(Шалыгин Б. И.) («Административное право», 2008, N 1)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ И ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ ПО НИМ
Б. И. ШАЛЫГИН
Б. И. Шалыгин, ст. научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, почетный работник Прокуратуры Российской Федерации.
Со времени введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (с 1 июля 2002 г.) на практике неоднократно возникали многочисленные вопросы о порядке применения норм главы 30 КоАП РФ о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Подтверждением имеющимся проблемам красноречиво свидетельствует увеличивающийся из года в год поток жалоб и обращений на действия органов и должностных лиц, применяющих меры административного воздействия. Только в 2007 году в органах прокуратуры разрешено свыше 32,8 тыс. таких жалоб, что на 10,6% больше, чем в 2006 году, из них 6,5 тыс. признаны обоснованными (+3,6%) и нарушенные права обратившихся лиц восстановлены, а за последние три года около 32,0 тыс. граждан нашли защиту от произвола чиновников в органах прокуратуры <1>. ——————————— <1> Здесь и далее — Отчет о работе прокурора. Форма П. Утверждена Постановлением Госкомстата России.
Между тем в Кодексе РФ об административных правонарушениях достаточно подробно изложен порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Согласно ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1 — 25.5 Кодекса. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник и представитель. Названные участники производства по делам об административных правонарушениях могут обжаловать постановление по делу об административном правонарушении: 1) вынесенное судьей — в вышестоящий суд; 2) вынесенное коллегиальным органом — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; 3) вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; 4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, — в районный суд по месту рассмотрения дела (ч. 1 ст. 30.1). В случае, если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд. По результатам рассмотрения жалобы выносится решение. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными главой 30 КоАП РФ. Право граждан на судебное обжалование предусмотрено ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Обжалование постановления по делу об административном правонарушении представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на восстановление нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Такое обжалование носит факультативный характер и зависит от усмотрения лиц, которым данное право предоставлено. Право обжалования обеспечивается обязательным объявлением постановления и вручением его копии, разъяснением порядка обжалования, сроками обжалования. Оно распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Жалоба подается в письменной форме, претензии излагаются произвольно, поскольку обязательные элементы жалобы законодательно не установлены, в связи с чем отсутствие правовой мотивации не может служить основанием для отказа в принятии жалобы. Вместе с тем, составляя жалобу, следует обращать внимание на аргументацию приводимых в ней доводов со ссылками на законы и иные нормативные правовые акты, которые возможно при рассмотрении дела об административном правонарушении не применялись либо применены неправильно. Желательно свои доводы подтвердить имеющимися в деле доказательствами. Жалоба должна завершаться изложением требований заявителя исходя из полномочий инстанций, куда она направляется. Недостатки содержания жалобы не могут повлечь негативных правовых последствий для заинтересованных лиц, например таких, как приостановление или прекращение производства и т. д. Подача жалобы с соблюдением норм ст. ст. 30.2 и 30.3 КоАП РФ автоматически вызывает обязанность судей, должностных лиц соответствующих инстанций рассмотреть ее, проверить законность и обоснованность постановления по делу об административном правонарушении. Процессуальными основаниями для пересмотра административно-юрисдикционного постановления наряду с названными жалобами являются: протест прокурора и усмотрение руководителя (заместителя) вышестоящего органа, наделенного административной юрисдикцией. Объектом обжалования являются не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях. По таким делам установлена подведомственность в зависимости от характера административного правонарушения и места его совершения, а также субъекта административного правонарушения. Строгое соблюдение подведомственности при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, установленное ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, является одним из необходимых условий всестороннего, полного и объективного пересмотра постановления. Применительно к делам об административных правонарушениях, подведомственных судьям арбитражных судов, указанным в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в § 2 гл. 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. При применении норм главы 30 КоАП РФ и § 2 гл. 25 АПК РФ следует иметь в виду, что в установленном АПК порядке обжалуется решение, вынесенное судьей арбитражного суда по результатам рассмотрения дела, а не постановление по делу, как это предусмотрено ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ. В п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2 (в ред. от 29.11.2007 N 48) «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» <2> дано разъяснение, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях. ——————————— <2> Российская газета. 25.01.2003. N 15; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3; Российская юстиция. 2003. N 2.
По смыслу этого пункта порядок пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного судьей районного суда, мировым судьей, в соответствии с подведомственностью рассмотрения указанных дел, установленной соответственно абз. 2 и 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, определяется главой 30 КоАП РФ. Вместе с тем вопрос о разграничении подведомственности дел об административных правонарушениях судам общей юрисдикции и арбитражным судам в ч. ч. 1 и 3 ст. 30.1 КоАП РФ решен неоднозначно. Подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам в первой инстанции определяется конкретными составами правонарушений, указанными в абз. 3 части 3 ст. 23.1 Кодекса, где перечислены составы, содержащиеся в 22 статьях КоАП (в ред. Федерального закона от 02.10.2007 N 225-ФЗ), а компетенция арбитражных судов при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях зависит от субъекта правонарушения. В этой связи отмечается правовая неопределенность, а вместе с ней возникает вопрос: в каком суде должна рассматриваться жалоба на постановление, если дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, в первой инстанции рассматривалось в суде общей юрисдикции в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ (например, о пропаганде либо незаконной рекламе наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров — ст. 6.13 Кодекса). Согласно ч. 3 ст. 30.1 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении обжалуется в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, а исходя из норм статей 206 — 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а также ст. 10, 26, 36 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (в ред. от 25.03.2004 N 2-ФКЗ, с изм. от 29.11.2007 N 6-ФКЗ) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» <3> в арбитражный суд может быть обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное либо должностным лицом органа исполнительной власти или арбитражным судом. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1589; Российская газета. 16.05.1995. N 93; Собрание законодательства РФ. 06.11.2006; Российская газета. 08.11.2006.
В этой связи, по мнению некоторых ученых, рассмотрение жалоб на акты судов общей юрисдикции в полномочия арбитражных судов не входит. Если постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесено судьей суда общей юрисдикции, то оно подлежит обжалованию в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ в вышестоящий суд общей юрисдикции <4>. ——————————— <4> См. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях Минюста России, МВД России, Института государства и права РАН. М.: Проспект, 2004.
В статье 30.2 КоАП РФ предусмотрен порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Она подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение 3-х суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста либо административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы. В этот же срок подлежит направлению в вышестоящий суд жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, жалоба направляется на рассмотрение по подведомственности в течение 3-х суток. Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях государственной пошлиной не облагаются. Порядок обжалования решения по делу об административном правонарушении в соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ определяется § 2 гл. 25 АПК РФ. В указанных случаях АПК предусмотрена подача заявления. Согласно ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя. Также по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить исполнение оспариваемого решения. Требования к указанному заявлению установлены ст. 209 АПК РФ, которые гласят, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности должно соответствовать ч. 1, пунктам 1, 2 и 10 части 2, части 3 статьи 125 АПК РФ, в частности исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме. Оно подписывается истцом или его представителем. В исковом заявлении должны быть указаны: наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление; наименование истца, его место нахождения; если истцом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя; перечень прилагаемых документов. Истец обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии искового заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении. Кроме того, как предписывает ст. 209 АПК РФ, в заявлении должны быть также указаны: 1) наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение; 2) название, номер, дата принятия оспариваемого решения и иные сведения о нем; 3) права и законные интересы заявителя, которые нарушены, по его мнению, оспариваемым решением; 4) требование заявителя и основания, по которым он оспаривает решение административного органа. К заявлению об оспаривании решения административного органа прилагаются текст оспариваемого решения, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие направление копии заявления об оспаривании решения в административный орган, его принявший. В соответствии с п. 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 (в ред. от 02.06.2004 N 10) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» <5> федеральным законом не предусмотрено взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности. Кроме того, в силу ч. 4 ст. 208 АПК РФ (ч. 5 ст. 30.2 КоАП РФ) не облагается государственной пошлиной заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. ——————————— <5> Вестник ВАС РФ. 2003. N 3; специальное приложение к «Вестнику ВАС РФ». 2005. N 12.
Статьей 30.3 КоАП РФ установлены сроки обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1). В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (ч. 2). Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 — 5.25, 5.45 — 5.52, 5.56 Кодекса, могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копий постановлений (ч. 3). Указанные статьи КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушения прав избирателей и порядка проведения выборов. В ч. 4 ст. 30.3 Кодекса установлено, что об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение. Жалоба (заявление) на постановление (решение) о назначении административного наказания, жалоба (заявление) на постановление (решение) о прекращении производства по делу при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, указанных в п. 1 — 3 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, а также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП, могут быть обжалованы лицами, наделенными правом подачи жалобы (см. ст. 30.1), в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (решения) по делу об административном правонарушении или копии определения об отказе в возбуждении дела. Порядок вручения копии постановления о наложении административного наказания предусматривает исчисление десятидневного срока для обжалования постановления в вышестоящий орган, суд. В части 1 ст. 30.3 КоАП РФ не установлено исключений из общего правила исчисления срока подачи жалобы. Отсчет срока начинается со следующего дня вручения или получения копии постановления лицом, правомочным его обжаловать. Момент окончания срока определяется по общим правилам, применяемым и в уголовном, и в гражданском процессе. Поэтому срок, в течение которого может быть подана жалоба, истекает в 24 часа последнего десятого дня. Если окончание срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день. Если жалоба отправлена по почте, момент ее подачи определяется по почтовому штемпелю дня сдачи на почту. В отличие от Уголовно-процессуального кодекса РФ, где факт подачи жалобы приостанавливает исполнение решения, в КоАП РФ данный вопрос не нашел закрепления. В этом случае следует руководствоваться общим правилом, установленным Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. от 14.12.1995 N 197-ФЗ) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <6>. Согласно ст. 4 Закона, приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого постановления по делу об административном правонарушении. Ходатайство о приостановлении исполнения решения может быть изложено в жалобе. ——————————— <6> Российская газета. 12.05.1993. N 89; Ведомости СНД и ВС РФ. 13.05.1993. N 19. Ст. 685; Собрание законодательства РФ 18.12.1995; Российская газета. 26.12.1995.
В статье 30.5 КоАП РФ сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении определены следующим образом: жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу (ч. 1); жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 — 5.25, 5.45 — 5.52, 5.56 Кодекса, подлежат рассмотрению в 5-дневный срок со дня их поступления со всеми материалами в суд, правомочный рассматривать жалобы (ч. 2); жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению (ч. 3); жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в 5-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать соответствующую жалобу (ч. 4 ст. 30.5 КоАП РФ). По общему правилу, установленному данной статьей, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления. Сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, определенные ч. 1 ст. 30.5 КоАП РФ, совпадают со сроками обжалования решения по указанному делу, установленными АПК РФ. Рассмотрению в сроки, установленные ч. 1 указанной статьи, подлежат жалобы (заявления) на постановления (решения) о назначении административного наказания, жалоба (заявление) на постановление о прекращении производства по делу при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, определенных п. 1 — 3 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, а также жалоба на определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенная в соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ. Десятидневный срок рассмотрения жалоб на постановления о назначении административных наказаний установлен в целях обеспечения оперативного разрешения дел об административных правонарушениях, быстрого рассмотрения жалобы правомочными на то органами, должностными лицами, судьями. Исчисление 10-дневного срока начинается со дня регистрации поступившей жалобы в органы, правомочные ее рассматривать. Окончание срока рассмотрения жалобы исчисляется с момента вынесения по ней соответствующего решения. Более сокращенные сроки рассмотрения жалоб на постановление об административном аресте, о приостановлении деятельности и нарушении избирательных прав определены частями 2, 3 и 4 ст. 30.5 КоАП РФ. Постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения вышестоящих органов и должностных лиц могут быть не только обжалованы указанными в ст. 25.1 — 25.5 Кодекса лицами, но и опротестованы прокурором. Порядок принесения протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения установлен в статье 30.10 КоАП РФ. В части 1 предусмотрено, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1 — 30.3 Кодекса. Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на это постановление рассматриваются в порядке и в сроки, установленные статьями 30.4 — 30.8 Кодекса (ч. 2). Копия решения по протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении направляется прокурору, принесшему протест, и лицам, указанным в статьях 25.1 — 25.5 Кодекса, в трехдневный срок после вынесения решения (ч. 3 ст. 30.10 КоАП РФ). Принесение протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения являются формой прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при назначении административного наказания судьей, должностным лицом, коллегиальным органом. В нем мотивированно обосновывается, в чем состоит ошибка судьи, должностного лица, которая привела к принятию незаконного решения, почему оно должно быть отменено или изменено. Протест приносится на необоснованное назначение административного наказания, неправильное применение норм КоАП РФ, необоснованное прекращение производства по делу об административном правонарушении. В протесте могут ставиться вопросы об отмене постановления, а также всех последующих решений с передачей дела на новое рассмотрение, о повторном пересмотре в порядке обжалования. Протест может быть принесен и на постановление, которое было предметом последующего обжалования в порядке, предусмотренном ст. 30.10 КоАП РФ. Основанием для принесения протеста могут быть жалобы по поводу незаконности и необоснованности решений, вынесенных судьей, должностным лицом, коллегиальным органом либо обнаружение самим прокурором нарушений требований КоАП РФ об административном производстве, например в ходе прокурорской проверки. Правом подачи жалобы для принесения протеста обладают заинтересованные участники производства по делу об административном правонарушении: лицо, в отношении которого ведется производство по делу (ст. 25.1); потерпевший (ст. 25.2); законный представитель физического лица (ст. 25.3); законный представитель юридического лица (ст. 25.4 КоАП). Срок подачи жалобы прокурору (его заместителю) для принесения протеста составляет 10 дней со дня вручения или получения копии постановления на постановление или решение по последующей жалобе. Необходимо отметить, что жалобы заинтересованных лиц, содержащие указания на допущенные нарушения закона, которые могли повлиять на законность или обоснованность решения, служат основанием к истребованию дел об административных правонарушениях и изучению руководителем соответствующей прокуратуры. Если же доводы заявителя несостоятельны и не требуют проверки, то жалоба остается без удовлетворения, о чем ему сообщается в письменной форме. Согласно ст. 36 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 24.07.2007 N 214-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» <7> протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями. Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на это постановление рассматриваются в порядке и в сроки, установленные ст. ст. 30.4 — 30.8 КоАП РФ. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472; Российская газета. 25.11.1995. N 229; Российская газета. 18.02.1992. N 39; Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.02.1992. N 8. Ст. 366.
По результатам рассмотрения протеста прокурора судья, соответствующее должностное лицо выносят решение, копия которого направляется прокурору, принесшему протест, в трехдневный срок после вынесения решения. В течение указанного срока копия решения по протесту прокурора на постановление по делу направляются прокурору, принесшему протест, а также лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшему, законному представителю физического лица, законному представителю юридического лица, защитнику и представителю (см. ст. 25.1 — 25.5 Кодекса). В п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 25.05.2006 N 12) <8> дано разъяснение, что поскольку протест прокурора является процессуальным документом, предусмотренным КоАП РФ, то по результатам рассмотрения протеста прокурора председатель или заместитель председателя соответствующего суда выносит постановление об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении протеста. ——————————— <8> Российская газета. 19.04.2005. N 80; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.
Используя права, предоставленные прокурорам ст. 30.10 КоАП РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», только в 2007 году органами прокуратуры принесено 102,2 тыс. протестов на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и (или) последующие решения по жалобам на эти постановления, что на 16,4% больше, чем в 2006 году, из них 97,0 тыс. удовлетворено (+16,5%) на начало 2007 года, нарушенные права граждан были восстановлены. Прокурор вправе опротестовать не только не вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания, постановление о прекращении производства по делу, а также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на указанные постановления в соответствии с данной статьей, но и вступившее в законную силу постановление по делу, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов — согласно ст. 30.11 КоАП РФ, которой установлен порядок пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Часть 1 данной статьи гласит, что вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. Право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям (ч. 2). Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместители (ч. 3). Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 4 ст. 30.11 КоАП). Несмотря на создание многоступенчатой и достаточно надежной системы проверки законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении до вступления его в законную силу, законодатель предусмотрел возможность исправления ошибок и после вступления состоявшихся решений в законную силу путем пересмотра этих решений в порядке надзора. В названной статье установлены общие правила пересмотра вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Основанием для пересмотра решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб, протестов, может быть протест прокурора, который приносится в порядке надзора, в отличие от ст. 30.1 КоАП РФ, предусматривающей порядок принесения частного или кассационного протеста. Отмена или изменение вступивших в законную силу постановления, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов возможна по тем же обстоятельствам, что и при рассмотрении дела в порядке пересмотра не вступивших в законную силу постановлений (см. ст. 30.7 КоАП). Поскольку вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решение по результатам рассмотрени я жалобы и протеста могут быть опротестованы прокурором субъекта Российской Федерации и его заместителями либо Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями и пересматриваются председателями либо заместителями председателей судов субъектов Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (ч. 3 ст. 30.11), то по смыслу данной нормы обжалование в суд постановлений и решений участниками административного процесса законодателем не предусмотрено, а для обжалования этих актов лица, указанные в ст. 25.1 — 25.5 Кодекса, должны обращаться к прокурору. Используя предоставленное прокурорам право, они в 2006 году принесли в суды 4,2 тыс. протестов на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и решения по жалобам на эти постановления, что на 29,6% больше, чем в 2005 году, из них удовлетворено 3,2 тыс. (+32%). В 2007 году принесено 3,8 тыс. протестов, из которых на начало 2008 г. судами было удовлетворено 3,0 тыс., нарушенные права граждан восстановлены. Ввиду того, что перечисленные выше суды (в ч. 3 ст. 30.11) обладают полномочиями по надзору только за деятельностью нижестоящих судов, то предметом их надзора могут быть лишь акты, принимаемые судами. В этой связи в пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (в ред. от 25.05.2006 N 12) содержится разъяснение, что положения, закрепленные в статье 30.11 КоАП РФ, не лишают гражданина, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, а также других лиц, имеющих в силу статьи 30.1 КоАП РФ право обжалования постановления по делу об административном правонарушении, права непосредственно обращаться к председателю или заместителю председателя соответствующего вышестоящего суда, правомочным на основании части 3 статьи 30.11 КоАП РФ пересматривать вступившие в законную силу постановления. Что же касается пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (ч. 4 ст. 30.11 КоАП) в соответствии со ст. 292 — 308 АПК РФ, то в указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям статьи 204 АПК РФ. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ, а также иные документы, предусмотренные частью 2 статьи 204 АПК РФ. Согласно действующему законодательству в системе арбитражных судов функционирует только один судебно-надзорный орган — Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ. Только он вправе рассматривать дела по протестам в порядке надзора на вступившие в законную силу решения и постановления арбитражных судов. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, рассмотрев дело в порядке надзора, вправе: оставить решение, постановление арбитражного суда без изменения, а протест без удовлетворения; отменить решение, постановление полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение; отменить решение, постановление и принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение; отменить решение, постановление полностью или в части и прекратить производство по делу либо оставить иск без рассмотрения полностью или в части; оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений (ст. 305 АПК). В ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ имеются в виду вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей арбитражного суда, и решение, вынесенное судом апелляционной инстанции в случае обжалования (оспаривания) юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем решения, принятого в соответствии с АПК РФ. Согласно ст. 292 АПК вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в Российской Федерации могут быть пересмотрены в порядке надзора по правилам, установленным гл. 36 АПК, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по заявлениям лиц, участвующих в деле, и иных указанных в ст. 42 АПК лиц, а по делам, предусмотренным ст. 52 АПК, — по представлению прокурора. Лица, участвующие в деле, и иные лица в случаях, предусмотренных АПК РФ, вправе оспорить в порядке надзора судебный акт, если полагают, что этим актом существенно нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате нарушения или неправильного применения арбитражным судом, принявшим оспариваемый судебный акт, норм материального права или норм процессуального права. Заявление или представление о пересмотре в порядке надзора судебного акта может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ в срок, не превышающий трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по данному делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта. Как предусмотрено ст. 293 АПК РФ, надзорное производство возбуждается на основании заявления лица, участвующего в деле, или представления прокурора и в случаях, предусмотренных АПК, иных лиц, ходатайствующих о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта арбитражного суда в порядке надзора. Вопрос о принятии заявления или представления к производству рассматривается судьей Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии со ст. 295 АПК РФ. Заявление или представление после его принятия к производству рассматривается в соответствии со ст. 299 АПК в судебном заседании коллегиальным составом судей Высшего Арбитражного Суда РФ, который решает вопрос о направлении дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ для пересмотра судебного акта в порядке надзора согласно ст. 303 АПК РФ, поскольку ст. 16 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» отнесено к его ведению рассмотрение дел по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в Российской Федерации. Статьей 308 АПК РФ предусмотрена также возможность пересмотра в порядке надзора определений арбитражных судов в случаях, если согласно АПК допускается их обжалование отдельно от решений, постановлений или если они препятствуют дальнейшему движению дела. Согласно ст. 31.6 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения прокурором протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение. В указанных случаях суд общей юрисдикции или арбитражный суд вправе приостановить исполнение оспариваемого решения. Принесение протеста на постановление об административном аресте или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления. На практике нередко возникают проблемы применения некоторых норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, в том числе требований ст. 30.11 КоАП РФ. Например, в Институте рассматривалось поступившее из одного из субъектов Российской Федерации обращение прокурора области по вопросу опротестования определений председателя областного суда, вынесенные в ноябре 2006 г., которыми оставлены без удовлетворения ходатайства заместителя прокурора субъекта Российской Федерации о восстановлении срока на опротестование постановлений мирового судьи, вынесенные в июле 2006 г. Из представленных материалов усматривалось, что заместителем прокурора области по результатам рассмотрения обращения городской налоговой инспекции были принесены протесты в областной суд в порядке ст. 30.11 КоАП РФ на постановления мирового судьи о прекращении производства по делу об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.5 («Нарушение сроков представления налоговой декларации») и ч. 1 ст. 15.6 («Непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля») КоАП РФ, в отношении главного бухгалтера жилищно-строительного кооператива С., в связи с отсутствием в ее действиях события административного правонарушения. Одновременно были заявлены ходатайства о восстановлении трехмесячного срока принесения протеста, установленного Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.2006 года N 113-О и ст. 292 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Определениями председателя областного суда ходатайства заместителя прокурора области о восстановлении срока на опротестование постановлений мирового судьи были оставлены без удовлетворения. Протесты заместителя прокурора возвращены без рассмотрения по мотиву пропуска установленного срока принесения протеста. Оставляя ходатайства заместителя прокурора области без удовлетворения, председатель областного суда сослался на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.2006 N 113-О по жалобе гр-на О. на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В Определении Конституционного Суда РФ отмечается, что впредь, до внесения в КоАП РФ соответствующих дополнений, пределы и основания проверки, полномочия судей суда надзорной инстанции, сроки для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядок рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции могут определяться судами общей юрисдикции на основании норм главы 36 Арбитражного процессуального кодекса РФ, регламентирующей производство по пересмотру судебных актов арбитражных судов в порядке надзора, с учетом особенностей разрешаемых вопросов и общих принципов судопроизводства. При этом председатель областного суда указал на то, что прокурор в процессе рассмотрения дел в отношении С. участия не принимал, постановления мирового судьи в его адрес не направлялись, в связи с чем прокурор не вправе ставить вопрос о восстановлении пропущенного срока. Изучение представленных материалов, анализ действующего законодательства и судебной практики позволил сделать вывод о том, что вышеизложенная позиция не является бесспорной, а определения председателя областного суда вынесены с нарушением судом норм действующего законодательства. Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этой конституционной нормы и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека и пункта 2, подпункта «а» пункта 3 статьи 2 и пункта 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, следует, что государство обязано обеспечивать каждому реализацию права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Независимо от процессуальной формы осуществления правосудия исправление судебных ошибок путем пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, с тем чтобы — исходя из принципа справедливости — гарантировать закрепленное в статьях 2, 18, 45 (ч. 1), 46 (ч. 1) Конституции Российской Федерации право на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, призвано обеспечить надзорное производство. Возможность исправления в порядке надзора судебных ошибок путем пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов предусмотрена статьей 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях, согласно которой вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. Правом принесения протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста обладают прокуроры субъектов Российской Федерации и их заместители, Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместители. Сравнительный анализ норм, изложенных в статьях главы 30 КоАП РФ, свидетельствует о том, что законодатель по-разному урегулировал опротестование прокурором не вступивших (ст. 30.10) и вступивших (ст. 30.11) в законную силу постановлений судебных органов (в том числе относительно рассматриваемого случая). Если в ст. 30.10 КоАП РФ сказано, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1 — 30.3 Кодекса, то ст. 30.11 КоАП РФ не содержит каких-либо указаний на сроки опротестования прокурором вступивших в законную силу постановлений и решений судебных органов. То есть, как видно из требований ст. 30.11 КоАП РФ, законодатель не ограничил пресекательным сроком право прокурора на принесение протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении. Следовательно, такие постановления могут быть опротестованы прокурором в любые сроки, так как он осуществляет надзор за законностью вынесенных судом постановлений (решений), а не за производством по делам об административных правонарушениях в суде (ст. 24.6 КоАП РФ). Поэтому законодатель и указал, что прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле (п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ). Такое же право содержится и в ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которой установлено, что прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора. Протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями. В этой норме Закона о прокуратуре также не имеется указаний на сроки опротестования вступивших в законную силу судебных актов по делам об административных правонарушениях. Отсутствие пресекательных сроков в административном судопроизводстве надзорной инстанции, по нашему мнению, не случайно, а закономерно, так как метод защиты в суде соответствует методу правового регулирования в административном, уголовном праве, направленном на преследование правонарушителей (КоАП РФ) и преступников (УК РФ, УПК РФ). Для гражданского же права характерен диспозитивный способ регулирования спорных отношений и защиты их в суде (ГПК РФ, АПК РФ), где допускается регулирование при помощи обычаев делового оборота (ст. 5 ГК РФ), применение гражданского законодательства по аналогии закона, аналогии права (ст. 6 ГК РФ, ч. 4 ст. 1 ГПК РФ), а уголовные и административные правонарушения регулируются с помощью императивных, запретительных норм, способов пресечения правонарушений и преступлений, направлены на неотвратимость наказания, где не случайно не допускается регулирование по аналогии (ст. ст. 1.1 — 1.7 КоАП РФ, ст. 1 — 8 УК РФ, ст. ст. 1, 7 УПК РФ) и ссылок на применение аналогии нет, перечень правового регулирования носит исчерпывающий характер. Так, например в ч. 2 ст. 3 УК РФ (принцип законности) прямо указано, что применение уголовного закона по аналогии не допускается. В ч. 1 ст. 1.5 (презумпция невиновности) и ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ (принцип законности) указано, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Указанные принципы невиновности и законности являются основой для правовой конструкции всего административного судопроизводства, в том числе и производства в надзорной инстанции, которые не допускают пресекательных сроков для обращения с надзорными жалобами и протестами, то есть не ограничивают принцип невиновности и законности. В противном случае, как заложено в Определении Конституционного Суда РФ от 04.04.2006 N 113-О по жалобе гр-на О. на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 30.11 КоАП РФ, суд надзорной инстанции, применяя пресекательные сроки для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции, предусмотренные положениями главы 36 АПК РФ, не способствует привлечению виновных к ответственности, а невиновных — к освобождению от таковой. В этой связи представляется, что ограничение сроками опротестования прокурором в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений и решений судебных органов не соответствовало бы конституционным принципам на обеспечение судебной защиты прав и свобод граждан, должностных и юридических лиц, а также государства при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Подобное положение, например, законодателем закреплено и в ст. 402 УПК РФ (в ред. от 06.12.2007 N 335-ФЗ), которой установлено, что подозреваемый, обвиняемый, осужденный, оправданный, их защитники или законные представители, потерпевший, его представитель, а также прокурор вправе ходатайствовать о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда в порядке, установленном главой 48 УПК РФ («Производство в надзорной инстанции»). Однако в нормах ст. 402 и статей указанной главы УПК РФ не содержится сроков, ограничивающих прокурора на принесение надзорных представлений о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда. Такую позицию законодателя можно объяснить тем, что административным производством и уголовно-процессуальным законодательством осуществляется преследование лиц за совершенные преступления и административные правонарушения. Поэтому право прокурора на опротестование вступивших в законную силу постановлений, определений, приговоров и решений суда в порядке надзора не ограничено процессуальными сроками. К тому же, например, и Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 11 января 2007 г. N 1 о применении судами норм главы 48 УПК РФ, регламентирующей производство в надзорной инстанции, не упоминает о сроках принесения прокурором надзорных представлений о пересмотре вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда. Из Определения Конституционного Суда РФ от 04.04.2006 N 113-О усматривается, что ранее Конституционный Суд неоднократно обращал внимание законодателя о необходимости процессуального урегулирования порядка и сроков для опротестования (обжалования) вступивших в законную силу судебных актов, принятых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также и о преступлениях. Однако законодатель не счел необходимым вносить изменения и дополнения, в частности в ст. 30.11 КоАП РФ, об ограничении срока опротестования прокурором вступивших в законную силу постановлений и решений судебных органов по делам об административных правонарушениях, хотя со времени введения в действие Кодекса (с 01.07.2002) принято около 90 федеральных законов, которыми внесено более 1,5 тыс. изменений и дополнений в нормы КоАП РФ (только за 2007 г. принято 20 законов, повлекших более 900 дополнений и изменений). Не менее многочисленные изменения и дополнения внесены и в УПК РФ, но и ими также не затрагивался вопрос об учете рекомендаций Конституционного Суда РФ по вышеназванным вопросам. Поэтому ссылки в определении председателя областного суда об оставлении без удовлетворения ходатайства заместителя прокурора области о восстановлении срока на опротестование постановлений мирового судьи на Определение Конституционного Суда РФ от 04.04.2006 N 113-О представляются несостоятельными. Вместе с тем рекомендации Конституционного Суда РФ в названном Определении о применении норм главы 36 АПК РФ могут быть учтены при обжаловании в порядке ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ вступивших в законную силу постановлений и решений арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, отнесенных КоАП к их компетенции. Однако, согласно требованиям Конституции РФ о разделении властей (положения о Конституционном Суде РФ входят в главу 7 «Судебная власть»), о субъектах нормативного правотворчества, в компетенцию Конституционного Суда РФ не входит полномочие о принятии норм права, о восполнении пробельности в законодательстве (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (в ред. от 05.02.2007 N 2-ФКЗ)). Конституционный Суд РФ не вправе подменять субъектов законодательного регулирования возникших правоотношений. Кроме того, разрешение административных дел в судах допускается на основании законодательства об административных правонарушениях, которое состоит из КоАП РФ и принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Подлежат применению и международные договоры Российской Федерации (ст. 1.1 КоАП РФ). Но в КоАП РФ не указано, что допустимо нормативное применение толкований, решений (определений) Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также указаний вышестоящих судов. Между тем в других кодексах, в частности в ст. 390 ГПК РФ («Полномочия суда надзорной инстанции»), сказано, что указания вышестоящего суда о толковании закона являются обязательными для суда, вновь рассматривающего дело. В статье 170 АПК РФ указано, что в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам судебной практики. Статья 289 АПК РФ содержит норму о том, что указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело. Статьей 305 АПК РФ предусмотрено, что указания Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, в том числе на толкование закона, изложенные в постановлении об отмене решения, постановления суда, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело. В пункте 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (в ред. от 25.05.2006 N 12) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» записано, что в случае пропуска при принесении протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление предусмотренного статьей 30.3 КоАП РФ срока прокурором должно быть подано заявление о восстановлении этого срока. Учитывая вышеизложенное, представляется, что данный пункт Постановления Пленума Верховного Суда РФ не следует применять как источник нормативно правового регулирования, поскольку в силу требований ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд РФ является правоприменителем по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики, но не по вопросам разъяснения норм права. Из положений ст. 56, 58 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 08.07.1981 (ред. от 20.08.2004), ч. 1, 5 ст. 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005 N 3-ФКЗ) видно, что Верховный Суд РФ (Пленум Верховного Суда РФ) правомочен давать разъяснения по вопросам судебной практики, применения законов, но не их толкования. По указанным основаниям, в силу требований ч. 1 ст. 45, норм гл. 25 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением и оспорить ненормативный правовой акт в части разъяснения в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 25.05.2006 N 12), которые даны в п. 32 о применении пресекательных сроков для обращения в суд в порядке надзора по административным делам. Однако и граждане могут в соответствии с положениями ч. 1 ст. 3, ст. 23 — 28 ГПК РФ самостоятельно обратиться с заявлением в районный суд по месту нахождения ответчика, каковым является Пленум Верховного Суда РФ, и оспорить его ненормативный правовой акт — вышеназванный пункт Постановления. Кроме того, требования ст. 4, 189, 197, 198 АПК РФ позволяют физическим и юридическим лицам обратиться с заявлением и оспорить ненормативный правовой акт — постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, если им затрагиваются права, интересы в сфере предпринимательства и иной экономической деятельности. В ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, в том числе посредством административного судопроизводства. При осуществлении административного судопроизводства судьи независимы и должны подчиняться только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ). Привлечение лиц к административной ответственности в порядке административного судопроизводства допускается не иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ). Вместе с тем, как видно из положений ст. 19, 56, 58 Закона РСФСР от 8 июля 1981 года «О судоустройстве РСФСР» (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 N 113-ФЗ) <9> судья при вынесении постановления по административному делу должен руководствоваться не только законом, но и организационно-руководящим актом (разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда РФ). В этом Законе указано, что Пленум Верховного Суда РСФСР, осуществляя организационное руководство судами, полномочен давать руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства РСФСР, обязательные для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение. ——————————— <9> Ведомости ВС РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976; Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 7.
Тогда как согласно ч. 5 ст. 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 05.04.2005 N 3-ФКЗ) Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по вопросам судебной практики. Таким образом, указанные выше ст. ст. 19, 56, 58 Закона РСФСР от 8 июля 1981 года «О судоустройстве РСФСР» (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 N 113-ФЗ) противоречат нормам ст. 118, 120 Конституции Российской Федерации. Исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, ст. 36 — 37 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 05.04.2005 N 2-ФКЗ) гражданин вправе обратиться с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием проверить соответствие (противоречие) положений ст. 19, 56, 58 Закона РСФСР от 8 июля 1981 года «О судоустройстве РСФСР» (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 N 113-ФЗ) нормам ст. ст. 118, 120 Конституции Российской Федерации, в связи с тем, что они подлежат применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Или другой пример вынесения судом решения, противоречащего требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, опубликованный в газете «Коммерсантъ» от 30.03.2007 N 52 «Жезл доброй воли. Новосибирский суд разрешил гаишникам штрафовать прокуроров». В публикации усматривается, что суд официально разрешил новосибирским инспекторам ГИБДД штрафовать сотрудников прокуратуры, нарушающих правила дорожного движения. Ранее лейтенант полка ДПС Б., попытавшийся составить административный протокол на помощника районного прокурора С., был в мае 2006 г. осужден на 4 года лишения свободы условно по ст. 286 УК РФ и уволен со службы. Превышение должностных полномочий, по мнению следствия, заключалось в нарушении сотрудником ГАИ ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой он был не вправе составлять на С. административный протокол, требовать от него прохождения медицинского освидетельствования и отправлять на штрафную стоянку его автомобиль. Далее в газете изложено, что в сентябре 2006 г. президиум областного суда вернул уголовное дело на новое рассмотрение, сочтя, что Закон о прокуратуре был истолкован «ошибочно» и протокол на сотрудника прокуратуры должен «составляться в общем порядке», если тот был застигнут при совершении административного правонарушения. Кроме того, из публикации видно, что начальник ГУВД Новосибирской области издал Инструкцию «Алгоритм действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками органов прокуратуры», которой предписывалось сотрудникам ГАИ «неукоснительно» составлять протоколы на прокуроров, нарушивших ПДД. В Инструкции указывалось, что «совершившие административное правонарушение равны перед законом» и «подлежат ответственности независимо от должностного положения». Исключения в Инструкции глава ГУВД сделал лишь для сенаторов, депутатов Государственной Думы РФ и судей. Прокуратура области обратилась в суд с заявлением о признании Инструкции недействительной. Суд отказался удовлетворить иск прокуратуры. В статье «Прокурору закон не писан?», опубликованной 12 февраля 2008 г. в газете «Мир новостей» N 6, описан вышеизложенный случай, большей частью — со стороны освещения уголовного дела в отношении Б. В связи с этими и другими публикациями следует отметить, что конституционный принцип равенства граждан перед законом в полной мере распространяется на прокуроров и следователей органов прокуратуры. Вместе с тем изучение в Институте действующего законодательства, применительно к вышеуказанной публикации, об иммунитете отдельных категорий должностных лиц от применения ряда мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и об ответственности за их совершение обуславливает необходимость упорядочения законодательного регулирования и правоприменительной практики, так как в данном случае наблюдается неполнота регламентации в двух федеральных законах кодифицированного акта — Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (общего) и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (специального). В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях для пресечения таких деяний, установления личности нарушителя, обеспечения правильного рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченное на то лицо вправе в пределах своих полномочий составить протокол об административном правонарушении, применить такие меры обеспечения производства по указанным делам, как административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице и др. (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). Вместе с тем сопоставительный анализ норм Кодекса РФ об административных правонарушениях свидетельствует о том, что КоАП РФ по-разному регулирует вопросы административной ответственности должностных лиц (ст. 2.4), военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания (ст. 2.5), иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 2.6), а также должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц) (ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ). Например, ст. 2.5 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 203-ФЗ) предусмотрено, что за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 этой статьи, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность. Согласно ч. 2 данной статьи за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 — 5.26, 5.45 — 5.52, 5.56, 6.3, 7.29 — 7.32, главой 8, статьей 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), главами 12, 15 и 16, статьей 17.7, статьями 18.1 — 18.4, 19.5.7, 19.7.2 и статьей 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) Кодекса, лица, указанные в ч. 1 настоящей статьи, несут административную ответственность на общих основаниях (в ред. Федерального закона от 24.07.2007 N 218-ФЗ). Из этого следует, что вышеперечисленные лица при совершении административных правонарушений в области дорожного движения (глава 12 КоАП) несут административную ответственность на общих основаниях. По смыслу КоАП РФ и ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» должностные лица органов прокуратуры должны нести ответственность за содеянное. Однако Кодексом РФ об административных правонарушениях за совершение любых предусмотренных в нем правонарушений установлен особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов, судей, прокуроров и иных лиц (а не только сенаторов, депутатов Государственной Думы РФ и судей, как записано было в Инструкции главы ГУВД Новосибирской области, исходя из публикации газеты «Коммерсантъ»). Особый характер служебных отношений надзорного органа (прокуратуры) и поднадзорного объекта (ГИБДД) обусловливает необходимость и дополнительных гарантий объективности установления самого события административного проступка и виновности должностного лица. Провозглашая в части 1 ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом, законодатель предусмотрел в части 2 ст. 1.4 Кодекса, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. В части 5 ст. 129 Конституции РФ установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. В соответствии с п. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 04.11.2005 N 138-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающей порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности, любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут за совершением преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры (в ред. Федерального закона от 05.06.2007). Согласно п. 2 ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления. Однако федеральное законодательство не содержит перечня случаев, когда приведенный запрет может быть преодолен с целью обеспечения безопасности других лиц. Вместе с тем Федеральным законом от 06.03.2006 N 35-ФЗ (в ред. от 27.07.2006 N 153-ФЗ) «О противодействии терроризму» <10> предусмотрено, что в зоне проведения контртеррористической операции лицам, проводящим указанную операцию, допускается применение досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств в целях пресечения террористической акции, использование транспортных средств, принадлежащих организациям, а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей (п. 5, 12 ч. 3 ст. 11 Закона). ——————————— <10> Парламентская газета. 10.03.2006. N 32; Российская газета. 10.03.2006. N 48; Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. N 11. Ст. 1146.
Согласно Федеральному конституционному закону от 30.01.2002 N 1-ФКЗ «О военном положении» <11> в период действия такого положения может в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, осуществляться личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств (п. 4 ст. 1, подп. 12 п. 2 ст. 7 Закона). ——————————— <11> Парламентская газета. 02.02.2002. N 24; Российская газета. 02.02.2002. N 21; Собрание законодательства РФ. 04.02.2002. N 5. Ст. 375.
Кроме того, личный досмотр гражданина, досмотр его вещей, жилища и транспортных средств могут допускаться на всей территории России или в ее отдельных местностях как меры и временные ограничения, применяемые при введении Президентом РФ чрезвычайного положения (п. «г» ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 N 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005 N 1-ФКЗ) <12>. В данном случае налицо непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации. ——————————— <12> Парламентская газета. 01.06.2001. N 99; Российская газета. 02.06.2001. N 105; Собрание законодательства РФ. 04.06.2001. N 23. Ст. 2277.
Осуществлять же указанные меры вправе только те лица, которые участвуют в обеспечении режима чрезвычайного и военного положения или проводят контртеррористическую операцию. Представляется, что лишь в указанном качестве и ситуации сотрудники тех или иных правоохранительных органов, в том числе и ГИБДД, могут быть уполномочены осуществлять меры, ограничивающие права и свободы граждан. В этой связи представляется, что специфическую процедуру административного преследования особых категорий должностных лиц (в том числе прокуроров и следователей) необходимо было закрепить в самом Кодексе РФ об административных правонарушениях, как это предусмотрено ст. 447 Уголовно-процессуального кодекса РФ, где четко оговорен механизм инициации уголовного преследования в отношении отдельных категорий должностных лиц, перечень которых является исчерпывающим. В отсутствие подобного перечня в Кодексе РФ об административных правонарушениях возникает необходимость в определении круга соответствующих субъектов, исходя из содержания других законодательных актов. Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (в ред. от 03.05.2005 N 497) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» <13> утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. В нем предусмотрено, что деятельность Госавтоинспекции строится на принципах законности. ГАИ в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Законом Российской Федерации «О милиции», Кодексом РФ об административных правонарушениях, Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также вышеназванным Положением. ——————————— <13> Российская газета. 23.06.1998. N 116; Собрание законодательства РФ. 22.06.1998. N 25. Ст. 2897.
Названный в газетной публикации нормативный акт (Инструкция начальника ГУВД Новосибирской области «Алгоритм действий сотрудников органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, совершенных сотрудниками органов прокуратуры») позволяет инспекторам ГИБДД составлять на прокуроров протоколы об административном правонарушении. В обоснование правовой позиции ГУВД указало, что совершившие административные правонарушения равны перед законом и подлежат ответственности независимо от должностного положения. Исходя из требований вышеизложенных федеральных законов, такой подход к исполнению законодательства ГУВД области и судом трудно считать основанными на требованиях Конституции РФ и законов. Во-первых, ГУВД области вышло за рамки своей компетенции, так как в силу требований части 1 ст. 1.1 КоАП РФ отношения в сфере административных правонарушений подлежат регулированию исключительно на основе норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В указанной норме права перечень источников нормативно-правового регулирования является исчерпывающим. Законодатель не допускает иное какое-либо нормативно-правовое регулирование таких отношений, следовательно, ни Министерство внутренних дел РФ, ни ГУВД области не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на регулирование отношений в сфере административных правонарушений. Во-вторых, ГУВД области, являясь частью милиции, деятельность которой регулируется Законом РФ «О милиции» от 18.04.1991 N 1026-1 (в ред. от 02.10.2007 N 225-ФЗ) <14>, вышло за пределы предоставленных ему полномочий, так как указанное управление не вправе заниматься изданием нормативных правовых актов, что прямо видно из положений этого Закона. ——————————— <14> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. N 16. Ст. 503; Собрание законодательства РФ. 05.03.2007; Российская газета. 06.03.2007.
Кроме того, согласно п. 3 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 24.09.2007 N 1274) <15>, только на федеральные министерства возложена функция по нормативно-правовому регулированию отношений в рамках предоставленной компетенции, а федеральные службы, агентства, иные органы не наделены такими полномочиями. ——————————— <15> Российская газета. 12.03.2004. N 50; Собрание законодательства РФ. 15.03.2004. N 11. Ст. 945.
Требованиями пп. 4 п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 19.07.2004 N 927 (в ред. от 21.03.2007 N 403) <16>, функция по нормативно-правовому регулированию возложена исключительно на Министерство внутренних дел Российской Федерации и только на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства РФ по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а ГУВД таким правом законодатель не наделил. ——————————— <16> Российская газета. 21.07.2004. N 154; Собрание законодательства РФ. 26.07.2004. N 30. Ст. 3149.
Более того, суд, вынося постановление по указанному делу, очевидно заложил в основу всего лишь требования ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ об общих положениях принципа равенства перед законом и не применил норму ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, которая не просто регулирует особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а является нормой, гарантирующей конституционный принцип независимости всех ветвей власти, в том числе и прокуратуры Российской Федерации, в целях недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В силу указанного, а также норм ст. 17.7, 24.6, 25.11, п. 3 ч. 4 ст. 28.1, ст. 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях прокурор не только преследует лиц, совершивших административное правонарушение, но и осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Вместе с тем статьями 30.10 и 30.11 КоАП РФ прокурору предоставлено право принесения протеста на не вступившие и вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и последующие решения, в том числе вынесенные судами. Порядок привлечения прокурора и следователя к административной ответственности в настоящее время регламентирован ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.07.2002 N 46 «О порядке проверки сообщений о правонарушениях прокуроров и следователей». Согласно Приказу «прокурорской проверке подлежат заявления (сообщения) граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, сообщения средств массовой информации, иных источников о совершенном административном правонарушении со стороны прокуроров и следователей». Особо подчеркнуто, что уполномоченные должностные лица органов прокуратуры обязаны незамедлительно приступить к проведению служебного расследования обстоятельств административного правонарушения. Что же касается конкретных действий сотрудников ГИБДД, составляющих протокол, направляющих заподозренного в административном правонарушении на медицинское освидетельствование, то они означают начало проверки, которая в соответствии со ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относится к исключительной компетенции органов прокуратуры и выходит за рамки полномочий органов ГИБДД. Вышеизложенные спорные вопросы обусловлены пробелами в законодательстве, требующими дополнительного правового урегулирования. Хочется надеяться, что данная статья поможет гражданам, должностным и юридическим лицам эффективнее защищать свои права и законные интересы, а также органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы, совершенствовать практику применения норм Кодекса РФ об административных правонарушениях.
