Закон о прокуратуре РФ запрещает пересылку поступившей жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются. Но вопреки этой норме жалобы пересылаются. Почему это происходит и как с этим бороться?
Закон и исторические реалии
Граждане и представители организаций, исчерпав все способы урегулирования спора с государственным или муниципальным органом власти (организацией), обращаются с жалобой в прокуратуру, надеясь на беспристрастный прокурорский надзор. Однако не всегда их надежды оправдываются…
В Законе РФ от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в ч. 5 ст. 10, регламентирующей рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений, содержится норма о запрете пересылки жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются. Но вопреки этой норме в России существует традиция такой пересылки жалоб.
Прокурорские работники, полагая, видимо, что в большинстве поступающих жалоб не имеется сведений о реальном нарушении закона, продолжают отсылать жалобы в те органы, действия должностных лиц которых обжалуются. Понятно, что возмущенные этим заявители пытаются в соответствии со ст. 254 ГПК РФ защитить свои права в суде путем оспаривания действий должностных лиц прокуратуры, нарушающих, по их мнению, право на прокурорский надзор за исполнением закона.
Изучая судебную практику, мы не найдем примеров удовлетворения заявлений по действиям прокурорских работников, нарушающим норму закона о запрете пересылки жалоб. Попытаемся разобраться в этом странном на первый взгляд противоречии.
Закон запрещает — Инструкция дозволяет
В большинстве мотивировочных частей судебных решений можно увидеть клише: «Сроки и процедура рассмотрения обращений заявителя Генеральной прокуратурой РФ нарушены не были, обстоятельства, свидетельствующие о незаконности действий (бездействия) Генеральной прокуратуры РФ, установлены не были» (Апелляционное определение Мосгорсуда от 26.02.2013 по делу N 11-6400, Определение Мосгорсуда от 10.08.2010 по делу N 33-23805). К сожалению, очевидное нарушение прямой нормы Закона прокурорскими работниками не является для суда достаточным доказательством незаконности их действий.
Чем же суды мотивируют свою позицию? В одном из решений (Определение Мосгорсуда от 18.06.2013 N 4г/8-5365) имеется ссылка на то, что «в соответствии с п. п. 3.2, 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 7-дневный срок со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения». Таким образом, положения внутреннего нормативного акта прокуратуры — Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, утвержденной Приказом Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19.09.2007 N 17 (далее — Инструкция), фактически противоречащие прямой норме Закона, вместо их неприменения при вынесении решения признаются судами гармонично дополняющими друг друга с нормами Закона и имеющими не меньшую правовую силу.
Подобная юридическая техника изложения правовой нормы Инструкции подпадает под описание коррупциогенных факторов, данное в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Но Инструкция была принята еще до вступления в силу данного Закона, поэтому ее положения должным образом не анализировались.
Генеральная прокуратура не поможет
Попытки обжаловать подобные действия сотрудников территориальных органов прокуратуры в Генеральной прокуратуре также успехов пока не приносят, поскольку, поддерживая «славные традиции», Генеральная прокуратура часто направляет подобные жалобы тем прокурорам, действия которых заявители обжалуют. И суды поддерживают это, ссылаясь на п. п. 3.1, 3.2 Инструкции (Определение Мосгорсуда от 28.02.2011 по делу N 33-2743).
Неудивительно, что заявителями, не нашедшими поддержки в Генеральной прокуратуре и не довольными действиями нижестоящих прокуратур по пересылке жалоб нарушающему их права лицу, была предпринята попытка признания недействующим п. 3.2 Инструкции. Но эта попытка защиты своих прав в высшей судебной инстанции также потерпела неудачу: Определением ВС РФ от 11.11.2010 N КАС10-586 оставлено без изменения решение ВС РФ от 20.09.2010 N ГКПИ10-928. В указанном решении ВС отмечается, что «в п. 3.7 этой же Инструкции содержится запрет на направление обращений на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется», что фактически копирует норму Закона. К сожалению, применяя указанные нормы, суд не стал проводить полный логический анализ ее содержания, хотя представляется крайне маловероятным, что по обращению гражданина в Генеральную прокуратуру может быть принято решение нижестоящим прокурором без согласования с Генеральной прокуратурой. По такому основанию любое обращение в Генеральную прокуратуру может быть «спущено» в нижестоящую прокуратуру, поскольку оно поступает в аппарат делопроизводства именно Генеральной прокуратуры и нижестоящая прокуратура о поступлении такого обращения не осведомлена, и соответственно, решение ее руководителем по нему принято быть не может.
Вполне логичным было бы изложить оспариваемую норму Инструкции с формулировкой о возможности передачи в нижестоящие прокуратуры «обращений по обстоятельствам и фактам, изложенным в которых руководители нижестоящих прокуратур не принимали решения», что позволило бы дифференцировать уровни прокурорского надзора и исключить передачу в нижестоящие прокуратуры жалоб на их же действия.
Также дополнительно следует отметить, что не получают судебной защиты доводы заявителей о нерассмотрении их жалоб прокурорскими работниками (Определение Мосгорсуда от 12.09.2012 по делу N 11-16613). Мотивация, содержащаяся в данном решении, напоминает известное клише «оснований не доверять показаниям сотрудников ГИБДД у суда не имеется»…
Ветер перемен?
Отметим, что Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45 была утверждена новая Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации и отменена прежняя, положения которой долго, последовательно и безуспешно обжаловались заявителями. В новой Инструкции положения, вызывающие многочисленные судебные разбирательства, остались по большей части без изменения, но появились новые дополнения в части того, что при направлении обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в случае необходимости у них может быть истребована информация о результатах рассмотрения обращения. И опять краеугольное «может быть»…
Таким образом, принятие той или иной жалобы к рассмотрению по существу именно прокурорскими работниками или передача ее на рассмотрение сотрудниками других органов, действия которых обжалуются, продолжает зависеть от произвольного усмотрения прокурорских сотрудников, что совершенно не способствует соблюдению принципа законности в органах государственной власти, над которыми осуществляется такой избирательный прокурорский надзор. И поэтому «вопль обиженного народа» часто остается неуслышанным в высоких властных палатах и порождает сатирическую уверенность в том, что прокуратура, судьи и органы исполнительной власти — это три коня в одной упряжке, а не независимые и взаимно сдерживающие от злоупотреблений звенья государственной власти. И простым правовым совершенствованием нормы Инструкции, позволяющей пересылать жалобы лицам, действия которых обжалуются, тут не обойтись.
К СВЕДЕНИЮ
Традиция пересылки жалоб лицу, действия которого обжалуются, вместо их пристального рассмотрения и принятия в случае необходимости мер реагирования, имеет древние корни. Первым общероссийским законом, регламентирующим работу системы государственной власти, говоря нынешним языком, с обращениями граждан, является Судебник 1497 года.
В Судебнике 1550 года эта регламентация уточнена и конкретизирована. Его ст. 7 гласит: «А кто х которому боярину, или дворецкому, или казначею, или к дьяку придет жалобник его приказу, и ему жалобника своего приказу от себя не отсылати, а давати ему жалобником своего приказу всем управа, которой будет жалобник бьет челом по делу; а которому будет жалобнику без государева ведому управы учинити не мочно, ино челобитье сказати царю государю. А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк жалобника своего приказу отошлет, а жалобницы у него не возмет и управы ему или отказу не учинит, и царю государю челомбитьа его не скажет, и учнет тот жалобник бити челом государю, что ему управы не учинили, и государь ту его жалобницу отошлет тому, чей суд, и велит ему управу учинити, и бояре ему, или дворецкой, или казначей управы не учинят же, и тем, которые управы не учинят, быти от государя в опале».
В послереволюционной России традиция переадресования жалоб также имела место. Выдающимся советским поэтом-песенником и исполнителем В. Высоцким эта традиция была хорошо сатирически выражена словами его песенного произведения: «Кто мне писал на службу жалобы? Не ты? Да я же их читал!».
