Правовое регулирование полномочий нотариусов как участников государственной системы бесплатной юридической помощи

(Виноградова П. А.) ("Нотариус", 2013, N 6) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ НОТАРИУСОВ КАК УЧАСТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ <*>

П. А. ВИНОГРАДОВА

-------------------------------- <*> Vinogradova P. A. Legal regulation of the competences of notaries as members of the state system of legal free assistance.

Виноградова Полина Анатольевна, доцент кафедры конституционного права северо-западного института филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы", кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы оказания бесплатной юридической помощи нотариусами. Проанализировано законодательство Российской Федерации, регулирующее порядок предоставления нотариальных услуг. Рассмотрены пробелы правового регулирования перечня нотариальных консультаций, предоставляемых бесплатно, и предложены меры по их устранению.

Ключевые слова: конституционные права граждан, субсидируемая юридическая помощь, юридические услуги, нотариат.

The article is devoted to the questions of free legal assistance, providing by notaries. In the article the author analyses the legislation of the Russian Federation in the field of notarial services provision. The author considers the complexity in legal regulation regarding to the list of notarial advices admitted for free provision and suggests the ways to eliminate it.

Key words: constitutional rights of citizens, Pro Bono (Subsidized Legal Aid), legal services, notariate.

Согласно Конституции России, каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законом, оказывается бесплатно [17, ст. 48]. В соответствии с данными положениями основные гарантии права граждан Российской Федерации на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [18]. К участникам бесплатной государственной системы юридической помощи указанным Федеральным законом отнесены федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, государственные внебюджетные фонды, государственные юридические бюро. В оказании гражданам бесплатной юридической помощи также могут участвовать адвокаты и нотариусы. Учитывая, что наиболее приближенным к населению (территориально доступным) участником государственной системы бесплатной юридической помощи являются нотариусы, в данной статье предлагается рассмотреть полномочия данного института по оказанию правовой помощи. Нотариат в Российской Федерации, согласно ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате [13], призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Деятельность нотариусов, обеспечивающих на профессиональной основе защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, является особой юридической деятельностью, которая осуществляется от имени государства, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов и предопределяет специальный публично-правовой статус нотариусов [9]. Статья 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [18] устанавливает, что нотариусы в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, обратившимся за совершением нотариальных действий, исходя из своих полномочий, путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о нотариате. Вместе с тем Основами законодательства Российской Федерации о нотариате [13] не регламентируются положения об оказании юридического консультирования на безвозмездной основе. Статьей 22 указанных Основ предусмотрена возможность предоставления льгот по уплате государственной пошлины для физических и юридических лиц, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Согласно ст. 333.38 Налогового кодекса Российской Федерации [16], льготы по уплате государственной пошлины для физических и юридических лиц, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, распространяются на этих лиц при совершении нотариальных действий как нотариусом, работающим в государственной нотариальной конторе, так и нотариусом, занимающимся частной практикой. При этом перечень этих льгот, а также категорий граждан, которым они предоставляются, не позволяет утверждать, что юридическая помощь предоставляется бесплатно всем категориям граждан, указанным в ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [18]. В частности, ст. 333.38 Налогового кодекса Российской Федерации [16] предусмотрена 50-процентная льгота по всем видам нотариальных действий для инвалидов I и II группы. Согласно письму Федеральной нотариальной палаты от 18 января 2012 г. N 51/06-12 "Об оказании нотариусами бесплатной юридической помощи" [7], нотариусы бесплатно консультируют по вопросам совершения нотариальных действий всех граждан, обратившихся к ним за совершением нотариальных действий, обязаны оказывать гражданам содействие в осуществлении их прав и защите законных интересов и разъяснять им права и обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий с тем, чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована им во вред. Таким образом, компенсация нотариусам расходов по оказанию бесплатной юридической помощи фактически не предусмотрена. Вопрос об оказании бесплатной юридической помощи нотариусами стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Определении (от 11 июля 2006 г. N 349-О) [2] указал, что предоставление при совершении нотариальных действий предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах льгот по уплате государственной пошлины для физических и юридических лиц соотносится со ст. 48 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. А вопрос о введении механизма возмещения нотариусам, занимающимся частной практикой, средств, затрачиваемых на обслуживание лиц, имеющих льготы по уплате государственной пошлины при обращении за совершением нотариальных действий, следует урегулировать в законодательном порядке. В ряде регионов создаются механизмы таких компенсаций, но только при обращении к адвокатам за счет средств, предусмотренных законом о региональном бюджете на соответствующий финансовый год [14]. Учитывая различия в подходах к принципам финансирования участников государственной системы бесплатной юридической помощи, целесообразно установить стандарты предоставления такой помощи, которые должны оказывать влияние на порядок возмещения расходов по ее предоставлению в зависимости от квалификации специалистов и трудозатратности по оказанию такой услуги. Так, например, консультации, связанные с информированием о перечне нормативных правовых актов, которые регулируют конкретные правоотношения, или разъяснением норм законодательства Российской Федерации, действительно могут и должны оказываться нотариусами бесплатно. Тогда как в нестандартных ситуациях (например, при необходимости оценки правовых последствий оказания нотариальных действий по спорным вопросам либо информирования о возможности применения более эффективных способов защиты (обеспечения) прав человека помимо нотариальных действий) юридическая помощь требует привлечения квалифицированных специалистов. При этом расчет размера возмещений за оказание квалифицированной юридической помощи должен быть установлен органом власти, за счет бюджета которого такое возмещение производится, вне зависимости от нотариального сообщества, являющегося в данном случае заинтересованной стороной. На сегодня констатируется несоответствие потребностей населения и возможностей существующей системы оказания юридической помощи, в т. ч. в связи со сложностью механизмов получения такой помощи (в отдельных случаях требуется собрать до четырнадцати различных документов, подтверждающих статус малоимущего) [15]. В данном случае нельзя согласиться с таким подходом, при котором порядок оказания нотариусами юридической помощи считается упорядоченным и оформленным законодателем в единую государственную систему оказания бесплатной юридической помощи [6]. Введение единых стандартов качества получения гражданами правовой помощи (содержащих, например, перечень вопросов, по которым даются консультации, компетенцию участников системы юридической помощи, сроки предоставления услуг), распространение общедоступных информационных материалов по актуальным юридическим вопросам, упрощение процедуры обращения заявителя, а также мониторинг степени удовлетворенности граждан предоставленной юридической помощью повысят доверие граждан к данному институту и обеспечат достижение целей принятия Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [18]. Данный подход подтверждается общепринятым мнением о том, что признак профессионализма деятельности означает осуществление деятельности по принятым методикам, соблюдение требований к ее процессу и результатам, возмездность деятельности [4, с. 43]. При этом стандарты качества юридической помощи должны способствовать достижению целей лица, обратившегося за ее оказанием. Можно согласиться с той точкой зрения, что качественная юридическая помощь должна соответствовать ожиданиям клиента [20]. Вместе с тем при оценке качества бесплатной юридической помощи отдельные категории граждан могут не обладать достаточными знаниями для этого, особенно с точки зрения ее содержания. Поэтому в данном случае можно вести речь об эффективности ее оказания, а именно о степени достижения поставленных целей. Указание на это дано в "Зеленой книге" Европейской комиссии относительно бесплатной юридической помощи по гражданским делам [21]. В развитие положений федерального законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации на основании пп. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции России вопросы оказания нотариусами бесплатной юридической помощи регулируют региональным законодательством. Нотариусы являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан, Республике Карелия, Республике Коми, Республике Саха (Якутия), Удмуртской Республике, Чувашской Республике, Пермском крае, Приморском крае, Архангельской области, Московской области, Нижегородской области, Тамбовской области, Еврейской автономной области и Ненецком автономном округе. Центры бесплатной юридической помощи для населения открыты при нотариальных палатах в Москве, Санкт-Петербурге, Волгограде, Владимире, Челябинске [11]. Нотариальной палатой города Санкт-Петербурга совместно с Ассоциацией юристов Санкт-Петербурга и Ленинградской области организован центр бесплатной юридической помощи населению, в котором граждане могут получить разъяснения по правовым вопросам, вытекающим из наследственных, семейных, жилищных и других правоотношений [1, с. 332]. В ряде регионов компетенция нотариусов по оказанию бесплатной юридической помощи регламентируется более подробно по сравнению с общепринятым подходом, предусматривающим только наличие норм отсылочного характера к законодательству о нотариате, которое, как было указано выше, не содержит возможность предоставления бесплатной юридической помощи всем категориям граждан, обозначенным в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [18]. В соответствии со ст. 12 Закона Республики Башкортостан от 24 декабря 2012 г. N 638-З "О бесплатной юридической помощи в Республике Башкортостан" [12] нотариусы обязаны в рамках своей компетенции осуществлять правовое информирование и правовое просвещение населения. В Самарской области действует Порядок оказания бесплатной юридической помощи, утвержденный Постановлением Правительства Самарской области от 16 октября 2012 г. N 527 [3], предусматривающий перечень случаев, по которым оказывается содействие в составлении письменных заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера. Во Владимирской области в целях расширения практики оказания бесплатной юридической помощи гражданам предусмотрено создание при Владимирской областной нотариальной палате общественной приемной для оказания адресной правовой помощи социально незащищенным категориям граждан, лицам молодежного возраста и военнослужащим [8]. В Республике Татарстан, согласно решению Горсовета муниципального образования г. Набережные Челны от 20 декабря 2012 г. N 22/17 "Об утверждении Положения о муниципальной бесплатной юридической помощи" [19], применяется принцип социального партнерства при оказании юридической помощи, под которым понимается система взаимоотношений между уполномоченными органами местного самоуправления г. Набережные Челны в сфере оказания бесплатной юридической помощи и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, территориальными органами органов исполнительной власти Республики Татарстан, нотариусами, адвокатами, адвокатскими образованиями, другими организациями и общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность на территории г. Набережные Челны, направленная на оказание гражданам юридической помощи. В Угличском районе Ярославской области бесплатная юридическая помощь оказывается юристами структурных подразделений администрации района, сотрудниками правоохранительных органов, нотариусами на общественных началах [10, п. 1.3]. В нормативных актах некоторых регионов [5], регулирующих вопросы оказания бесплатной юридических помощи, роль нотариусов вообще не регламентируется, что в отсутствие исчерпывающих норм федерального законодательства в сфере оказания нотариусами бесплатной юридической помощи качество оказания такой помощи и ее безвозмездность ставит в зависимость от усмотрения нотариуса. Концепция проекта Федерального закона "О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации" предусматривает необходимость возложения на нотариуса обязанности по комплексному оказанию юридической помощи (консультированию, сбору необходимых документов, передаче документов на регистрацию прав и юридических лиц, медиации, присутствию на заседаниях органов управления юридических лиц по вопросам избрания (назначения) органов управления, распоряжения имуществом, более широкому использованию депозитов нотариусов и т. д.) [22]. Учитывая это, законодательное установление критериев отнесения того или иного вида консультаций к услугам, оказываемым нотариусами безвозмездно или за плату, позволит участникам таких правоотношений исключить спорные ситуации. Таким образом, достижение заявленных в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [18] целей зависит от принимаемых в соответствии с данным Федеральным законом нормативных правовых актов, которые должны не только диспозитивно регулировать соблюдение конституционных прав граждан, но и содержать исчерпывающие механизмы их реализации.

Литература

[1] Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражд. о-ва (зарубеж. и рос. опыт): Сб. докл. М.: ООО "Акварель", 2011. [2] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 1. [3] Волжская коммуна. 2012. N 384. [4] Жалинский А. Э. Введение в специальность "Юриспруденция". Профессиональная деятельность юриста. М.: Проспект, 2009. [5] Закон Ульяновской области от 3 окт. 2012 г. N 131-ЗО "О бесплатной юридической помощи на территории Ульяновской области" // Ульяновская правда, 2012. 10 окт.; Постановление Губернатора Хабаровского края от 18 апр. 2005 г. N 93 "Об утверждении Порядка представления документов, необходимых для получения юридической помощи бесплатно, и компенсации расходов адвокатам, оказывающим юридическую помощь бесплатно в Хабаровском крае" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. N 4; Закон Чукотского автономного округа от 23 апр. 2012 г. N 28-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Чукотском автономном округе" // Ведомости. 2012. 27 апр. [6] Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 нояб. 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" (постатейн.) / М. Л. Баранов, В. В. Гошуляк, Л. Ю. Грудцына и др.; Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Юркомпани, 2012. [7] Нотариальный вестник. 2012. N 8. [8] Постановление Губернатора Владимирской обл. от 4 мая 2010 г. N 551 "О комплексе мер по повышению правовой культуры населения Владимирской области на 2010 - 2012 годы" // Владимирские ведомости. 2010. 12 мая. [9] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 дек. 1999 г. N 18-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. N 1. [10] Постановление администрации Угличского муниципального района от 16 июля 2012 г. N 836 "Об оказании бесплатной юридической помощи жителям Угличского муниципального района" // Угличская газета. 2012. 27 июля. [11] Ревенко Л. В. Бесплатная юридическая помощь как социальная обязанность государства [Электронный ресурс]. URL: http://old. notariat. ru/press_379323.aspx. htm. [12] Республика Башкортостан. 2012. N 248. [13] Российская газета. N 49. 1993. [14] Постановление Администрации Воронежской области от 29 июня 2006 г. N 517 "Об утверждении Порядка получения компенсации расходов адвокатами, оказывающими юридическую помощь гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Воронежской области, бесплатно" // Коммуна. 2006. 4 июля; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2005 г. N 88-РЗ "Об отдельных вопросах в сфере адвокатуры" // День Республики. 2005. 8 дек.; Постановление Правительства Республики Тыва от 5 августа 2011 г. N 495 "О Порядке и размерах компенсации расходов адвокату, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, в том числе в труднодоступных и малонаселенных местностях Республики Тыва" // Тувинская правда. 2011. 30 авг.: Спецвып. [15] Проект "Повышение доступности правосудия для малоимущих и социально незащищенных групп населения РФ" (2008 - 2012) / Институт права и публичной политики [Электронный ресурс]. URL: http://ilpp. ru/page_pid_581_lang_1.aspx. [16] СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340. [17] СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. [18] СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6725. [19] Челнинские известия. 2012. 28 дек. [20] Maister D. Managing the professional service firm. London: Free press business, 2003. Англ. яз. [21] Green paper from the Commission. Legal aid in civil matters: the problems confronting the cross-border litigant. COM (2000) 51 Final / European Commission [Электронный ресурс]. URL: http://europa. eu/legisla-tionsummaries/justice_freedom_security/judicial_cooperation_in_civil_matters/133122_en. htm. [22] http://old. notariat. ru/project. htm.

------------------------------------------------------------------

Название документа