Среди тем, связанных с многогранной деятельностью прокуратуры, одна — оценка эффективности этой деятельности — не так часто встречается на страницах юридических журналов. Нет по ней сколь-нибудь заметных научных исследований. О подходах к оценке той или иной стороны прокурорского надзора только в самом общем виде говорится в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ. Между тем именно она вызывает немало вопросов.
Какой прокурор или какая прокуратура работает лучше? Тот, кто больше предъявил исков, привлек виновных к административной ответственности, опротестовал незаконных правовых актов или у которого высокий уровень законности на поднадзорной территории либо объекте? Что входит в понятие «эффективность прокурорского надзора»? По каким показателям о ней следует судить? За что применительно к состоянию законности и правопорядка должен отвечать прокурор? На первый взгляд для оценки деятельности прокуратуры существуют статистические отчеты. В них более 6,5 тыс. показателей. База для оценки более чем внушительная. Однако, если опираться только на показатели отчета, это будет формальный подход. При таком подходе в выигрыше всегда будет тот прокурор, у которого показатели больше. Но разве равноценны, к примеру, три десятка представлений одной прокуратуры, если они внесены по единичным фактам, без серьезного анализа состояния исполнения законов, без указания причин, способствующих нарушениям, и мер ответственности виновных, и всего одно представление другой, но в котором есть и анализ, и причины, и меры ответственности? Думается, далеко не равноценны. Как неравноценны полторы тысячи исков прокуроров одной области о взыскании, скажем, задолженности по квартплате, направленные в суд по материалам жилищно-эксплуатационных органов, и три-пять исков другой — о признании незаконным бездействия тех же органов, которые, как показала прокурорская проверка, провалили подготовку к отопительному сезону, поставив под угрозу теплоснабжение, а следовательно, права граждан в целых микрорайонах. Статистические отчеты, сколько бы их ни дополняли, изменяли или усовершенствовали, никогда не дадут ответов на вопросы, в какой социально-экономической (случается, и в политической) обстановке в тот или иной период осуществлялся прокурорский надзор, какими штатными ресурсами, с какой профессиональной подготовкой, а главное — насколько прокурорское вмешательство было своевременным, правомерным и адекватным. Показатели отчетов в большинстве своем свидетельствуют об объеме проведенной надзорной и следственной работы, а не о ее результатах. Значит ли это, что показатели отчетов вообще не могут быть критериями эффективности деятельности прокуратуры? Конечно, не значит. Отдельные разделы отчетов можно, что называется, по максимуму использовать для этой цели. Например, раздел отчета об участии прокурора в судебном разбирательстве по уголовным делам. Он содержит сведения не только о количестве поддержанных гособвинений, принесенных апелляционных, кассационных и надзорных представлений, но и о результатах их рассмотрения, а также массу других показателей, характеризующих как количественную, так и качественную сторону этого направления прокурорской деятельности. В то же время судить о том, насколько участие прокурора в разбирательстве дел способствовало вынесению по каждому делу понятного, справедливого и законного приговора, можно, лишь сопоставив сведения прокурорского отчета с данными суда о стабильности судебных постановлений, о количестве отмененных и измененных приговоров по жалобам других участников процесса. Следовательно, оценивать эффективность прокурорского надзора в случаях, когда это делается по статистическим отчетам, необходимо как минимум в совокупности с данными других ведомств, характеризующими результативность прокурорских мер. На других участках надзора анализа показателей статотчета и сопоставления их с данными других ведомств бывает недостаточно. Хотя на практике оценочный «вердикт» выносится нередко по статотчету. При комплексных или целевых проверках проверяющие не особенно утруждают себя доказательством того, что прокурор или прокуратура должны были «сосредоточить усилия», «уделять внимание», «заняться надзором» на том, а не ином участке. Порой достаточно того, что у проверяемых в строках отчета о надзоре на «том» участке нет показателей или они, по мнению проверяющих, невелики. Встречаются вообще одиозные факты, когда, взяв в руки только статотчет, прокурора упрекают в слабом надзоре за исполнением тех законов, которые у него в районе и исполнять некому или состояние законности по которым на поднадзорных объектах не вызывает необходимости в прокурорском вмешательстве. Чтобы иметь основания для упреков в том, что прокурор действительно допустил существенные просчеты в организации и осуществлении надзора, проверяющий сам должен проверить исполнение «тех» законов и на «тех» объектах. И лишь потом дать оценку состоянию надзора. Но путь так называемого объективного вменения часто оказывается проще и легче. Причем на любом участке прокурорской деятельности. Прокурорам хорошо известно: если в отчете у того или иного их коллеги будет цифра выше средней по региону, например, процент прекращаемости уголовных дел, он обязательно (это как минимум) попадет в обзор среди тех, кто «не обеспечил на этом участке надлежащего надзора». И никто не будет «раскладывать» этот процент на дела и обстоятельства, вызвавшие необходимость вначале возбудить уголовное производство, а затем прекратить расследование. Ущербность, если не сказать больше — вред формально-количественной оценки очевиден. Во-первых, она толкает прокуроров на то, чтобы строить работу, исходя не столько из состояния законности и штатно-ресурсных возможностей, сколько из необходимости получить заветные показатели в отчете. Во-вторых, прокуроры вынуждены подменять контрольно-надзорные органы, выполнять работу за них. Типична ситуация, когда прокурор вместо того, чтобы применить власть к тем же налоговым и таможенным органам, которые не взыскивают, в том числе через суд, задолженность по платежам, сам готовит и направляет исковые заявления. Разработать систему оценки деятельности прокуратуры непросто, хотя о необходимости такой системы говорится давно. Как любой творческий труд (прокурорская работа, убежден, сродни именно ему) прокурорский надзор не укладывается в параметры, измеряемые точными единицами: рублями, тоннами, километрами и т. п. Но тем не менее есть, как представляется, универсальный критерий. Это результат, т. е. состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте. К сожалению, единого понимания того, что считать результатом, пока нет. В организационно-распорядительных документах Генерального прокурора унифицированного понятия «результат деятельности прокуратуры» не дано. В так называемых отраслевых приказах в лучшем случае содержится указание на то, чтобы надзор был «эффективным» либо организован так, чтобы «своевременно предупреждал, выявлял и пресекал нарушения законов». В настоящее время подразделениями центрального аппарата предпринята попытка разработать оценочные показатели эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе прокуратуры. При этом «эффективность деятельности» предлагается определять как достижение результатов (результативность деятельности) и как отношение результата к объему работы, затраченным ресурсам, численности исполнителей и др. (относительный эффект результата деятельности). Показатели по первому критерию измеряются в абсолютных, а по второму — «относительный эффект результата деятельности» — в относительных величинах. Надеясь на то, что эта попытка завершится разработкой системы объективных оценок, нельзя не отметить, что предложенные критерии в практическом применении могут создать больше путаницы, чем ясности. Чего греха таить, далеко не каждый прокурор может ясно определить цель своей деятельности и сформулировать желаемый результат. Чтобы в этом убедиться, достаточно взять планы работы. Ни в одном из них, в том числе в плане работы Генеральной прокуратуры, цель, на достижение которой направлено то или иное мероприятие, не указывается. Следует признать, что вообще планирование в самой малой степени ориентировано на постановку целей и конкретные результаты. Чаще прокуроры стремятся к тому, чтобы вносимые в план мероприятия по возможности охватывали все сферы деятельности. Повторюсь, что мерилом деятельности прокуратуры должно быть состояние законности и правопорядка, уровень обеспечения прав и свобод граждан. Конечно, они зависят не только от прокуратуры, на них действуют много других социально-экономических и иных факторов. По этой причине многие считают, что к результатам деятельности прокуратуры нельзя относить конкретные показатели состояния преступности. Но тогда, следуя такой логике, за противодействие преступности и его результаты вообще никто ответственности нести не должен, поскольку в государстве нет такой структуры, которая может оказывать непосредственное влияние на все факторы. В этом случае налицо смешение понятий: результат и его оценка. Оценка результатов деятельности органов прокуратуры по противодействию той же преступности действительно зависит не только от показателей, характеризующих структуру и динамику преступных проявлений, но и от того, насколько эффективно использовались надзорные полномочия, находящиеся в причинной связи с этими показателями. Если говорить об этом подробнее, то можно попытаться сформулировать ответ на вопрос, за что применительно к сфере противодействия преступности должен отвечать прокурор? Прежде всего, за ситуацию с регистрацией преступлений. С нее, как известно, начинается правосудие. Если предоставленные прокурору полномочия не используются или применяются от случая к случаю, а практика укрытия преступлений на поднадзорной территории приобрела широкий размах и разнообразные формы, оценка результатов прокурорской деятельности, естественно, однозначна. Кто-то может усмотреть здесь некую непоследовательность. Если результатом деятельности прокурора предлагается считать полноту и объективность реализации полномочий, направленных на пресечение нарушений закона, то опять лучше сработает тот прокурор, который больше выявил и поставил на учет ранее не зарегистрированных преступлений. Однако ничего подобного. Эффективнее сработал тот, у которого на поднадзорной территории нет порочной практики укрытия преступлений или эти случаи единичны. Именно в этом заключается результат продуманной организации надзора <1>. ——————————— <1> Объективность контроля за преступностью — тема отдельная. Только средствами прокурорского надзора здесь не обойтись. Надо коренным образом менять подход к проблеме уголовной статистики. Сделать так, чтобы органы внутренних дел, ведущие учет преступлений, были заинтересованы в регистрации каждого правонарушения, имеющего признаки преступления. Их количество, при соответствующей воле государства, должно определять социальный заказ на борьбу с преступностью, нагрузку правоохранительных органов, объем финансирования и т. п.
Вариативность оценок в сфере противодействия преступности может быть разнообразна. Известно, например, что применение норм Уголовного кодекса, имеющих двойную превенцию, позволяет, по заключению криминологов, уменьшить почти на четверть количество убийств на бытовой почве. Если применение таких норм стало итогом прокурорского надзора, то позитивные показатели в структуре преступности, безусловно, следует зачесть в результат деятельности прокуратуры. Или ситуация с преступлениями, уровень которых зависит от активности их выявления. Это в первую очередь преступления экономической направленности: взяточничество, злоупотребления по службе и т. п. Здесь многое вновь зависит от того, насколько прокурорский надзор воздействует на органы внутренних дел и другие структуры правоохраны, побуждая, а чаще заставляя их выполнять возложенные законом обязанности. В листе ответственности прокурора далее следуют соблюдение требований законов, направленных на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, обеспечение розыска скрывшихся преступников и без вести пропавших граждан, соблюдение процессуального порядка дознания и предварительного следствия, проведения оперативно-розыскных мероприятий и т. п. Органы прокуратуры обязаны в каждом конкретном случае восстановить законность, права и интересы граждан, юридических лиц. Для оценки результатов важно, насколько эффективно использовались надзорные полномочия с тем, чтобы добиться устранения нарушений, а вместе с ними позитивных перемен в конкретных показателях, характеризующих преступность. Если настаивать на том, что в сфере реализации уголовно-правовых отношений такие показатели результатами деятельности прокуратуры не являются, теряется всякий смысл использования предоставленных ей полномочий. Аналогичный подход должен быть и при оценке деятельности в сфере других правоотношений. Он, возможно, спорный и требует дальнейшей разработки. Но совершенно очевидно, что критерии оценки состояния законности и правопорядка более объективны. Кроме того, они заставляют не хвататься, как сейчас, «за все и вся», а сосредоточить усилия на направлениях, делающих заметным коэффициент полезного действия прокуратуры. Не касаясь всех аспектов темы, отмечу одно. Ежегодно прокурорами выявляется по 450 и более тысяч нарушений закона. Однако эта цифра, во-первых, не отражает истинного масштаба нарушений (прокуроры не в состоянии охватить все правовые сферы). А во-вторых, даже выявленные нарушения как по количеству, так и по характеру удручающе однообразны. За исключением актов индивидуального применения права, практических изменений в законности происходит мало. Назвать регион или сферу правоотношений, где бы после прокурорских акций прочно утвердилась законность, пока весьма затруднительно. Значит, надо менять стратегию надзора, начав с выработки критериев оценки его результатов. Если этого не сделать сейчас, пытаясь по-прежнему закрывать все бреши российской законности, прокуратура может так и не стать эффективным инструментом установления правового порядка.
