(Слюсаренко Т. В.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, N 2)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СООТВЕТСТВИЕМ ЗАКОНАМ ИЗДАВАЕМЫХ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Т. В. СЛЮСАРЕНКО
Слюсаренко Т. В., доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Уральского государственного педагогического университета (г. Екатеринбург), кандидат юридических наук.
Реализация современной конституционной модели местного самоуправления в России, в том числе и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», невозможна без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный. Законность является одной из конституционных гарантий местного самоуправления, поэтому ее обеспечение в деятельности муниципальных органов власти является важной задачей как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления <1>. ——————————— <1> См.: Храмов Я. В. Прокурорский надзор за муниципальным нормотворчеством // Современное состояние и проблемы развития экономики и права: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Шадринск: ШГПИ, 2006. С. 173.
Анализ нормативных актов о местном самоуправлении позволяет сделать вывод, что муниципальные органы обладают достаточно широким кругом полномочий в основных сферах жизни. В то же время низкий уровень юридической техники, незнание норм федерального и регионального законодательства приводит к принятию органами местного самоуправления незаконных решений, нарушающих права и свободы неопределенного круга лиц. Поэтому несмотря на систему мер, осуществляемых в рамках государственного контроля и прокурорского надзора, проблемы противоречия муниципальных правовых актов действующему законодательству не утратили своей актуальности. Неотъемлемый атрибут любого государства — надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» определены предмет надзора и основные параметры такой прокурорской деятельности. Прокурорский надзор имеет несколько направлений, одним из которых является прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов. Практика прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческий процесс муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастую выражаются в превышении полномочий. Кроме того, случаи нарушения федерального законодательства допускаются и представительными органами местного самоуправления. Принимая незаконные акты, муниципальные органы также нарушают права и свободы многих граждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующих образований, права и законные интересы юридических лиц. Учитывая значимость указанного направления деятельности прокуратуры Генеральный прокурор РФ в отраслевом Приказе от 22 мая 1996 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» относит прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления к числу приоритетных направлений надзорной деятельности и нацеливает подчиненных прокуроров на периодические проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов. Статьей 7 Закона о прокуратуре установлено, что прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. При обсуждении проектов прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, главы муниципального образования, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействительным. Но такая процедура затягивает принятие акта, в то время как предварительная проверка помогла бы избежать возможных ошибок. Однако следует отметить, что законом не установлена обязанность муниципального органа направлять на проверку проекты нормативных актов, поэтому прокурорам приходится решать такие вопросы по взаимной договоренности с руководителями этих органов. Однако руководители органов муниципального самоуправления нередко уклоняются от процедуры такой проверки, что порождает принятие актов, которые противоречат как федеральному законодательству, так и региональным законам, ущемляют права и охраняемые законом интересы граждан. Подобных ошибок можно было бы избежать. В последние годы во многих регионах России получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований. Это позволяет прокурорам своевременно знакомиться с принимаемыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют законам. Представляется, что это полезное начинание должно быть подкреплено законодательно. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» <2> не содержит подобной нормы. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Возможно, например, в вышеуказанный Закон внести изменения, дополнив ч. 3 ст. 43 пунктом 2 об обязательности направления в органы прокуратуры проектов правовых актов органов муниципальных образований, в особенности тех, которые рассчитаны на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, в целях их правовой оценки. Это позволит избежать дополнительных затрат, как временных, так и бюджетных. На взгляд автора, не вызывает сомнения, что самостоятельность местного самоуправления и независимость его от органов государственной власти носят относительный характер. Очевидно, что муниципальное нормотворчество не может быть полностью изолировано от надзора и контроля со стороны органов государственной власти в целом и прокуратуры в частности. В противном случае это приведет к отступлению от принципа законности, формированию «своей законности» на территории отдельно взятого муниципального образования, сделает невозможным эффективное проведение федеральной и региональной политики, реализацию социально-экономических и иных программ. Но среди ученых и практиков достаточно распространена и другая точка зрения, согласно которой на протяжении долгих лет прокурор в общественном сознании справедливо отождествлялся с государственным обвинителем. Ныне же прокуроры годами не выступают в судах в таком качестве. Почти половина уголовных дел рассматривается вовсе без участия прокурора. Отход от борьбы с преступностью связан с тем, что в действующем Законе и на практике приоритетное значение в деятельности прокуратуры придается надзору за исполнением законов органами местного самоуправления. Однако в стране, где функционируют миллионы чиновников, каждодневно возникают тысячи юридических лиц и проследить за законопослушностью всех их для сравнительно немногочисленной прокуратуры абсолютно нереально. Результаты этого надзора мизерны. Прокурорские протесты и представления в отличие от судебных решений не имеют обязательной силы и мало влияют на реальное положение дел <3>. Подобную точку зрения высказал и Гессен, который отмечает, что «есть надзор прокурорский, но, во-первых, протесты его не могут остановить исполнения; во-вторых, что значит надзор, коего последствия являются через месяц, два, год после исполнения? И что может сей надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных и политических?» <4> ——————————— <3> См.: Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6. <4> Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: Издание «Право», типолитография А. Е. Ландау, 1904.
С указанными точками зрения трудно согласиться по ряду причин. По протестам и представлениям прокуроров отменяется большее количество незаконных актов органов местного самоуправления, чем по решениям судов. Ежегодно более миллиона граждан обращаются с заявлениями в органы прокуратуры. Соответственно свыше миллиона нарушений трудовых, жилищных, пенсионных, избирательных прав человека устраняется после прокурорского вмешательства <5>. ——————————— <5> См.: Миронов В. О. Обеспечение законности при реализации прав и свобод человека и гражданина // Гражданин и право. 2006. N 6.
Вызывает сомнение и объективность вывода Минюста России об устойчивой тенденции сокращения числа незаконных нормативных правовых актов. По данным органов прокуратуры России, массив незаконных правовых актов органов местного самоуправления не уменьшается, а, наоборот, постоянно возрастает. После вмешательства прокуратуры подавляющее большинство правовых актов органов местного самоуправления приводится в соответствие с законом или отменяется, а должностные лица, виновные в их принятии, привлекаются к дисциплинарной или административной ответственности <6>. ——————————— <6> См.: Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. N 5.
Учитывая реформу местного самоуправления и увеличение в несколько раз числа муниципальных образований, наделенных значительными властными полномочиями и функциями, значение государственного контроля на этом уровне существенно возрастает, и структурой, имеющей на муниципальном уровне подразделения по осуществлению такого контроля, является прокуратура. Поэтому очевидно, что на обозримую перспективу функции надзора за законностью нормотворчества, в том числе на муниципальном уровне, должны остаться за органами прокуратуры в интересах эффективного исполнения государством своих функций. Практика применения Закона о прокуратуре подтверждает эффективность и государственную целесообразность перечисленных в ст. 1 этого Закона направлений прокурорской деятельности, в частности такого, как надзор за соответствием законам издаваемых местными органами власти правовых актов. В результате прокурорского надзора устраняются ошибки и недостатки в правоприменительной практике, ежегодно отменяется большое количество незаконных правовых актов, рассматриваются и должным образом разрешаются многочисленные жалобы и заявления граждан, восстанавливаются нарушенные права многих сотен тысяч заявителей <7>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л. А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации — БЕК, 1996. —————————————————————— <7> См.: Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л. А. Окунькова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: БЕК, 1994.
Однако, несмотря на указанные положительные стороны прокурорского надзора, в рамках данной статьи хочется остановиться и на некоторых недостатках законодательства. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Однако в ряде приказов Генеральной прокуратуры надзор за законностью актов, издаваемых органами местного самоуправления, прокуроры должны осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого они используют систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных, исполнительных органов местного самоуправления, периодические проверки и т. п. <8>. ——————————— <8> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; Ласкина Н. В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие для вузов. М.: Юстицинформ, 2006.
Необходимо преодолеть коллизию, так как все рассмотренные акты — действующие. На взгляд автора, необходимо внести изменения в Закон «О прокуратуре РФ» и закрепить право прокуроров осуществлять надзор независимо от поступления информации о нарушениях законности. И в подтверждение своего мнения хочется привести слова Гессена, который еще в 1904 г. утверждал, «есть дела, есть притеснения, падающие на людей безгласных, каковы суть сельские обыватели, от коих редко могут быть жалобы» <9>. Современная статистика также свидетельствует о том, что, получив право обращения в суд за защитой от произвола руководителей и чиновников как государственных, так и муниципальных органов, граждане России сравнительно мало таким правом пользуются. ——————————— <9> Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: Издание «Право», типолитография А. Е. Ландау, 1904.
Не соглашаясь с точкой зрения В. Похмелкина о необязательности протестов и представлений прокуроров, хочется отметить, что Федеральный закон «О прокуратуре РФ» достаточно подробно регулирует вопрос надзора за муниципальным нормотворчеством. Так, прокурор или его заместитель: — опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; — вносит представление об устранении нарушений закона. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме <10>. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре РФ» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
Вызывает недоумение ст. 52 Закона «О прокуратуре РФ» <11>, которая устанавливает правила финансирования и материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры. Содержащееся в данной статье положение о том, что финансирование строительства и капитального ремонта зданий, технического оснащения органов прокуратуры может осуществляться также за счет средств местных бюджетов, нарушает принцип финансовой независимости органов прокуратуры при осуществлении своей деятельности в целом и уменьшает эффективность прокурорского надзора за муниципальным нормотворчеством в частности. Поэтому необходимо исключить названную часть, а ст. 52 изложить в следующей редакции: «Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета». ——————————— <11> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре РФ» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
И последнее: в целях предотвращения принятия актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, возможно наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка проектов актов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). Так, интересным является опыт г. Екатеринбурга, где в целях анализа состояния законности, изучения прокурорской и правоприменительной практики, совершенствования методики сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных актах органов местного самоуправления создана постоянно действующая межведомственная группа в составе представителей прокуратуры, исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Основными задачами группы являются анализ состояния законности, изучение прокурорской и правоприменительной практики; координация деятельности подчиненных прокуроров и служб и обеспечение их взаимодействия; в необходимых случаях — оперативное оказание методической и практической помощи в подготовке и принесении протестов на незаконные правовые акты <12>. ——————————— <12> См.: распоряжение прокуратуры Свердловской области, Главного Управления Министерства юстиции РФ по Уральскому федеральному округу, администрации города Екатеринбурга от 14 августа 2006 г. N 122/7р-/10/2951р «О создании межведомственной рабочей группы для анализа состояния законности, изучения прокурорской и правоприменительной практики, совершенствования методики сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных актах органов государственной власти и местного самоуправления».
Такой положительный опыт может быть взят за основу и в других муниципальных образованиях.
