СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ ВО ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Т. АШУРБЕКОВ
Ашурбеков Тофик — докторант Московской государственной юридической академии, член Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Обеспечение национальных интересов и национальной безопасности во внутриполитической сфере является главным условием и гарантией конституционного развития Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Возжеников А. В. Концептуальные подходы к обеспечению национальной безопасности. М., 1998. С. 110.
Во внутриполитической сфере национальные интересы России состоят: в сохранении стабильности конституционного строя, укреплении институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единстве правового пространства, правопорядке, в завершении процесса становления демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма <2>. ——————————— <2> См.: Указ Президента РФ от 10.01.2000 N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации».
Особое место прокуратуры в обеспечении национальных интересов России во внутриполитической сфере закономерно обусловлено ее правовым статусом, характером и природой взаимодействия с органами государственной власти, общественно-политической значимостью осуществляемых ею функций, государственно-правовым предназначением как основного звена правоохранительной системы страны. В период «парада суверенитетов», в обстановке эйфории региональных элит от открывающихся, как им казалось, безграничных возможностей утверждения своей самостоятельности от федерального центра прокуратура твердо отстаивала общенациональные интересы, решительно занимая позицию бескомпромиссного противостояния угрозам внутриполитического характера. В сложной обстановке обострения межнациональных отношений, возникновения антиконституционных органов, создания незаконных вооруженных формирований прокуратура принимала самое активное участие в выработке и исполнении решений по обеспечению безопасности государства. Убедительными аргументами, раскрывающими роль прокуратуры в противодействии угрозам национальной безопасности во внутриполитической сфере в течение всех трудных лет преобразований, являются документы высших органов государственной власти Российской Федерации по актуальным проблемам функционирования государства. Прокуратура в них обоснованно рассматривается как одно из самых мощных и ключевых звеньев нашей правоохранительной системы. Выражением высокого доверия российской прокуратуре со стороны законодательной власти является Постановление Государственной Думы «Об обеспечении конституционного порядка в Российской Федерации», которым Генеральному прокурору Российской Федерации рекомендовано «незамедлительно давать правовую оценку действиям должностных лиц, которые могут повлечь за собой угрозу национальной безопасности и целостности Российской Федерации», сыгравшее важную роль в активизации усилий прокуратуры по защите национальных интересов России в один из наиболее сложных этапов ее истории <3>. ——————————— <3> См.: Российская газета. 1996. 23 октября.
Фактом признания российской прокуратуры в качестве субъекта, обладающего высоким правозащитным потенциалом обеспечения национальных интересов, является выделение соблюдения Конституции Российской Федерации в качестве самостоятельного предмета прокурорского надзора. На особое место прокуратуры в этом направлении указывает значительная роль прокуратуры в механизме утверждения конституционной законности, которая заметно обозначилась в 90-е годы в связи с вызванными к жизни конституционными процессами, наглядно показавшими, что нарушения конституционной законности представляют наибольшую угрозу государственной целостности страны. Идеи укрепления конституционной законности определили содержание и основные направления работы прокуратур всех уровней прокурорской системы. Для выстраивания четкой, эффективно работающей системы Генеральной прокуратурой РФ был принят ряд организационных мер, получивших закрепление в ее организационно-распорядительных документах. В них в первую очередь была определена содержательная сторона предмета надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации. Так, в Приказе Генерального прокурора РФ N 30 от 22.05.1996 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» <4> говорится об использовании в полной мере предоставленных полномочий для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности. ——————————— <4> Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Тула, 2004. Т. 1. С. 143.
В целях укрепления и обеспечения конституционной законности для органов прокуратуры ориентирующее значение имеет соблюдение в государственно-правовой и социальной практике следующих конституционных принципов и требований: — осуществление деятельности всех государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в строгом соответствии с конституционно установленными функциями и полномочиями, с соблюдением установленных процедур и форм деятельности; — обеспечение верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; согласованность регламентации общественных отношений между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; обеспечение строгого соответствия законодательным положениям подзаконных актов; — соответствие смысла, содержания законов, деятельности законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления конституционным правам и свободам человека и гражданина; надежное обеспечение последних правосудием; — реализация принципов федеративного устройства Российской Федерации; — разрешение социально-политических и иных конфликтов исключительно в конституционно установленных рамках; — усиление контрольной и охранительной функций государственной власти; повышение уровня работы правоохранительных органов. Задачами деятельности органов прокуратуры в данной области являются своевременное выявление свойственными им правовыми средствами нарушений законов, условий и факторов, представляющих угрозу национальным интересам во внутриполитической сфере, их устранение либо нейтрализация, а также принятие мер к предупреждению нарушений законов. Эти принципиальные положения нашли отражение и при определении задач для структурных подразделений Генеральной прокуратуры. В Положении об управлениях <5> Генеральной прокуратуры РФ в округах, утвержденном Генеральным прокурором РФ 25 июля 2000 г., одной из главных задач и ведущим направлением деятельности управлений признано обеспечение исполнения на территории федерального округа положений Конституции РФ в сфере государственного строительства и федерализма. ——————————— <5> Ныне — отделах.
До 2000 года основная тяжесть работы по обеспечению конституционной законности приходилась на аппараты прокуратур субъектов Российской Федерации. С созданием управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах последние активно включились в эту работу. Руководствуясь требованиями Конституции РФ, прокуроры всех субъектов Федерации во взаимодействии с управлениями Генеральной прокуратуры преодолевали серьезное противодействие местных властей, принимали меры по укреплению конституционной законности. Изучение пятнадцатилетнего опыта работы прокурорской системы по обеспечению конституционной законности полностью подтвердило плодотворность курса на усиление правозащитного потенциала прокуратуры в качестве одной из гарантий соблюдения Конституции РФ, провозглашенных ею прав и свобод, принципов и основ законности и правопорядка. При рассмотрении приоритетов деятельности прокуратуры по защите национальных интересов во внутриполитической сфере особый интерес представляет характеристика роли прокуратуры в обеспечении верховенства Конституции РФ, единства территориальной целостности, единства правового и экономического пространства, защите суверенитета и федерализма, основ развития местного самоуправления, а также нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма. Имея в виду теснейшую связь конституционной законности и национальных интересов во внутриполитической сфере, представляется необходимым подробнее осветить деятельность органов прокуратуры по обеспечению конституционной законности. Для полного и объективного обозначения роли прокуратуры в этом важнейшем направлении функционирования государства прежде всего следует иметь предельно точное представление о факторах, влияющих на состояние конституционной законности в последнее полуторадесятилетие. Причем привязать точки отсчета именно к началу 90-х годов прошлого столетия. Переживаемый Россией переходный период и проводимые в стране государственно-правовые реформы обнажили глубинные противоречия в общественной жизни, в федеративном устройстве, в структурировании и функционировании государственных и политических институтов <6>. В силу особенностей переходного периода, смены ценностей и приоритетов многие сферы российского общества, в том числе сфера законности, до недавнего времени переживали нестабильное состояние. Заметную силу в начале 90-х годов приобрела тенденция децентрализации системы государственной власти и права. Длящийся процесс перераспределения власти в пользу регионов привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционной системы, когда параллельное и нередко взаимоисключающее законодательство Федерации и ее субъектов перестало поддаваться эффективному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Ко второй половине 90-х годов разрыв между положениями Конституции Российской Федерации и противоречащими им положениями конституций, уставов многих субъектов Федерации, а также положениями договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, дошел до критической точки, в полной мере обнажив свой дестабилизирующий характер. Насколько опасными стали эти явления, свидетельствует тот факт, что к концу 90-х годов из 89 конституций и уставов субъектов Федерации 50 противоречили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации государственной власти, местного самоуправления. Громадный же массив актов регионального правотворчества настолько заметно расходился с нормами федерального законодательства, что, как замечали некоторые юристы, можно было сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, об отсутствии в России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства. ——————————— <6> См.: Осипян С. А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. С. 3.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, из проверенных в период 1995 — 1998 г. 16 тыс. законов субъектов Федерации около трети противоречили федеральному законодательству. В 2000 г. (после учреждения управлений в федеральных округах) прокурорами было выявлено более 15 тыс. подобных законов и иных нормативных правовых актов. Анализ всех федеративных договоров показал, что большинство подписанных с 1994 по 1998 гг. договоров содержат положения, которые в той или иной степени либо дополняют, либо изменяют Конституцию РФ и федеральные законы. Такое положение вещей ни в одном федеративном государстве объективно не может быть оправдано ни национальными и иными особенностями республик и других регионов, ни противоречивостью федерального законодательства, ни отсутствием регламентации соответствующих социально-экономических отношений на федеральном уровне. Как следствие такого положения произошел разрыв между юридической и фактической моделями взаимоотношений Федерации и субъектов. Между тем Конституция Российской Федерации не предусматривает, что федеративный договор, иные двусторонние договоры о разграничении прав и полномочий могли бы изменять сущностные политико-правовые основы юридической природы Российской Федерации, которая изначально является конституционной федерацией, обладающей единым суверенитетом, единой территорией и единым верховным федеральным правом в лице Конституции, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Отход ряда субъектов Российской Федерации от принципа единого суверенитета Российской Федерации и создание собственной модели отношений с Федерацией породили множество противоречий, связанных с нарушением Конституции РФ и федеральных законов. Эти противоречия прежде всего относились к регламентации в конституциях и уставах: статуса субъектов Федерации, затрагивающего конституционные принципы единого суверенитета Российской Федерации; природы отношений и связей субъектов Федерации с самой Федерацией; сути и природы местного самоуправления; принципов верховенства Конституции Российской Федерации. Противоречия Конституции РФ и федеральным законам были характерны практически для всех этих видов правовых актов субъектов Федерации. По указанной причине на территории Федерации появились разные режимы политического, экономического и социального характера. В субъектах Федерации сформировались режимы от относительно демократических до автократических <7>. ——————————— <7> Осипян С. А., Рябцев В. П. Состояние конституционной законности и прокурорский надзор: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник научных трудов. М., 2002.
Субъекты Российской Федерации устанавливали собственный суверенитет, гражданство, верховенство региональных законов над федеральными, допускали преимущества титульной нации, объявляли собственностью региональные недра, природные ресурсы, землю, вводили особый порядок назначения руководителей органов правоохраны, закрепляли иммунитет должностных лиц субъекта Федерации, ограничивали права граждан и местного самоуправления. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности с Республиками Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., согласно которым в противоречие ст. 71, 72 Конституции РФ за ними закреплялись правомочия, входящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, что превращало эти договоры в статутные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией Российской Федерации. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномочия, предоставляемые Республике, закреплены в ст. 71 Конституции РФ как исключительные полномочия Российской Федерации — это вопросы территории; производства вооружений и проведения денежной политики; касающиеся международных отношений; «коллизионные вопросы» гражданства и др. Особо следует обратить внимание на то, что в договорах с Татарстаном и Башкортостаном эти Республики со стороны Российской Федерации официально признавались суверенными государствами, а Татарстан к тому же — государством, объединенным с Российской Федерацией. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации <8>. Таким образом, в грубое нарушение Конституции РФ был создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти суверенитета республики, являющейся субъектом Федерации. И по форме, и по содержанию эти договоры выходят за пределы договорного регулирования, определенного ст. 11 Конституции РФ, и устанавливают фактически конфедеративный тип связей. Нередко названные нарушения приводили к тому, что в различных субъектах Российской Федерации подчас действовали взаимоисключающие нормативные акты, когда и коммерческие организации, и граждане, перемещаясь по территории Федерации и осуществляя хозяйственную деятельность в нескольких регионах, сталкивались с противоречиями между различными подходами к правовому регулированию аналогичных вопросов, что препятствовало нормальному функционированию рыночных отношений и реализации конституционных прав граждан. ——————————— <8> См.: Зорькин В. Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность. Доклад на Международной научно-практической конференции «Роль права в обеспечении национальных интересов». М., 2005. С. 16.
В политико-правовом плане для этих противоречий были характерны: утверждение сепаратизма (проходившее под прикрытием борьбы за суверенитет) как определяющая черта взаимоотношений республик с федеральным центром; тенденция последовательного присвоения ими дополнительных полномочий, составляющих исключительную компетенцию Федерации, «вымывания» элементов суверенитета центра и, по существу, трансформирование Российской Федерации в некое подобие конфедерации. Помимо других факторов, заключение двусторонних договоров и соглашений привело к тому, что в стране произошла своего рода фрагментация национального рынка. Некоторые субъекты Российской Федерации рассматривали себя как автономные экономические субъекты, а не как часть единого национального рынка. Для разных субъектов Федерации были установлены различные процентные отчисления в федеральный бюджет от сумм налоговых платежей, собираемых на территориях субъектов Федерации. Татарстан, например, по крайней мере, до последнего времени перечислял в федеральный бюджет 50% собранного на его территории подоходного налога, другие регионы — 75% собираемого у себя налога. Подобная позиция регионов стала особенно ощутимой после финансового кризиса 1998 г. По имеющимся в Генеральной прокуратуре материалам, ряд субъектов Федерации прекратил тогда не только перечислять налоговые платежи в федеральный бюджет, но и ввел контроль над ценами, предпринял иные меры административного регулирования экономики. Красноярский край, Кемеровская область и некоторые другие установили предельные цены на продукты питания и ввели ограничения на их вывоз за пределы региона, что было тогда запрещено федеральным законом. В г. Пскове были приняты протекционистские меры, ограничивающие ввоз товаров из других регионов. Было установлено и много других нерыночных ограничений. В такой обстановке стратегически важным стал вопрос реализации федеральным центром радикальных мер, могущих выправить положение вещей, обеспечить верховенство Конституции РФ, федерального права и воссоздать единое конституционное поле на всей территории Российской Федерации, упорядочить вертикаль власти и обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, защиту их конституционных гарантий. Для решения этих важных политических вопросов возникла острая необходимость в конструктивном федеральном вмешательстве, проявлении высшей политической воли. В описанных условиях правового кризиса особо проявился присущий прокуратуре крупный правозащитный потенциал. В целях обеспечения единого правового пространства, наведения порядка в региональном и местном нормотворчестве органами прокуратуры выработаны и осуществлены последовательные и системные меры. Прокуратура объединила свои усилия с Минюстом, другими министерствами, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Исходя из интересов обеспечения конституционной законности, в девяностые годы главным объектом надзорной деятельности для Генеральной прокуратуры, прокуроров субъектов Федерации, несомненно, становился процесс разработки и принятия Конституции, уставов республик, краев, областей, заключения федеративных договоров. В целях воздействия на правотворческую практику субъектов РФ широко используется личное участие прокурора в обсуждении законопроектов. Прокуроры субъектов РФ, наделенные правом законодательной инициативы, свои полномочия использовали для корректировки региональной законодательной базы. В тех случаях, когда возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции оказывались недостаточными, использовались возможности других институтов власти. Непосредственно Генеральной прокуратурой РФ ежегодно готовилось и направлялось Президенту и Правительству Российской Федерации большое число информационных записок о несоответствии региональных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам для решения вопроса об издании указов Президента РФ о приостановлении действия таких актов либо об обращении с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений законов республик, краев и областей. В число таких актов вошли, в частности, Закон Республики Ингушетия «О Съезде народа Ингушетии», Постановление губернатора Самарской области от 13.10.1999 N 290 «О мерах по реализации Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий на территории Самарской области» и др. Руководствуясь требованиями Конституции РФ и федеральных законов, в частности Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 г., прокуроры почти всех субъектов Федерации во взаимодействии с управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, нередко преодолевая серьезное противодействие местных властей, принесли десятки протестов на противоречащие Конституции РФ и федеральным законам положения конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Протесты прокуроров в 2000 г. на эти незаконные акты субъектов Федерации в подавляющем большинстве удовлетворены — акты изменены или отменены. Основываясь на материалах прокурорского надзора либо с их непосредственным использованием, расторгнуты договоры, заключенные с органами государственной власти Амурской, Сахалинской, Магаданской областей. Кроме того, прекращено действие договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Республики Марий Эл и федеральным центром. Президент Российской Федерации в выступлении на Всероссийском совещании прокуроров в январе 2001 г. отметил, что «во многом благодаря настойчивости прокурорских работников в прошлом году удалось существенно зачистить правовое поле России от неконституционных или противоречащих федеральному законодательству нормативных актов. В соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов» <9>. ——————————— <9> См.: Российская газета. 12 января.
Генеральная прокуратура РФ выступила одной из немногих государственных структур, предложивших введение института ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ за принятие актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. В этой связи закономерное признание получил прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который концептуально изменил направление развития федеративных отношений и поставил заслон стихийной децентрализации России. Закон предусматривает ответственность глав администраций и законодательных органов субъектов РФ за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам, вплоть до роспуска законодательного органа и отрешения от должности главы администрации Президентом РФ. Такие жесткие меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации могут наступать в случаях, когда противоречащие Конституции РФ и федеральным законам акты влекут за собой массовые грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина и угрозу территориальной целостности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранять высшее должностное лицо субъекта Федерации от исполнения обязанностей в случае совершения тяжкого или особо тяжкого преступления. В трудные 90-е годы зарождения новой российской государственности в защите нуждался и суверенитет народа, являющийся конституционным исходным принципом устройства России как демократического государства. Угроза суверенитету народа, как правило, носит скрытый характер. В наше время трудно представить какую-либо политическую силу, которая бы открыто отрицала его. Однако по-другому обстоит дело на практике. Использование административного ресурса, фальсификация результатов выборов, факты подкупа избирателей, иные незаконные действия зачастую подменяют народный суверенитет иными партийными, корпоративными, частнокорыстными ценностями. В этой связи одной из важных задач для прокуроров являлось обеспечение законности в избирательном процессе. Вклад органов прокуратуры в соблюдение избирательного законодательства, в практику реальной защиты избирательных прав граждан, их объединений при выборах в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации является значительным. Надзорная деятельность органов прокуратуры не только обеспечивает приведение правовой базы выборов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, но и обеспечивает законность деятельности на всех стадиях избирательного процесса — таких, как назначение выборов, выдвижение кандидатов, составление списков избирателей, образование избирательных округов, регистрация кандидатов, определение результатов выборов. Следует выделить факты нарушения избирательных прав граждан, ответственность за которые установлена Уголовным кодексом Российской Федерации. Уголовные дела по признакам преступлений: воспрепятствование осуществлению избирательных прав и фальсификации избирательных документов возбуждались практически во всех регионах. В 2006 году в ходе избирательной кампании органами прокуратуры возбуждено 36 уголовных дел. Лицам, виновным в нарушении избирательного законодательства, объявлено более 670 предостережений, возбуждено около 400 административных производств. В целях устранения выявленных нарушений внесено 1211 представлений. Наработанный механизм надзора используется для обеспечения законности в периоды избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы. В целях обеспечения режима законности в период избирательных кампаний Генеральной прокуратурой и прокурорами на местах осуществляется ряд организационно-правовых мер, с тем чтобы сложилась система согласованных действий органов правоохраны, избирательных комиссий, других общественных институтов. В каждом ведомстве практикуется создание рабочих групп, налажен обмен информацией, определяются форма и характер действий для пресечения нарушений избирательного процесса. Рассматривая приоритеты деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов России во внутриполитической сфере, следует показать и ту реальную роль, которую играет прокуратура в формировании института местного самоуправления. Российская прокуратура является одним из активных участников становления местного самоуправления как конституционного института — неотъемлемой и обязательной формы организации и осуществления публичной власти на местах. На сегодняшний день прокуратура остается единственным органом, осуществляющим надзорную деятельность от имени государства и имеющим достаточные полномочия для оперативного вмешательства в случае нарушения законодательства о местном самоуправлении. В поле зрения прокуроров постоянно находились вопросы укрепления и защиты конституционных гарантий самого местного самоуправления и прав граждан на его осуществление, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на основе периодических выборов. Вместе с тем в сфере правового регулирования деятельности местного самоуправления имеются негативные явления, связанные с незаконным распределением властных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Надзорная практика показала, что в правотворческой деятельности, с одной стороны, допускалось неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность муниципальных образований, а с другой — необоснованное присвоение федеральных и региональных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления. Усилия прокуроров в последние годы все более настойчиво направляются на выявление и приведение в соответствие с федеральными законами не только регулирующих общие вопросы организации местного самоуправления базовых региональных нормативных актов, но и актов, затрагивающих другие аспекты муниципального строительства. Ежегодно в результате прокурорского вмешательства отменяется либо приводится в соответствие с федеральным законодательством о местном самоуправлении около семидесяти региональных законов и других актов субъектов Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации под предлогом создания на своей территории жесткой вертикали власти оказывалось противодействие становлению местного самоуправления, принимались законы, извращающие самое суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Наиболее характерными нарушениями являются попытки упразднить органы местного самоуправления, включить их в общую вертикаль государственной власти путем придания им статуса местных органов государственной власти, изменить порядок выборов их руководителей, установить процедуру отмены принимаемых органами местного самоуправления решений и т. п. Возвращаясь к 2000 г., положившему начало утверждению единой законности, отметим, что из 37 тысяч выявленных незаконных нормативных актов органов местного самоуправления после вме шательства прокуратуры 30,2 тыс. приведено в соответствие с законом. Особо острой проблемой все эти годы преобразований остается проблема противодействия политическому экстремизму. Органы государственной власти, правоохраны, местного самоуправления не сумели осуществить необходимые меры по профилактике экстремистских проявлений, своевременному выявлению и пресечению деятельности лиц и организаций, распространяющих идеи социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, насильственного изменения государственного и экономического строя. Крайней формой выражения их антиконституционных устремлений является создание вооруженных формирований, совершение террористических актов. К участию в организациях с экстремистской и фашистской идеологией активно начали привлекать молодежь. Государственные меры по борьбе с экстремизмом осуществлялись в трех направлениях: усиление правовых средств и методов борьбы; сохранение фундаментальных политико-правовых ценностей; воздействие на причины экстремизма. В усилении правовой деятельности против экстремизма существенная роль отведена прокуратуре. Благодаря своей полифункциональной природе прокуратура для противодействия экстремизму в практической деятельности использует объединенный потенциал всех функций прокуратуры: надзора за исполнением законов; уголовного преследования; координации деятельности правоохранительных органов; участия в судах; участия в правотворческой деятельности; международного сотрудничества. К рассматриваемой проблеме данный подход объективно необходим, поскольку противодействие правовыми средствами экстремизму как серьезной угрозе национальной безопасности требует их массированного применения, использования возможностей, которыми располагает прокурорская система в целом. С совершенствованием правовой основы борьбы с экстремизмом возрастает и значение прокурорского надзора за его исполнением. Анализ материалов свидетельствует о том, что несмотря на сравнительно небольшой срок действия новых законодательных актов в этой области их принятие позволило придать прокурорскому надзору в этой сфере правоотношений целенаправленный и упреждающий характер <10>. Главными направлениями работы для прокуроров в области борьбы с экстремизмом после обострения данной проблемы стали надзор за исполнением законов общественными объединениями, координация деятельности правоохранительных органов по противодействию проявлениям фашизма и иных форм экстремизма. ——————————— <10> Фридинский С. Н. Борьба с экстремизмом: уголовно-правовой и криминологический аспекты. Ростов-на-Дону, 2004. С. 167.
Наиболее остро эти проблемы проявились на Северном Кавказе — самом сложном как в социально-экономическом, так и этническом и конфессиональном отношении регионе России. Негативные тенденции в этом плане характерны для деятельности казачьих объединений. В последние годы накаляют обстановку выступления скинхедов. Группировки скинхедов имеются в г. Москва, Санкт-Петербург, Красноярск, Владивосток, Воронеж, Ярославль, Самара, других городах. Прокуратура всегда имела и сохраняет свое прямое отношение к «проблеме века» — борьбе с терроризмом, упрочивая позиции на этом направлении за счет международного сотрудничества с соответствующими органами других государств. В последние годы библиография по данной актуальной проблеме пополнилась написанными работами бывшим Генеральным прокурором РФ В. В. Устиновым, где дается объективное представление о роли правоохранительных органов, включая прокуратуру, в деле борьбы с этой «чумой современности» <11>. ——————————— <11> Устинов В. В. Обвиняется терроризм.
В плане характеристики роли прокуратуры в обеспечении национальной безопасности, несомненно, повышенный интерес представляют взаимоотношения прокуратуры с другими органами государственной власти. Как многофункциональный централизованный орган, осуществляющий от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории всей Федерации, прокуратура взаимодействует со всеми ветвями власти. Надзорная деятельность прокуратуры имеет решающее значение для ее взаимоотношений с другими властными органами. В российских условиях прокуратура с позиции закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняя функцию одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно она способствует эффективному утверждению в практике государственного строительства принципа разделения властей, достижению согласованных действий всех ветвей власти. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, в обеспечении которой активная роль принадлежит прокуратуре. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти. Прокуратура убедительно доказала свою способность эффективно сотрудничать в интересах законности с любой ветвью власти. А они, в свою очередь, используют потенциал прокурорского надзора в целях решения задач построения демократического общества, защиты прав и свобод граждан, охраняемых интересов государства. Среди основных форм взаимодействия института главы государства и Генеральной прокуратуры РФ выделяются регулярные встречи Президента РФ и Генерального прокурора РФ, участие прокуратуры в реализации положений посланий Президента РФ Федеральному Собранию, периодическое информирование Президента РФ о состоянии законности и правопорядка в стране, исполнение поручений Президента, в т. ч. путем проведения надзорных проверок, анализ содержания почты на имя Президента и использование содержащейся в ней информации в практической деятельности. На прочно вошедших в практику регулярных встречах Генерального прокурора с Президентом РФ затрагиваются наиболее актуальные вопросы обеспечения безопасности страны. Стало устойчивой традицией принятие и исполнение Генеральной прокуратурой планов мероприятий по реализации задач, основных положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В свою очередь, в связи с подготовкой ежегодного послания Генеральная прокуратура представляет в Администрацию Президента предложения, основанные на аккумулируемой в органах прокуратуры уникальной информации о состоянии законности. Эффективные формы взаимодействия сложились у Генеральной прокуратуры с Государственной Думой и Советом Федерации ФС РФ. В первую очередь это касается сотрудничества в формировании законодательной базы в сфере национальной безопасности. Придавая особое значение работе с обращениями и запросами депутатов Государственной Думы, Генеральная прокуратура РФ рассматривает их как важнейший источник информации о состоянии законности и правопорядка. Генеральная прокуратура постоянно осуществляет меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы при обсуждении ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и проделанной работе по их укреплению. Генеральная прокуратура выступала инициатором проведения ряда парламентских слушаний по проблемам обеспечения национальных государственных интересов России, с последующим рассмотрением этих вопросов на заседании Совета Федерации. Работу в данном направлении планируется осуществлять и в дальнейшем. Возрастает результативность взаимодействия прокуратуры с Правительством РФ в сфере обеспечения национальных интересов. Это обусловлено достаточно весомыми полномочиями Правительства РФ в данной сфере. Наиболее плодотворно участие прокуратуры в разработке целевых федеральных программ в области обеспечения национальной безопасности. Важной тенденцией становится оптимизация сотрудничества Генеральной прокуратуры и Совета Безопасности Российской Федерации. Основными направлениями взаимодействия прокуратуры и Совета Безопасности являются: накопление, обработка и анализ информации о состоянии национальной безопасности и функционировании обеспечивающих ее систем; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности; подготовка целевых федеральных программ; подготовка рекомендаций и решений по вопросам политики в области безопасности; внесение предложений по предупреждению экстремальных ситуаций во внутриполитической сфере; контроль за реализацией стратегии в области безопасности средствами прокурорского надзора и др. В рассматриваемом контексте нелишне еще раз подчеркнуть, что применительно к условиям российской действительности, где острые конфликты между центральной властью и регионами, где сепаратизм и местничество достаточно распространены, прокуратура является одним из эффективных институтов, цементирующих российскую государственность, способствующих ее развитию в конституционном русле.
