За дело берется прокурор

(Киселев А.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2013)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ЗА ДЕЛО БЕРЕТСЯ ПРОКУРОР

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 16 сентября 2013 года

А. КИСЕЛЕВ

Киселев Алексей, юрист, г. Киров.

Прокуратура в любом государстве играет важную роль в деле защиты прав и законных интересов его самого, общества и отдельных его членов, которые не могут защитить свои права и законные интересы сами. На особое место прокуратуры указывает и Европейский суд, говоря о защите уязвимых категорий населения. Но для этого необходимо предоставление прокурору процессуальных полномочий. Проследим практику подачи исков в защиту неопределенного круга лиц.

Правом подачи иска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор наделен частью 1 статьи 45 ГПК РФ. При этом в силу части 2 этой же статьи он несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и уплате судебных расходов. Отметим, что норма не ограничивает прокурора по отрасли права, в рамках которого возникают отношения между неопределенным кругом лиц и ответчиком по иску. Основанием для такого иска является сообщение о действии или бездействии, из которого усматривается такое нарушение законодательства, которое затрагивает права неопределенного круга лиц.

Поэтому следует понять, что такое неопределенный круг лиц в понимании судов.

Правоприменительная практика

Так, Московский городской суд Апелляционным определением от 20 мая 2013 г. по делу N 11-12910 обязал нижестоящий суд принять к рассмотрению иск прокурора о понуждении погасить задолженность по страховым взносам, несмотря на возражения ответчика. Судом был дан отвод его заявлению об определенности круга лиц. Мотивировал суд свое решение тем, что «количество лиц, права которых были нарушены невыплатой своевременно страховых взносов, предусмотренных законом, не является постоянным и, в силу различных причин, меняется в период противоправных действий ответчика, в связи с чем конкретные лица не могут быть определены. Кроме того, заявление прокурора направлено не только на устранение нарушений закона, уже допущенных ответчиком, но также и на защиту интересов лиц, у которых в будущем возникнет право на пенсию, социальное обеспечение и т. д. Круг таких лиц точно определен быть не может».

Приведем еще пример из практики МГС. В Апелляционном определении от 12 марта 2013 г. по делу N 11-7751/13 о предоставлении сведений на застрахованных в Пенсионный фонд суд выразился еще более конкретно: «…предоставление сведений на застрахованных лиц в орган Пенсионного фонда является единым и указанные сведения предоставляются страхователем в целом на всю организацию и не могут рассматриваться в отношении отдельно взятого работающего лица. Вследствие этого не может быть признан обоснованным вывод суда о том, что круг работников общества, права которых нарушены, является определенным, поскольку все лица являются работниками одного предприятия».

Несколько более очевидный пример неопределенного круга лиц содержится в Апелляционном определении Санкт-Петербургского городского суда от 14 ноября 2012 г. N 33-15505, которым подтверждена правильность решения суда первой инстанции о понуждении ответчика произвести капитальный ремонт фасада здания, находившегося в плохом состоянии. В частности, суд указал, что «выявленные нарушения содержания общего имущества дома при несвоевременном устранении могут привести к разрушению не только фасада, но и всей конструкции дома, в связи с чем имеется угроза жизни и здоровью нанимателей и собственников жилых и нежилых помещений этого дома, а также других лиц — жителей и гостей Санкт-Петербурга, не проживающих в указанном доме, то есть затрагиваются права неопределенного круга лиц».

Ленинградский областной суд в Апелляционном определении от 15.08.2013, установив, что техническое состояние здания дома детского творчества в целом оценивается как недопустимое, также пришел к выводу, что бездействие ответчика по демонтажу железобетонного балкона создает угрозу для жизни и здоровья воспитанников и персонала.

Также Ленинградский областной суд, рассматривая апелляционную жалобу ответчика по делу N 33-1971/2013, вынес Определение об оставлении решения суда первой инстанции без изменения, признав за прокурором право на иск о возложении обязанности внести изменения в локальные нормативные акты и принять локальный нормативный акт о проведении индексации заработной платы, поскольку указанные требования прокурора не связаны с интересами конкретных работников компании-ответчика, они затрагивают интересы неопределенного круга лиц с учетом текучести кадров.

Наконец, Верховный суд Республики Саха (Якутия), рассматривая апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Город Мирный» на решение суда первой инстанции о возложении обязанности по выполнению требований законодательства, обязывающего органы местного самоуправления принимать установленные законом меры по организации обеспечения надежного теплоснабжения, организации и контроле проведения работ по подготовке системы отопления к зимнему периоду, не нашел оснований для его отмены. В Определении от 31 июля 2013 г. по делу N 33-2843/13 суд признал обоснованной подачу прокурором иска, мотивировав это тем, что «…круг лиц, которым должно быть обеспечено надежное теплоснабжение, не представляется возможным определить ввиду его многочисленности, в данном случае, установив нарушение закона, прокурор вправе обратиться в суд с указанным иском в защиту прав неопределенного круга лиц, которыми являются, как члены семьи собственника (нанимателя), так и возможные субарендаторы, временно проживающие жильцы и другие лица».

Однако суды неоднократно подчеркивали, что термины «значительное число лиц» нельзя путать с «неопределенным кругом лиц».

Волгоградский областной суд Апелляционным определением от 20 июня 2013 г. по делу N 33-6617/2013 согласился с прекращением производства по делу, по которому одним из требований было обязание ответчиков произвести перерасчет платы за установку общедомовых приборов учета жильцам многоквартирного жилого дома с учетом начисления платы гражданам равными долями в течение пяти лет с даты заключения договора на установку прибора учета. Согласие было мотивировано различием между «неопределенным кругом лиц» и «значительным числом граждан». Его суд усмотрел в наличии возможности в исковом заявлении указать фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, каждый из них индивидуально должен быть извещен судом о времени и месте судебного заседания, и ее отсутствии в случае предъявления иска в защиту неопределенного круга лиц, поскольку их невозможно индивидуализировать, то есть четко определить. Жильцы многоквартирного дома, которым неверно рассчитана плата за установку приборов, не были признаны неопределенным кругом лиц, а прокурор — не имеющим право выступать от их имени без их заявлений.

Этим же критерием воспользовался Хабаровский краевой суд, который Апелляционным определением от 12 июля 2013 г. по делу N 33-4260 поддержал решение суда первой инстанции, удовлетворившего иск прокурора об обязании произвести работы по замене электропроводки в доме в сельском поселении. Суды пришли к выводу, что ненадлежащее содержание электропроводки в многоквартирном жилом доме могло повлечь возникновение угрозы жизни и здоровью неопределенного круга лиц. Мотивами решения суда апелляционной инстанции, как и первой, стали результаты прокурорской проверки, установившей нарушения Правил устройства электроустановок, а также то, что «группа лиц, в защиту которой прокурором подано заявление, подвержена постоянной ротации в виде сменяемости жителей в многоквартирном доме и невозможности определить временно находящихся по каким-либо причинам граждан в данном доме».

Еще один признак определенности круга лиц продемонстрирован в Апелляционном определении Ярославского районного суда от 27 мая 2013 г. по делу N 33-3046/2013, которым выражено согласие с отказом в принятии искового заявления прокурора об устранении нарушений санитарных норм в МДОУ «Детский сад развивающего типа». Суд сослался на то, что отношения между МДОУ «Детский сад общеразвивающего вида» и родителями воспитанников регулируются положениями типового договора, который содержит установленный ряд прав и обязанностей сторон указанного договора. На основании этого суд повторил вывод суда первой инстанции о том, что круг лиц, в интересах которых выступал прокурор, является определенным, так как представляет собой конкретных лиц, а именно родителей воспитанников ответчика, заключивших типовой договор с ним и представлявших интересы своих несовершеннолетних детей. Соответственно, неопределенного круга лиц не было, а прокурор процессуального права на иск не имел.

Этим же судом 18 июля 2013 г. вынесено Апелляционное определение по делу N 33-4122/2013. В нем признано законным прекращение производства по делу по иску о возложении на ответчика обязанности устранению нарушений требований санитарного законодательства при организации горячего питания обучающихся, в связи с тем что он не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Для того чтобы прийти к выводу, что круг лиц является определенным, судам обеих инстанций потребовалось изучить материалы дела, в частности объяснения представителя администрации района, что в данной школе организованы четыре класса и учатся семеро детей, а число учащихся в течение учебного года кардинально не меняется. Отвечая на доводы прокурора, суд также добавил, что «права лиц, которые не учатся и не намерены учиться в данной школе, затрагиваться не могут. Лиц, намеренных учиться в указанной школе, возможно установить по заявлениям о приеме. Сведений о том, что указанные лица обращались к прокурору с заявлением о защите их нарушенных прав, не имеется».

Прекращение производства судом по делу по иску прокурора в интересах неопределенного круга лиц, жителей как потребителей коммунальных услуг, с требованиями о признании незаконными действий ответчиков по начислению платы за электрическую энергию по общедомовому прибору учета жителям указанного многоквартирного дома за указанный в иске период, а также обязании произвести перерасчет платы за электрическую энергию, было признано законным и Определением Свердловского областного суда от 19 июня 2013 г. по делу N 33-6951/2013. Обоснованность прекращения дела судом первой инстанции мотивирована признанием того факта, что иск был заявлен в интересах определенного круга лиц — собственников квартир многоквартирного дома, которым начисляется плата за пользование электроэнергией по общедомовому прибору учета. Суд сослался на вторую и третью нормы части 1 статьи 45 ГПК РФ об основаниях предъявления иска в пользу определенных лиц и отсутствии их заявлений. При таких обстоятельствах, как заключил суд, иск прокурора является недопустимым вмешательством в реализацию своих прав гражданами.

Апелляционным определением от 23 июля 2013 года судебная коллегия по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры отменила решение нижестоящего суда, удовлетворившего иск транспортного прокурора в пользу неопределенного круга лиц и Российской Федерации об устранении препятствий по пользованию земельным участком. Изучив доводы жалобы и объяснения сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что иск заявлен в пользу конкретного лица (третьего лица по делу), так как заявленный земельный участок по договору аренды передан последнему в аренду, то есть право Российской Федерации на распоряжение указанным земельным участком реализовано в полной мере. Прокурорская проверка была инициирована также по заявлению третьего лица и в его интересах, которые оно самостоятельно могло защищать предусмотренными законом способами. Производство по делу было также прекращено.

Итак, иск может быть подан прокурором в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, то есть тех, в отношении которых у ответчика имеются абсолютные позитивные и негативные обязательства и число которых не может быть установлено в силу постоянного изменения. К абсолютным отношениям отнесем безопасность, право на доступ к информации, осуществление мер социальной защиты. Иными словами, иск прокурора, который называют actio popularis, — мера публичного характера. Прокурорское реагирование в форме иска в защиту неопределенного круга лиц не ограничено по процедуре: есть только обязанности по указанию, какие права неопределенного круга лиц нарушены, каким образом и как их следует восстановить. При этом Кодекс не предъявляет никаких требований по досудебному урегулированию претензий, сформировавшихся на основе результатов проверки: иску прокурора могут не предшествовать ни протест ни представление.

Очевидным плюсом прокурорского реагирования на нарушения прав и законных интересов граждан по сравнению, например, с уполномоченным по правам человека как раз и является некая имманентная встроенность прокуратуры в систему правоохранительных органов и вытекающие из нее полномочия по надзору за соблюдением публичных интересов, дающие, в свою очередь, возможность оперативного принятия необходимых мер. Надуманными будут сомнения в эффективности actio popularis по сравнению с подачей исков отдельными частными лицами и объединением их требований в одном производстве. Впрочем…

Два интересных вопроса

В соответствии с ч. 1 ст. 212 ГПК РФ судебное решение об обязании ответчика совершить действия, которые восстанавливают нарушенные права или устраняют угрозу их нарушения и на которых настаивает прокурор, может быть исполнено еще до вступления его в силу, если об этом заявлено в иске и существуют основания считать, что промедление с исполнением приведет к большему ущербу. Естественно, расходы на исполнение решения несет сам ответчик вне зависимости от их предполагаемой величины. Кроме того, в силу ч. 2 ст. 206 ГПК РФ на исполнение решения руководителем организации (руководителя коллегиального органа) ответчика устанавливается срок. За неисполнение без уважительных причин судебного решения указанные лица подлежат соответствующему виду ответственности.

Однако статья 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре» (в ред. от 23.07.2013) относит к компетенции прокуратуры только надзор за исполнением законов судебными приставами, при этом ст. 49 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 23.07.2013) не называет прокурора стороной или хотя бы участником исполнительного производства. Статья 13 ФЗ «Об исполнительном производстве» не упоминает неопределенный круг лиц в исполнительном документе как взыскателей, а сторонами производства вообще признаются лишь конкретные физические и юридические лица, их объединения, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Итак, получается странная ситуация, когда единственной стороной исполнительного производства остается должник, обязанный исполнить решение. Вместе с тем, исходя из необходимости защиты прав неопределенного круга лиц представляется, что прокурор может инициировать исполнительное производство и участвовать в нем как представитель государства, как это, видимо, допускает подп. «в» п. 1 статьи 13 вышеназванного Федерального закона.

Второй особенностью таких исков является соотношение с решением по иску лица, включенного в неопределенный круг лиц, которому по каким-либо причинам отказали в удовлетворении требований. Например, работник обращается в один из столичных судов с требованием понудить работодателя принять локальные нормативные акты об индексации заработной платы и ее проведении. В удовлетворении требований ему по мотивам невмешательства в локальное правотворчество работодателя или иным другим отказано и такое решение вступает в силу. В данной ситуации истца, обратившегося к прокурору, выручает только то, что решение имеет преюдициальную силу в отношении фактов и обстоятельств, установленных судом, то есть отсутствия соответствующего локального нормативного акта и непроведения индексации. Иск прокурора, содержащего то же требование, подсуден суду по месту регистрации юридического лица, поэтому в случае так называемых «федеральных сетей» иск может рассматриваться другим судом, который не связан доводами суда, отказавшего истцу. Следовательно, если прокурорский иск будет удовлетворен, предположим, судом в Санкт-Петербурге, решение этого суда должно будет исполнено, невзирая на отказ столичного суда, и работник, если он не расторг трудовой договор, все же получит повышение заработной платы.

В этой особенности, пожалуй, и состоит основное преимущество иска прокурора в защиту неопределенного круга лиц.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *