(Бойченко С. И.) («История государства и права», 2009, N 7)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. И. БОЙЧЕНКО
В статье подчеркивается, что в нашей стране проблема обеспечения прав человека и гражданина как ранее, так и в настоящее время остается чрезвычайно актуальной. Существование и реализация прав человека и гражданина невозможны без создания действенной системы их защиты, в том числе с помощью прокуратуры Российской Федерации. Особую значимость проблема обеспечения прав человека и гражданина приобрела в период реформирования российского общества, ибо права человека определяют сферу свободы личности, ее автономию и самоопределение, упорядочивают и координируют общественные связи и отношения; очерчивают границы деятельности государства по поводу вторжения в сферу личной свободы человека, ставя при этом преграды всевластию и произволу государственных институтов; определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность на основе накопленных историческим опытом правовых форм взаимодействия людей. В научной литературе нет единого мнения в вопросе о системе защиты прав человека. Так, В. А. Карташкин считает, что система защиты прав человека включает судебную защиту, несудебную защиту и деятельность неправительственных правозащитных организаций <1>. А. В. Чурилов рассматривает правозащитную деятельность с точки зрения обязанности государства обеспечивать защиту провозглашенных им прав и свобод; права каждого самостоятельно защищать свои права и свободы; обязанности международных, специально для этого создаваемых организаций <2>. Анализ ст. ст. 45, 46 Конституции РФ <3> позволяет сделать вывод о том, что система защиты состоит из внутригосударственных, внегосударственных и межгосударственных средств. Внутригосударственные или собственно государственные включают судебную защиту (как конституционно-судебную, так и иную судебную), прокурорский надзор и иную правозащитную деятельность прокуратуры, административные действия органов исполнительной власти, деятельность Уполномоченного по правам человека и др. При этом под государственной защитой понимается деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, по выявлению и привлечению к ответственности виновных в нарушениях путем использования предусмотренных законом средств, методов, процедур <4>. ——————————— <1> Карташкин В. А. Механизм защиты прав человека // Журнал Российского права. 1999. N 3 — 4. С. 6. <2> Чурилов А. В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 1999. С. 16 — 17. <3> Конституция Российской Федерации (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. N 237. 25 декабря; 2009. N 7. 21 января. <4> Туманов В. А. Европейский суд по правам человека: Очерк организации и деятельность. М., 2001. С. 4 — 7.
При рассмотрении внутригосударственных средств защиты, а именно правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации, нельзя обойтись без осмысления термина «защита», выявления его сущностных аспектов. Единства понимания здесь автором не обнаружено. В нормативных правовых актах <5> и официальных документах <6> оно приводится в сопряжении с чем-либо или с кем-либо. Поскольку в любом из приведенных вариантов речь идет об определенной форме активности установленного субъекта (круга субъектов), то представляется более продуктивным исследование сущностных характеристик «защиты» через глагол «защищать». «Защищать: 1. оборонять, ограждать от враждебных, неприязненных действий, от неприятеля… 2. выступать в суде в качестве чьего-нибудь защитника; 3. вступаться за кого-, что-нибудь, отстаивать кого-, что-нибудь» <7>. Это позволяет заключить, что защита понимается как в узком, так и в широком смысле слова и актуализируется в случаях, связанных с нарушениями социальных норм, разновидностью которых являются нормы права. В узком смысле слова защита понимается как вид процессуальной деятельности; в широком — как конституционная обязанность государства, системная деятельность правозащитных структур и т. п. Защита государством конституционных прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств — это, наряду с охраной, стадия процесса их реализации. ——————————— <5> См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Принята 4 ноября 1950 г. // Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Российская газета. 1998. N 67. 7 апреля; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 декабря 1998 г. N 3344-II ГД «О необходимости усиления мер по социально-правовой защите детей и молодежи» // СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6356; Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616. <6> См.: Послание Президента Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2004. 27 мая. <7> Толковый словарь русского языка: В 4 т. М.: Сов. энцикл.: ОГИЗ, 1935 — 1940. Т. 1. С. 426.
Близким к термину «защита» является понятие «охрана», которое рассматривается исследователями или как тождественное <8>, или «защита» — более узкое понятие по сравнению с охраной <9>, или каждое из них наделяется самостоятельным содержанием <10>. Согласимся с теми, кто содержательно разводит понятия «охрана» и «защита». Действительно, оба понятия — «охрана» и «защита» используются в российском законодательстве для обозначения деятельности, которая состоит в обеспечении, соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Так, в ст. 2 и ст. 45 Конституции РФ говорится о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а в ст. 82 — об охране этих прав и свобод. В ст. 8 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, а в ст. 9 и ст. 114 применяется понятие «охрана» собственности. Полагаем, это только подтверждает то, что государство и его различные институты должны выполнять как правоохранительную, так и правозащитную функции. Представляется правильной позиция <11>, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушения прав, на устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод; под защитой же имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права. ——————————— <8> См.: Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 77 — 92; Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984. С. 95. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Бутылина «Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан» включена в информационный банк согласно публикации — «Право и власть», 2002, N 2. —————————————————————— <9> Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод // Журнал Российского права. 2001. N 12. <10> См.: Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 111; Корешкова И. Н. Конституционные права и свободы советских граждан и их развитие в текущем законодательстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1981. С. 18 — 22; Тихонова Б. Ю. Субъективные права советских граждан, их охрана и защита: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1972. С. 11 — 15. <11> Бутылин В. Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Тюмень, 2001. С. 13.
Защита прав и свобод — это сложный двуединый процесс, с одной стороны, направленный на защиту интересов конкретного человека, реализацию его свободы по распоряжению своим правом, а с другой — гарантирующий соблюдение интересов общества и государства. «Защита — всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий, окружающий кого или что… заступничество, покровительство» <12>. Необходимость в защите права или свободы наступает тогда, когда налицо: неисполнение юридической обязанности или свободы; злоупотребления правом, препятствующие осуществлению права или свободы; спор о наличии самого права или свободы. Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, в свою очередь, составляет содержание юридических средств защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве. Мы солидарны с точкой зрения А. М. Ларина, что в понятие «защита» входит и возмещение ущерба, причиненного правам и свободам человека, если не удалось предупредить или отразить нарушения, устранить ограничения <13>. Кроме того, в понятие защиты, безусловно, должно входить не только восстановление нарушенных прав, но и создание таких условий, при которых данные права были бы беспрепятственно удовлетворены. ——————————— <12> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 668. <13> Ларин А. М. Защита прав человека в современном мире. М., 1994. С. 58.
Осуществление прокуратурой Российской Федерации правозащитной деятельности вытекает из п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <14>, в соответствии с которой прокуратура Российской Федерации «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» осуществляет «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». Таким образом, согласно действующему Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» защита конституционных прав и свобод человека и гражданина одновременно является одной из целей деятельности прокуратуры. При этом следует учесть, что по «Словарю русского языка» С. И. Ожегова «деятельность» — это «занятия, труд» <15>. В энциклопедическом словаре «Теория управления: социально-технологический подход» указывается, что «деятельность — форма активного созидательного взаимодействия личности с социальной средой, направленная на достижение сознательно поставленной цели» <16>. Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. ——————————— <14> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235. <15> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 140. <16> Теория управления: социально-технологический подход: Энцикл. словарь / Под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М., 2004. С. 105 — 106.
Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина, являются ее функции. Если обратиться к трактовке термина «функция» (от лат. funktio), то можно увидеть, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение <17>. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов, при этом подчеркивая, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». Однако в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует общее определение понятия функции. Исходя из общих положений государственно-правовой теории, В. П. Рябцев сформулировал понятие функции прокуратуры как направления деятельности прокуратуры, которая предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлена на решение этих задач и требует использования присущих ей полномочий и правовых средств <18>. Перечисленные элементы, характеризующие функцию прокуратуры, взаимосвязаны между собой. Неоднократно в научной литературе уже обращалось внимание на отсутствие законодательно закрепленного исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ <19>. Как уже отмечалось ранее, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» со всей определенностью закрепляет только одну функцию прокуратуры — «осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Содержание иных функций выводимо из содержания Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе реализации таких функций прокуратуры, как уголовное преследование, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; осуществление международного сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ; участие в правотворческой деятельности (п. п. 2 — 4 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). ——————————— <17> Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 1989. С. 719. <18> Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 2000. С. 54. <19> Скуратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сб. науч. трудов. М., 1994. С. 19; Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 5, 26.
Однако решению единой задачи — защиты прав и свобод человека и гражданина — подчинен не только надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но и все иные виды деятельности прокуратуры. В этой связи представляется правильной точка зрения профессора В. П. Бессарабова о различиях между функциями прокуратуры и видами деятельности данного государственного органа. Функции прокуратуры находят свою реализацию через виды деятельности прокуратуры, которые определяются как законодательно определенные пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации <20>, а это, в свою очередь, позволяет сделать вывод, что направленность работы российской прокуратуры на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина не только определяет содержание такого вида деятельности прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но входит в сферу надзора прокуроров при осуществлении иных видов их надзорной и иной деятельности, составляя собой самостоятельное направление деятельности прокуратуры РФ. ——————————— <20> Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. М., 2006. С. 118.
В отличие от функций и видов деятельности, которые закреплены в Законе и обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры характеризуются значительной подвижностью. При этом основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью стоящих перед государством и обществом задач на том или ином этапе их развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в стране в целом <21>. В каждом из основных направлений находят свое воплощение определенного рода действия, направленные на решение конкретных, наиболее актуальных для данного места и времени задач. В качестве основных направлений могут выступать борьба с коррупцией, борьба с терроризмом и экстремизмом, защита собственности (как государственной, так и частной) и др. Но в работе прокуратуры имеются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них в первую очередь следует выделить такое направление деятельности, как защита прав и свобод человека и гражданина <22>. Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений, а затем находят свое отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры РФ и закрепляются в ее приказах и указаниях. ——————————— <21> Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М., 2003. С. 67. <22> Генеральный прокурор России Владимир Устинов: Государством должны править аристократы // Комсомольская правда. 2005. 25 января.
Таким образом, отметим, что защита прав и свобод человека и гражданина, с нашей точки зрения, является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, вбирающим в себя правозащитную практику в ходе осуществления различных видов деятельности органов и учреждений прокуратуры. При этом как самостоятельное направление деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина имеет свой предмет. Определяя предмет деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, необходимо исходить из классификации прав и свобод, содержащихся в международных документах, законодательных актах Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим предмет правозащитной деятельности современной российской прокуратуры можно определить как защиту прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
