(Чаплинский А. В.) («Налоги» (газета), 2010, N 43)
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ СООБЩЕСТВ <1>
А. В. ЧАПЛИНСКИЙ
——————————— <1> Статья подготовлена в рамках проекта «Учитель — ученики» 2010 — 2011 гг. (N 10-04-0024) при поддержке Научного фонда ГУ — ВШЭ.
Чаплинский А. В., аспирант кафедры конституционного и муниципального права ГУ — ВШЭ.
Традиционно в российской юриспруденции саморегулирование рассматривается как частноправовое явление, существующее вне сферы публичной власти. Однако это не совсем правильно. Осуществление публичной власти помимо императивных элементов включает в себя диспозитивные начала. Более того, последние необходимы для «здорового» функционирования государства. Наглядным примером этому может служить саморегулирование профессиональных сообществ в сфере юстиции. Применительно к профессиональным юридическим сообществам российское законодательство предусматривает три случая обязательного саморегулирования: в отношении судейского, адвокатского сообществ, а также сообщества нотариусов. Это не случайно. Основным предназначением саморегулирования является обеспечение самостоятельности и независимости сообществ и входящих в их состав индивидов от государственно-властного воздействия. Деятельность же судей, адвокатов и нотариусов без обеспечения надлежащей независимости искажается и даже теряет смысл. Конечно, саморегулирование не выводит деятельность судей, адвокатов и нотариусов полностью из-под государственно-властного воздействия. Они остаются подчинены требованиям законодательства. Но вместе с тем саморегулирование обеспечивает независимость судей от других ветвей власти, а адвокатов — от всех государственных институтов. Это содействует тому, чтобы правосудие осуществлялось беспристрастно и справедливо. Обобщая указанные в законодательстве основные задачи органов сообществ судей, адвокатов и нотариусов, их полномочия, а также практику деятельности данных органов, можно выделить несколько основных направлений саморегулирования: — формирование корпорации; — содействие поддержанию квалификации членов корпорации; — представительство интересов членов корпорации, содействие в защите их прав; — установление стандартов поведения членов корпорации, правил осуществления профессиональной деятельности; — контроль за исполнением данных стандартов и правил, применение ответственности. В рамках каждого направления органами данных профессиональных сообществ принимаются акты саморегулирования. Их количество различается в зависимости от профессионального сообщества и направления деятельности. Анализируя нормативные акты данных сообществ, можно выделить три основные группы. Первая, наиболее важная, — это акты, определяющие правила поведения членов корпорации, исполнения ими профессиональных обязанностей, порядок формирования корпорации. Вторая группа — акты органов корпорации, имеющие организационный характер. Они нужны для того, чтобы обеспечить функционирование органов самоуправления корпорации. Третья группа актов саморегулирования — акты вспомогательного характера. В основном это акты о корпоративных наградах, конкурсах, профессиональной подготовке членов, реализации социальных гарантий и оказания материальной помощи. Анализируя акты органов судейского сообщества, легко заметить, что наиболее важная часть актов саморегулирования, т. е. акты, содержащие правила формирования корпорации и поведения ее членов, самая малочисленная. Казалось бы, Закон предоставляет данным органам обширные полномочия по регулированию деятельности судейского сообщества. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» Всероссийский съезд судей вправе принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества, кроме вопросов, относящихся к полномочиям квалификационных коллегий судей, а также правомочен утверждать Кодекс судейской этики и акты, регулирующие деятельность судейского сообщества. Однако практика реализации данных полномочий довольно скудна. Всероссийский съезд судей принял только один нормативный акт — Кодекс судейской этики, утвержденный VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. Советом судей РФ за этот же период принято три акта саморегулирования, которые можно отнести к данной группе: Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи <2>, Типовые правила внутреннего распорядка судов <3>, Методические рекомендации по формированию и размещению информации о деятельности судов общей юрисдикции в глобальной сети общего пользования Интернет на официальном интернет-сайте <4>. ——————————— <2> Постановление Совета судей РФ от 26 декабря 2002 г. N 78 // Российская газета. N 13. 2003. <3> Постановление Совета судей РФ от 18 апреля 2003 г. N 101 (документ опубликован не был). <4> Постановление Президиума Совета судей РФ от 13 августа 2008 г. N 162 (документ опубликован не был).
К этой же группе актов можно отнести и перечни вопросов к экзаменам на должность судьи, утверждаемые квалификационными коллегиями судей или их экзаменационными комиссиями <5>. Стоит отметить, что перечни вопросов утверждаются коллегиями самостоятельно, поэтому перечни вопросов различаются в зависимости от региона. ——————————— <5> См.: Примерный перечень вопросов для подготовки к сдаче квалификационных экзаменов на должность судьи суда общей юрисдикции Томской области, утвержденный Протоколом заседания экзаменационной комиссии при квалификационной коллегии судей Томской области от 31 октября 2003 г. N 13. // URL: http://oblsud. tomsk. ru/?l=500&p;=96 (дата обращения: 01.06.2010).
Причин малого количества актов саморегулирования данной группы две. Первая лежит в области юридической техники. Абстрактность формулировки положений законодательства об органах судейского сообщества позволяет поставить под сомнение правомерность принятия ими любого акта, не связанного с внутренней организацией судейского сообщества. Поэтому принимаются в основном акты, на возможность принятия которых прямо указано в Законе. Круг же таких актов крайне узок. Другая причина заключается в существующем «перекосе» от самоорганизации судей к иерархичной системе судов. Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ дают разъяснения по вопросам судебной практики, которые носят фактически обязательный характер. Принятие актов, определяющих порядок работы аппарата судов, осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде РФ (для судов общей юрисдикции) и Высшим Арбитражным Судом РФ (для арбитражных судов). Таким образом, то, что могло бы быть результатом саморегулирования, замещается «приказами» вышестоящих органов нижестоящим. Справедливости ради стоит отметить, что определенные механизмы саморегулирования при подготовке данных актов действуют. Например, при подготовке постановлений Пленумов высшие суды собирают с нижестоящих вопросы, вызывающие у судей затруднения, а затем рассылают проекты постановлений, которые также обсуждаются на собраниях судей. Однако эта практика носит неофициальный характер. Следовательно, может быть ликвидирована на правомерных основаниях в любой момент. Группа актов саморегулирования организационного характера более обширна. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» Всероссийским съездом судей утверждаются регламенты данного съезда и Совета судей РФ, конференцией судей субъекта РФ утверждаются регламенты конференции и совета судей субъекта РФ. Порядок деятельности квалификационных коллегий определяется Положением, утвержденным Высшей квалификационной коллегией судей РФ <6>. Также действует Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденное ВККС РФ 15 мая 2002 г. ——————————— <6> Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденное Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22 марта 2007 г. // Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2007. N 2(12).
В Совете судей РФ сформирован ряд комиссий (финансовая комиссия, комиссия по этике и т. д.), действующих на основании положений, утверждаемых Советом. В качестве примера можно привести Положение о комиссии Совета судей РФ по этике, утвержденное Постановлением Совета судей РФ от 29 апреля 2005 г. N 130. Во многих советах судей субъектов РФ также сформированы комиссии. Их количество и перечень определяется самим советом. Часть из них действует на основании утвержденных положений <7>. ——————————— <7> См.: Положения о финансовой комиссии, комиссии по вопросам организационно-кадровой работы, комиссии по вопросам статуса судей и правового положения работников аппарата судов, утвержденные Постановлением Совета судей Челябинской области от 2 февраля 2007 г. N 15 // URL: http://www. chel-oblsud. ru/?html=ss_rules (дата обращения: 01.06.2010).
Третья группа актов, акты вспомогательного характера, представлена также довольно широко. В основном к ней относятся акты о награждении судей, о проведении конкурсов. В качестве примера можно привести Положение о наградном знаке Совета судей Российской Федерации «За служение правосудию», утвержденное Постановлением Президиума Совета судей РФ от 19 апреля 2007 г. N 115. Анализ актов органов саморегулирования адвокатского сообщества позволяет утверждать, что последние более активно пользуются возможностью принимать акты, содержащие правила формирования корпорации и поведения ее членов. Аналогично принятию Всероссийским съездом судей Кодекса судейской этики Всероссийский съезд адвокатов принимает Кодекс профессиональной этики адвоката (далее также — КПЭА). Основанием является положение пп. 2 п. 2 ст. 36 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В настоящий момент действует Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый II Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г. Стоит отметить, что если в отношении судей правила дисциплинарного производства установлены законодательно, то применительно к адвокатскому сообществу в соответствии с п. 2 ст. 4 вышеуказанного Закона такие правила установлены им самостоятельно в Кодексе профессиональной этике адвоката. Советом Федеральной палаты адвокатов приняты акты, определяющие порядок формирования адвокатского сообщества: Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена на присвоение статуса адвоката (Протокол Совета Федеральной палаты адвокатов от 25 апреля 2003 г. N 2) и Перечень вопросов для включения в экзаменационные билеты при приеме квалификационного экзамена от лиц, претендующих на приобретение статуса адвоката (Протокол Совета ФПА от 6 апреля 2005 г. N 11). Большое количество нормативных актов принято на уровне адвокатских палат субъектов. В качестве довольно показательного примера можно привести нормативные акты саморегулирования, принятые Адвокатской палатой Санкт-Петербурга: — решение Совета Адвокатской палаты Санкт-Петербурга (Протокол от 20 октября 2006 г. N 16) «О порядке участия адвокатов Санкт-Петербурга в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда»; — Порядок организации и предоставления бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге на 2008 — 2009 гг., утвержденный решением Совета Адвокатской палаты (Протокол от 27 мая 2008 г. N 7). Такие акты носят обязательный характер, что подкрепляется возможностью применения дисциплинарной ответственности за их нарушение. Согласно п. п. 2 и 3 ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» совет адвокатской палаты вправе прекратить статус адвоката за нарушение адвокатом норм Кодекса профессиональной этики адвоката и неисполнение им решений органов адвокатской палаты. Группа актов саморегулирования организационного характера также представлена широко. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» не содержит указания на орган, уполномоченный на принятие устава адвокатской палаты субъекта Федерации. Однако в силу того, что высшим органом палаты является собрание или конференция адвокатов, устав палаты принимается этими органами. В соответствии с п. 16 ч. 3 ст. 31 данного Закона регламенты совета и ревизионной комиссии адвокатской палаты принимаются советом данной палаты. Им же принимаются положения и регламенты учреждаемых при совете палаты комиссий и рабочих групп. Акты, регламентирующие статус и порядок деятельности квалификационных комиссий, как правило, отсутствуют. Однако есть и исключения. В качестве примера можно привести Положение о квалификационной комиссии адвокатской палаты Новосибирской области, утвержденное Конференцией членов адвокатской палаты Новосибирской области 18 декабря 2008 г. Всероссийский съезд адвокатов принимает свой регламент, а также Устав Федеральной палаты адвокатов. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» Регламент Совета ФПА утверждается им самим. Однако на практике данный акт утвержден Всероссийским съездом адвокатов. Также Советом ФПА принимаются положения и регламенты учреждаемых при совете палаты комиссий и рабочих групп. Третья группа актов, акты вспомогательного характера, представлена также довольно широко. Основное место занимают акты о корпоративных наградах. Советом Федеральной палаты адвокатов утверждено Положение о мерах, основаниях и порядке поощрения Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации (Протокол от 1 декабря 2004 г. N 9). Значительное количество актов данной тематики принято на уровне адвокатских палат субъекта Российской Федерации. Есть акты иной тематики, которые относятся к данной категории. Это акты о материальной помощи (например, Положение о порядке предоставления материальной помощи в адвокатской палате Чувашской Республики, утвержденное решением VI Конференции адвокатов Чувашской Республики 6 февраля 2009 г.), акты о подготовке и переподготовке (к примеру, Положение о порядке повышения профессиональной квалификации членов палаты адвокатов Нижегородской области, утвержденное решением Совета палаты адвокатов Нижегородской области от 2 марта 2005 г.) и т. д. Анализ деятельности нотариальных палат, являющихся органами самоуправления сообщества нотариусов, позволяет утверждать, что количество принимаемых ими актов, содержащих правила формирования корпорации и поведения ее членов, сопоставимо с числом аналогичных актов, принимаемых органами судейского сообщества. Однако по своему характеру акты нотариальных палат отличаются от актов органов судейского и адвокатского сообщества. С одной стороны, если требование о принятии Кодекса судейской этики и Кодекса профессиональной этики адвоката прямо предусмотрено в Законах, то Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации был принят сообществом нотариусов по собственной инициативе (Постановление Собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации от 18 апреля 2001 г. N 10). С другой стороны, все нормативные акты, касающиеся формирования корпорации нотариусов, принимаются совместно Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой. В качестве примера можно привести Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утвержденное Приказом Минюста России от 14 апреля 2000 г. N 132, решением Федеральной нотариальной палаты от 20 марта 2000 г. Аналогичная ситуация складывается и с актами, определяющими порядок деятельности нотариусов. Так, Правила нотариального делопроизводства утверждены решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 18 ноября 2009 г. N 11/09 и Приказом Минюста России от 19 ноября 2009 г. N 403. Совместное принятие актов ФНП, т. е. органом самоуправления корпорации нотариусов, и Минюстом России, т. е. государственным органом, демонстрирует довольно низкий уровень саморегулирования нотариального сообщества. Вместе с тем данные акты все-таки являются актами саморегулирования, поскольку совместное принятие акта означает обязательный учет мнения органа самоуправления нотариусов. Через этот механизм нотариальное сообщество может предопределять те правила, по которым обязаны действовать его члены. В научной литературе <8> высказывают критические замечания о состоянии нормативно-правового регулирования порядка совершения нотариальных действий. Минюст России, отменяя устаревшие акты, регламентирующие совершение нотариальных действий, не вводит в действие новые акты, в результате чего образуется правовой «вакуум». ——————————— <8> Черемных Г. Г. В современной России должного нормативного правового регулирования в сфере нотариата не было и нет // Нотариус. 2009. N 4.
Часть актов, необходимость принятия которых предусмотрена Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, до сих пор не принята (например, упоминаемый в ст. 47 Основ порядок определения места совершения нотариального действия). В этих условиях существуют попытки восполнить пробелы регулирования самими нотариальными палатами. Как правило, позиции ФНП облекаются в форму методических рекомендаций или писем. Примером могут служить Методические рекомендации по совершению нотариального действия о передаче заявлений граждан, юридических лиц другим гражданам, юридическим лицам, утвержденные решением Правления ФНП от 23 — 25 июня 2008 г. Природа таких актов двояка. С одной стороны, законодательство не только не наделяет данные документы обязательной силой, но и даже не упоминает о возможности нотариальных палат их издавать. С другой стороны, нотариусы придерживаются правил, определенных в таких актах, поскольку это позволяет обеспечить единообразное применение законодательства. Акты саморегулирования организационного характера представлены менее широко, чем в двух предыдущих случаях. Собранием представителей региональных нотариальных палат утвержден Устав Федеральной нотариальной палаты. Правлением Федеральной нотариальной палаты утвержден его регламент (Постановление Правления ФНП от 22 июня 2009 г. N 07-2/09). Кроме того, принят ряд положений о комиссиях, сформированных при Правлении ФНП. На региональном уровне акты саморегулирования организационного характера почти не принимаются. Как правило, единственным актом, определяющим статус органов нотариального сообщества, является устав нотариальной палаты субъекта, утверждаемый на общем собрании ее членов. Третья группа актов саморегулирования нотариального сообщества, т. е. акты вспомогательного характера, представлена также довольно скромно. В основном данные акты принимаются только на федеральном уровне. В качестве примера можно привести Положение об именных стипендиях Федеральной нотариальной палаты на лучшую диссертацию по нотариату, утвержденное решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 31 января 2008 г. (Протокол N 01/08). Как мы видим, соотношение государственного регулирования и саморегулирования в деятельности различных юридических сообществ различно. Наиболее развито саморегулирование в адвокатской корпорации. Это происходит потому, что законодательство допускает и даже требует принятия органами адвокатского самоуправления соответствующих актов в большом количестве случаев. Позиция законодателя вполне понятна: адвокаты, хотя и выполняют публичную функцию, от имени государства не действуют, а следовательно, имеют право на достаточно широкую автономию. Судьи и нотариусы, напротив, осуществляют свою деятельность от имени государства, и этот факт служит обоснованием для ограничения саморегулирования их сообществ. Саморегулирование судей ограничивается достаточно жесткой, иерархичной вертикалью судебной системы, в рамках которой вышестоящие суды осуществляют в том числе и нормотворческую функцию по отношению к нижестоящим. Саморегулирование нотариусов ограничивается нормотворческой и контрольной деятельностью Минюста России. Такое положение дел не оптимально. Сообщества судей и нотариусов нуждаются в не меньшей доле самостоятельности, чем адвокатская корпорация. Особенно это важно для судей. Выстраивание четкой вертикали в рамках судебной системы означает сокращение независимости судей, облегчая для главы государства и исполнительной власти воздействие на судебную власть. В таких условиях достаточно получить рычаги управления высшими судами (или даже только председателями этих судов), и возможность воздействовать на каждого судью получена. Расширение же судейского саморегулирования, подразумевающего коллективное принятие решения, может исключить или хотя бы затруднить такое воздействие на судебную систему, что стало определенным шагом на пути к утверждению правового государства.
