний законов не в полном объеме либо искажении их содержания. В такой ситуации на первый план выдвигается задача обеспечения законности на всех стадиях реализации нацпроектов в качестве системной основы деятельности государственных и муниципальных органов, задействованных в этом процессе. ——————————— <9> Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С. 5.
Неадекватные инициативы при их реализации могут негативно отразиться и на процессе развития общей системы социально-правового контроля в стране. Функционирование совокупности подсистем социально-правового контроля, включая конституционный, судебный, прокурорский, административный, налоговый, финансовый, бюджетный, валютный, таможенный, пограничный, миграционный, медицинский, санитарный, экологический, служит объективной основой для проявления системообразующей роли органов прокуратуры. Только эффективное функционирование каждой из названных подсистем (элементов национальной системы социально-правового контроля) может существенно повлиять на уменьшение противоправных возможностей в соответствующих сферах правовых отношений, что в конечном счете направлено на достижение общей цели национальной системы — повышение правозащитного потенциала государства и общества. В этом плане существенное значение представляет надзорная деятельность прокуратуры, которая в необходимых случаях организует корректирующее взаимодействие вышеназванных элементов государственного контроля с учетом современных приоритетов. Универсальность и цельность статуса прокуратуры, несвязанность ее принадлежностью к какой-либо ветви власти, включенность в систему органов государственного контроля делают прокуратуру незаменимым элементом механизма реализации Президентом Российской Федерации полномочий как гаранта законности и национальной безопасности. Вышеназванные законодательные инициативы, умаляющие возможности прокуратуры, не ложатся и в русло объективной тенденции регулярного расширения Президентом РФ круга общенациональных задач, в решении которых задействованы органы прокуратуры, проявлением которой являются включение Генерального прокурора Российской Федерации в состав Совета Безопасности РФ, Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, постоянные поручения Президента страны Генеральному прокурору по вопросам борьбы с терроризмом, политическим, религиозным и национальным экстремизмом, коррупцией, теневой экономикой, незаконной миграцией, нарушениями в банковской и таможенной сферах. В структуре действий органов прокуратуры, направленных на защиту национальных интересов России, предметно нашла отражение и получает все большее развитие функция международно-правового сотрудничества <10>. Защите национальных интересов способствует участие Генеральной прокуратуры РФ в разработке международных договоров и соглашений по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью. В этой связи полномочное осуществление Генеральной прокуратурой России прямых связей, непосредственного сотрудничества с правоохранительными органами других государств, активное применение договоров о правовой помощи и борьбе с преступностью повышает результативность ее действий в данном направлении. Особенно значительное место прокуратура отводит вопросам укрепления деловых связей с правоохранительными органами СНГ, что обусловлено действиями таких факторов, как прозрачность границ, сходность правовых систем, традиционно тесные экономические, демографические, культурные и иные взаимосвязи, а также усилением транснационального характера наиболее опасных преступлений — торговли оружием, наркотиками, терроризма, попытками установления контроля международных преступных сообществ над отдельными сферами экономики и др. В условиях развития глобализации, многообразных интеграционных процессов с мировым сообществом закономерно возрастание усилий Генеральной прокуратуры РФ по упрочению сотрудничества с международными организациями, действующими в рамках ООН, Совета Европы, ШОС, что также используется для расширения правовой и организационной базы по защите национальных интересов России. Приоритетными направлениями международного сотрудничества прокуратуры являются борьба с международным терроризмом, наркоторговлей, преступлениями в сфере высоких технологий. ——————————— <10> См.: Рябцев В. П. Прокурорский надзор. Издательство «Норма». 2006. С. 272.
Обозначенные выше отдельные аспекты соотношения и взаимосвязи деятельности прокуратуры с наиболее острыми проблемами функционирования правовой системы страны убедительно свидетельствуют о скоротечности подготовки и принятия Закона об ограничении процессуальных полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве, отсутствии комплексного подхода. Исторический опыт, современные реалии дают достаточные основания полагать, что деятельность органов прокуратуры по правовой защите интересов личности, общества и государства на длительную перспективу будет сохранять свое приоритетное значение и определять содержание деятельности прокуратуры как одного из ведущих институтов обеспечения национальных интересов России, законности и правопорядка.
