СЛЕДСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ: ВЕДОМСТВО ИЛИ ЧАСТЬ ВЕДОМСТВА?
В. ГОРЮНОВ
Горюнов В., кандидат юридических наук.
В связи с принятием ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в аппарате российского государства, а точнее — в правоохранительной его части, появилась новая ячейка — Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.
Напомним, что вопрос об обособлении прокурорского следствия в России обсуждается еще с начала 1990-х годов в связи с разработкой концепции правовой реформы вообще и судебной реформы в частности. Среди прочих предложений по совершенствованию правоохранительной системы были и такие, в рамках которых предполагалось изъять функцию предварительного расследования у прокуратуры, равно как и у других органов (МВД, ФСБ и др.), и объединить следователей под крышей некоего универсального следственного органа. Этот орган, предполагаемый либо как Следственный комитет при Минюсте России, либо как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти (например, Федеральная служба расследований), являлся бы единственным, который был бы вправе осуществлять расследование по уголовным делам.
Обратимся к анализу тех изменений, которые в итоге были внесены в законодательство. Прежде всего, следует отметить, что законодатель все-таки пошел на обособление следственного аппарата прокуратуры, но в то же время формально оставил его в рамках прокурорской системы. Так, согласно п. 1 ст. 20.1 Закона о прокуратуре Следственный комитет является органом прокуратуры России, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве.
Поскольку Следственный комитет назван в Законе органом прокуратуры, обратимся к правовому статусу прокуратуры вообще и прежде всего к его закреплению в Основном Законе государства. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Таким образом, конституционный статус прокуратуры России предполагает такие принципы организации прокурорской системы, как единство и централизация. Единство означает, что все органы прокуратуры составляют единую систему и создание иных органов прокуратуры, не входящих в эту систему, не допускается. В силу принципа централизации вся прокурорская система замыкается на Генеральном прокуроре РФ, который является ее главой и которому подчинены и подотчетны все нижестоящие прокурорские работники. Таким образом, принципы единства и централизации, в сущности, дополняют друг друга, и в конечном итоге по смыслу ч. 1 ст. 129 Конституции предполагается, что прокуратура России является единым государственным ведомством. Соответственно, и Следственный комитет, будучи охарактеризован в Законе как орган прокуратуры, должен входить в систему этого ведомства, являться его частью.
Система прокурорского ведомства определена в ст. 11 Закона о прокуратуре. Согласно п. 1 названной статьи систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Как видим, Следственный комитет в систему прокуратуры в названной норме не включен. Однако в п. 4 ст. 11 Закона установлено, что в систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет. Иными словами, место Следственного комитета в системе прокуратуры очерчено законодателем не совсем четко, и сам этот комитет как бы обособлен от всех других звеньев этой системы. Тем не менее будем следовать букве закона и исходить из того, что Следственный комитет является частью прокурорского ведомства.
Правовое понятие «ведомство» разработано в науке административного права, которая изучает построение государственного аппарата, главным образом в той его части, которая относится к исполнительной ветви власти. Так, определяя понятие ведомства в административном праве, Д. Бахрах понимает под ним систему государственных организаций, линейно подчиненных центральному органу исполнительной власти. Это определение обладает общеправовой ценностью и может использоваться применительно не только к области исполнительной власти, но и к иным, т. е. неадминистративным ведомствам. Главное в этом понятии то, что ведомство представляет собой централизованную систему государственных органов. Для ведомства характерны такие признаки, как:
— наличие нормативно закрепленных целей, которые ставятся перед данной системой органов;
— наличие четко обособленной сложной структуры;
— иерархичность построения (централизованность);
— экономическая обособленность.
До вступления в силу ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ все эти критерии можно было четко отследить в отношении прокуратуры России, статус которой имел и собственную правовую основу (включая нормы Конституции), имелась сложная централизованная и замкнутая структура; прокуратура выступала в качестве единого федерального государственного органа, обладающего организационной и материальной самостоятельностью по отношению к другим органам — как федерального, так и регионального уровня. Такое обособленное и уникальное место прокуратуры в структуре государственного аппарата позволило даже некоторым ученым выдвинуть тезис о прокурорско-надзорной власти как о самостоятельной ветви государственной власти.
Однако с созданием Следственного комитета ситуация несколько изменилась. Прежде всего следует отметить организационную независимость Следственного комитета. Этот орган возглавляет должностное лицо (Председатель), в назначении которого глава прокурорского ведомства — Генеральный прокурор РФ — не принимает участия. Председатель Следственного комитета, будучи первым заместителем Генерального прокурора, назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. (Напомним, что все остальные заместители Генерального прокурора назначаются Советом Федерации по представлению самого Генерального прокурора.) В назначении заместителей Председателя Следственного комитета Генеральный прокурор РФ также не принимает участия, поскольку они назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Следственного комитета. Обратим внимание на то, что в структуре МВД России также существует Следственный комитет, но заместители начальника этого комитета назначаются министром внутренних дел по представлению начальника. (Для наглядности анализа и далее будем обращаться к примеру Следственного комитета при МВД России.)
В п. 11 Положения о Следственном комитете при прокуратуре РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004, закреплено, что Председатель Следственного комитета несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Следственный комитет задач. При этом не уточняется, перед кем эту ответственность он несет. В то же время, например, в п. 3 ст. 48 Закона о прокуратуре говорится, что Главный военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору. Относительно Председателя Следственного комитета нет никаких оснований полагать, что он несет ответственность перед Генеральным прокурором РФ (хотя это было бы вполне логично, если вспомнить, что Председатель Следственного комитета, как и Главный военный прокурор, все-таки числится первым заместителем Генерального прокурора). Очевидно, что Председатель Следственного комитета ответственен только перед Президентом РФ, который вносит в Совет Федерации представление о его назначении и отстранении от должности и который назначает его заместителей.
Прокуратура в лице Генерального прокурора не вправе влиять и на формирование коллегии Следственного комитета, поскольку ее состав утверждается Президентом РФ. Кроме того, согласно подп. 10 п. 9 Положения о Следственном комитете кадровое обеспечение Следственного комитета осуществляется им самим, а не прокуратурой.
В системе МВД России такой кардинальной обособленности Следственного комитета от основного ведомства не наблюдается, поскольку министерство принимает непосредственное участие в формировании кадрового состава органов Следственного комитета. Так, начальники следственных управлений (следственных отделов) в субъектах РФ, а также в районах и городах являются заместителями руководителей соответствующих органов внутренних дел и назначаются министром внутренних дел.
О независимости Следственного комитета от прокуратуры свидетельствует не только порядок формирования кадрового состава этой структуры, но и порядок регулирования деятельности Следственного комитета. Так, в п. 3 Положения о Следственном комитете закреплено, что он в своей деятельности руководствуется не только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, международными договорами РФ, но и актами Президента РФ и Правительства РФ. В то же время в Положении не упоминается о возможности регулирования деятельности Следственного комитета актами Генерального прокурора. Однако этот вопрос непременно возникнет на практике. По крайней мере, на наш взгляд, было бы логичным распространение на Следственный комитет действия тех актов Генерального прокурора, которыми, в частности, устанавливаются знаки отличия и знаки различия, порядок и сроки аттестации сотрудников, порядок награждения, привлечения к дисциплинарной ответственности, тем более что работники Следственного комитета остаются включенными в систему прокуратуры, ибо являются прокурорскими работниками.
Однако в Положении о Следственном комитете заложен иной подход. Так, в соответствии с п. 13 Положения именно Председатель Следственного комитета, а не Генеральный прокурор учреждает знаки отличия и различия, другие официальные символы в системе Следственного комитета; устанавливает порядок и сроки проведения аттестации прокурорских работников Следственного комитета; утверждает положения о нагрудных знаках и почетных грамотах Следственного комитета, а также их описания, образец служебного удостоверения прокурорского работника Следственного комитета. Вообще ни в ФЗ от 5 июня 2007 г., ни в Положении о Следственном комитете нет ни одного упоминания о том, что какие-либо вопросы, связанные с деятельностью Следственного комитета, регулируются нормативными правовыми актами Генерального прокурора.
Что касается Следственного комитета при МВД России, правовую основу его деятельности составляют в том числе нормативные правовые акты министерства (п. 2 Положения о Следственном комитете при МВД России, утвержденного Приказом МВД России от 4 января 1999 г. N 1). Так, структура и штатное расписание, а также перечень должностей и соответствующих им специальных званий сотрудников Следственного комитета при МВД России утверждаются министром внутренних дел РФ.
Вопрос о структурировании органов Следственного комитета при прокуратуре РФ также решается без участия руководства прокуратуры России, поскольку в соответствии с подп. 12 п. 13 Положения о Следственном комитете Председатель Следственного комитета создает, реорганизует и упраздняет следственные органы Следственного комитета. Иными словами, вопросы о том, каким быть Следственному комитету, какие он будет иметь звенья и подразделения, Следственный комитет решает самостоятельно.
Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности следственных органов Следственного комитета, обеспечение собственной безопасности также осуществляется самим Следственным комитетом. Более того, в п. 7 Указа Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 Правительству РФ поручено до 1 января 2008 г. принять решение о наделении Следственного комитета полномочиями главного распорядителя средств федерального бюджета. Иными словами, и в финансовом отношении Следственный комитет наделяется полной независимостью, утрачивая какие-либо материально-организационные связи с системой прокуратуры. В отличие от этого финансирование Следственного комитета при МВД России осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых МВД России (п. 13 Положения о Следственном комитете при МВД России).
Кроме того, Следственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба России и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, в том числе валютные, открываемые в соответствии с законодательством. Особо следует отметить, что согласно подп. 5 п. 10 Положения Следственный комитет наделен правом взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности. Причем какой-либо координации или согласования международных связей Следственного комитета с Генеральной прокуратурой РФ вообще не предусмотрено. Пожалуй, вряд ли найдется еще один федеральный орган, в котором одно из подразделений обладало бы такой же возможностью международной активности, как и само ведомство в целом. Трудно представить, чтобы такая свобода действий была предоставлена какому-то иному органу, входящему в систему российской прокуратуры.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Следственный комитет:
1) обладает собственными целями и задачами, закрепленными нормативно;
2) имеет четко обособленную сложную структуру;
3) основан на иерархичном построении внутренних звеньев, которые замыкаются на Председателе Следственного комитета;
4) обладает экономической обособленностью.
Таким образом, Следственный комитет реально оказывается самостоятельным федеральным ведомством, обладающим собственной компетенцией, а также организационной, материально-финансовой независимостью по отношению к прокуратуре России. И если называть вещи своими именами, то прокуратура и Следственный комитет — два самостоятельных и независимых друг от друга ведомства.
Однако, если, принимая ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, законодатель как раз эту цель и преследовал (т. е. выделение следственного аппарата прокуратуры в отдельное ведомство), то не совсем понятно, зачем нужно было формально оставлять Следственный комитет в структуре прокуратуры. Пожалуй, трудно найти в истории государственного управления нашего Отечества аналог такого органа, который бы лишь формально считался частью другого органа, в действительности не входя в него.
Безусловно, такая неоднозначность статуса нового органа может повлечь за собой массу вопросов в правоприменительной практике. Например, один из немаловажных вопросов взаимодействия Следственного комитета и прокуратуры — возможность временного исполнения Председателем Следственного комитета полномочий Генерального прокурора РФ. Согласно п. 4 ст. 12 Закона о прокуратуре в отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель либо просто заместитель. Вернемся к тому, что Председатель Следственного комитета формально является еще и первым заместителем Генерального прокурора. Однако, учитывая, что Председатель Следственного комитета является главой независимого ведомства и неответственен перед Генеральным прокурором, здесь получается такая же ситуация, как если бы в случае отсутствия министра финансов исполнение его обязанностей возлагалось, например, на министра обороны. Иными словами, логика ФЗ от 5 июня 2007 г. довольно противоречива, поскольку не содержит четкого ответа на вопрос о том, в какого рода отношениях — субординации или координации — состоит Председатель Следственного комитета с Генеральным прокурором.
Более того, если вернуться к положениям ст. 129 Конституции, то правовой статус Следственного комитета в том его нынешнем виде, который закреплен в ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ и Указе Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004, не согласуется с конституционными принципами организации и деятельности прокуратуры России, а именно с принципами единства и централизации. Упомянем и о том, что, наверное, любой думающий юрист задаст себе вопрос, насколько допустимо регулирование статуса Следственного комитета указами Президента РФ, если учесть, что в силу ч. 5 ст. 129 Конституции полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.
Нужно четко осознавать, что неопределенность статуса Следственного комитета является не только теоретической проблемой, но и обязательно скажется на практической деятельности, особенно при взаимодействии с другими правоохранительными ведомствами, прежде всего с прокуратурой. Рано или поздно придется решать эту проблему и законодателю.
Варианты решения видятся следующие. Первый — окончательное признание за Следственным комитетом статуса независимого ведомства. В этом случае из его названия должна быть исключена, по сути, лишняя приставка «при прокуратуре Российской Федерации». В то же время надо внести изменения в наименование ведомства, что позволило бы отличать его от других одноименных органов (прежде всего от Следственного комитета при МВД России), либо вообще ввести новое название.
Второй вариант — «наполнение» приставки «при прокуратуре» реальным содержанием путем действительного внедрения Следственного комитета в централизованную систему прокуратуры России. Для этого необходимо наладить линейные связи с прокурорским ведомством, в частности:
— включить в число источников, регулирующих деятельность Следственного комитета, нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ;
— возложить функции кадрового, материально-технического обеспечения органов Следственного комитета на органы прокуратуры;
— обеспечить участие Генерального прокурора РФ в отборе кандидатур на должность Председателя Следственного комитета и его заместителей;
— восстановить статус Генеральной прокуратуры РФ как единственного главного распорядителя средствами федерального бюджета, выделяемыми для финансирования деятельности прокурорской системы;
— включить имущественный комплекс Следственного комитета в общий имущественный комплекс прокуратуры.
Возможно, наиболее оптимальным было бы включение подсистемы Следственного комитета в систему прокуратуры по примеру органов военной прокуратуры.
При взвешенном и разумном подходе этот вариант позволил бы обеспечить и цель разведения функций расследования и надзора, чего так добивались инициаторы Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ.
На наш взгляд, укреплению правового государства в России способствовало бы как раз усиление полномочий прокуратуры путем сосредоточения в прокурорской подследственности расследования уголовных дел по таким преступлениям, которые посягают на основы конституционного строя, безопасность государства, на нормальную работу органов государственной власти. В этом случае прокуратура могла бы быть настоящим и эффективным чистильщиком государственного аппарата и охранителем государственности.
В заключение отметим, что, безусловно, осуществление предварительного следствия является самостоятельным направлением прокурорской деятельности (помимо надзорных действий, уголовного преследования в суде и т. д.). Однако многолетняя история российской прокуратуры показала, что в рамках прокурорской системы эта функция может осуществляться вполне успешно. Существование прокуратуры России в условиях правового государства, возможно, и требует определенных преобразований ее структуры, но полное лишение прокуратуры функции предварительного расследования и обособление следственного аппарата должно быть серьезно обосновано. В любом случае трудно надеяться, что превращение Следственного комитета в совершенно самостоятельное ведомство само по себе обеспечит улучшение качества расследования и повысит раскрываемость преступлений.
