К вопросу о механизме правового регулирования взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления в России

(Шайхуллин М. С.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 10)

К ВОПРОСУ О МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ АДВОКАТУРЫ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

М. С. ШАЙХУЛЛИН

Шайхуллин Марат Селирович, кандидат юридических наук, доцент, директор Евразийского научно-исследовательского института проблем права.

В статье предпринята попытка определения механизма правового регулирования взаимодействия адвокатских образований, адвокатов и органов местного самоуправления в современной России. Подвергнуты анализу отдельные нормы российского законодательства на предмет взаимодействия адвокатуры с муниципальными органами. Определены направления взаимодействия адвокатских образований и адвокатов с муниципальными образованиями.

Ключевые слова: механизм, правовое регулирование, адвокатура, местное самоуправление, взаимодействие, адвокат, адвокатское образование, право, правовое государство.

On the issue of mechanism of legal regulation of interaction of advocates and municipal selfgovernment in Russia M. S. Shaikhullin

The article includes an attempt to define the mechanism of legal regulation of interaction of bars of advocates, advocates and municipal self-government bodies in the modern Russia. The author analyzes certain norms of Russian legislation on the issue, defines spheres of interaction of bars of advocates and advocates with the municipal units.

Key words: mechanism, legal regulation, advocacy, municipal self-government, interaction, advocate, bar of advocates, law, jural state.

В юридической литературе под механизмом правового регулирования понимается система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права <1>, в соответствии с целями и задачами правового государства <2>. ——————————— <1> См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 516. <2> См.: Хропанюк В. Н. Теория государства и права / Под ред. проф. В. Г. Стрекозова. М., 2000. С. 342.

Исходя из данного определения можно понять, что адвокатские образования и муниципальные органы как субъекты общественных отношений могут выступать в качестве участников системы правовых отношений в рамках взаимодействия по обеспечению упорядочения общественных отношений, гарантированию справедливого удовлетворения интересов граждан. Однако необходимо отметить, что при достижении цели механизма правового и социального регулирования взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления главным участником обеспечения юридическими средствами удовлетворения интересов субъектов права выступают адвокатские образования и адвокаты, а не органы местного самоуправления, ибо деятельность адвокатуры направлена на оказание квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и законных интересов, в том числе и органам местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст. 41 ФЗ N 131-ФЗ органы местного самоуправления выступают как юридические лица. Вместе с этим данного обстоятельства, как представляется, будет недостаточно для объяснения и доказательства существования механизма правового регулирования взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления. В связи с этим исследование механизма правового регулирования взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления следует начинать с рассмотрения его структурных элементов. В частности, к таким элементам следует относить: а) нормы права, закрепляющие взаимодействие адвокатских образований и адвокатов и органов местного самоуправления; б) правоотношения, в результате которых происходит взаимодействие адвокатуры и муниципальных органов; в) акты правоприменения, на основе которых достигаются цели такого взаимодействия; г) организационная деятельность государства и его органов в процессе взаимодействия указанных институтов гражданского общества. Как отмечает В. В. Лазарев, достаточность этих средств, их качество (факультативность) являются условием эффективности действия права <3>. ——————————— <3> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 324.

Федеральный закон об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации содержит несколько норм, которые могут явиться правовой основой взаимодействия адвокатских образований, адвокатов и должностных лиц муниципальных органов, а именно: п. 7 ч. 2 и ч. 4 ст. 2, п. 1 ч. 3 ст. 6, ч. 2 ст. 25, ч. 4 ст. 29, п. 6 ч. 3 и ч. 7 ст. 31, ч. 2 ст. 35, п. 2 ч. 3 и ч. 7 ст. 37 ФЗ N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности…». Л. Ю. Грудцына, отмечает, что в формировании законодательства об адвокатской деятельности существенную роль играет такой орган исполнительной власти РФ, как Министерство юстиции РФ, нормативные акты которого в данной области регулируют как формальные стороны осуществления адвокатской деятельности, так и существенные вопросы, касающиеся, например, оплаты услуг адвокатов или осуществления на территории РФ деятельности адвокатов иностранных государств <4>. ——————————— <4> См.: Грудцына Л. Ю. Адвокатура в России как институт гражданского общества // Адвокатская практика. 2008. N 1. С. 21.

Следующим элементом, образующим механизм взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления, выступают правоотношения, в результате которых возникают права и обязанности у адвокатских образований, адвокатов и должностных лиц муниципальных органов. Способом возникновения исследуемых правоотношений могут выступать соглашения между адвокатскими образованиями и органами местного самоуправления на основании ст. 420 части I Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (далее часть I ГК РФ). Необходимо отметить, что заключение соглашений между адвокатскими образованиями и органами власти порождает возникновение осознанного действия, характеризующегося правомерностью и последовательностью, что, в свою очередь, выступает элементом юридического факта, т. е. конкретного жизненного обстоятельства, с которым уже имеющиеся в наличии правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Как отмечает председатель Совета муниципальных образований Московской области В. Ю. Голубев, необходимо использовать имеющиеся ресурсы по представлению общих интересов муниципальных образований Московской области в судебных органах. В связи с этим на последнем заседании президиума Совета было подписано соглашение о сотрудничестве с Адвокатской палатой Московской области. В рамках этого соглашения предполагается существенно расширить возможности оказания правовой поддержки органам местного самоуправления <5>. Данное обстоятельство позволяет говорить о наличии юридического факта взаимодействия адвокатских образований и органов власти, что является одним из доказательств существования правоотношения как элемента механизма правового регулирования взаимодействия адвокатских образований и органов местного самоуправления. ——————————— <5> См.: Голубев В. Ю. Нам предстоит серьезно поработать // Самоуправление: теория и практика. 2008. N 4. С. 28.

Если прикоснуться к истории, то следует привести следующие примеры: так, в дореволюционной России, несмотря на принятие закона о частных поверенных, защитников в Вятской губернии было недостаточно. В некоторых губерниях органы местного самоуправления специально рассматривали вопрос о создании юридической службы, оказывающей населению квалифицированную юридическую помощь. В декабре 1891 г. Вятское губернское земство приняло постановление о создании службы земских юрисконсультов. Губернатор приостановил исполнение постановления и направил его для рассмотрения в губернское по земским и городецким делам присутствие. Губернское присутствие, отмечая, что создание службы земских юрисконсультов не входит в компетенцию земств, отменило это постановление <6>. ——————————— <6> См.: Малых Ю. Адвокатура и ее значение в организации правосудия // Адвокатская практика. 2005. N 3. С. 34.

В Советском государстве существовало множество фактов активного взаимодействия адвокатуры и местных органов власти. Так, к конкретным полномочиям исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся относилось согласование с президиумами коллегий адвокатов вопросов о составе и местонахождении юридических консультаций, а также о назначении и освобождении от работы заведующих юридическими консультациями <7>. Однако следует отметить, что в Советской России местные органы власти были органами государственной власти, а не местного самоуправления, действовавшие в соответствии с принципами единства системы местных советов, централизации управления на местах и т. п. ——————————— <7> См.: Галоганов А. П. Российская адвокатура: история и современность. М., 2003. С. 124.

В этом смысле реальное местное самоуправление предполагает самодостаточность. Это, прежде всего, означает способность решать свои проблемы собственными силами, т. е. умение максимально использовать имеющиеся и находить недостающие ресурсы. Наконец, реальное самоуправление предполагает самоорганизацию. Сегодня, когда речь идет о том, за счет чего можно развивать территории, то, как правило, мы говорим о таких категориях, как финансовые средства, физический капитал. И ни слова о капитале социальном — отношения между жителями местного сообщества, базирующиеся на взаимном уважении, доверии, стремлении к взаимодействию. Такие отношения создают благоприятные условия для совместного решения жизненно важных проблем местного сообщества, а их неразвитость тормозит процесс <8>. ——————————— <8> См.: Богданов В. Е. Роль и значение представительного органа местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Представительный орган местного самоуправления: Методическое пособие для депутатов. Петрозаводск, 2005. С. 11.

Важным условием эффективного функционирования механизма государственно-правового обеспечения прав и свобод личности является совершенствование взаимодействия органов государственной власти с иными институтами гражданского общества. Прежде всего, речь идет о взаимодействии государственной власти и органов местного самоуправления в правообеспечительном процессе <9>. ——————————— <9> См.: Анохин Ю. В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности (на материалах Российской Федерации): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 40.

В этом смысле показателен пример принятия Закона Забайкальского края от 24 декабря 2008 г. N 98-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления отдельных муниципальных районов государственным полномочием по материально-техническому и финансовому обеспечению оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях и принципах материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края». В частности закон закрепляет возможность принятия муниципально-правовых актов по материально-техническому и финансовому обеспечению оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях. Так, ст. 11 указанного Закона закрепляет порядок материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края, на основании которого орган местного самоуправления заключает с адвокатским образованием или адвокатом соглашение о взаимодействии, определяющее порядок направления адвокатов в труднодоступные и малонаселенные местности Забайкальского края. Периодичность выездов адвокатов устанавливается не реже одного раза в шесть месяцев. Орган местного самоуправления согласовывает с адвокатским образованием (адвокатом) выезд адвоката для оказания адвокатской помощи в труднодоступные и малонаселенные местности Забайкальского края не позднее чем за месяц до выезда. Срок пребывания адвоката по оказанию адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края определяется адвокатским образованием (адвокатом) по согласованию с органом местного самоуправления. Возмещение расходов по оказанию адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края производится органами местного самоуправления: 1) адвокату, оказывающему адвокатскую помощь в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края в соответствии с заключенным соглашением; 2) юридическим и (или) физическим лицам, оказывающим транспортные услуги и предоставляющим помещение для проживания адвоката и для приема граждан. Основанием для возмещения расходов являются: 1) по транспортным расходам — договор на оказание транспортных услуг, заключаемый органом местного самоуправления с транспортной организацией; 2) по расходам на аренду помещения для проживания адвоката и для приема граждан — договор аренды, заключаемый органом местного самоуправления с арендодателем; 3) по командировочным расходам — документы, представленные адвокатом в орган местного самоуправления, подтверждающие фактическое пребывание адвоката в труднодоступных и малонаселенных местностях Забайкальского края: командировочное удостоверение, квитанции об оплате проживания в гостинице (договор аренды помещения), отчет о командировке, а также проездные документы на все виды транспорта в случае невозможности заключения договора для проведения безналичных расчетов. Приведенный пример показывает позитивную динамику правового регулирования создания условий для оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях, однако только в Забайкальском крае. Вместе с этим стоит предположить, что уровень транспортной и пешеходной доступности в нашей стране очень низкий. В связи с этим, оказание квалифицированной юридической помощи адвокатами в труднодоступных населенных пунктах является затруднительным. Вместе с этим ни для кого не секрет, что во многих сельских муниципальных образованиях квалифицированная юридическая помощь не оказывается в принципе. Сельские жители вынуждены обращаться в адвокатские образования, находящиеся в городах, что накладно для сельчан, в связи с чем оказание квалифицированной юридической помощи адвокатами во многом является недоступным. Кроме того, оказание юридической помощи адвокатами затруднено в силу низкого уровня информационного обеспечения граждан, когда адвокат может общаться с доверителем, используя информационные технологии. Так, А. М. Курамшина отмечает, что в нашей стране насчитывается 123 тыс. 285 населенных пунктов без телефонной связи. Тогда как связь, в том числе телефонная, является одним из способов общения, работы с информацией, поэтому ее отсутствие ведет к ограничениям доступности нужной информации, что, в свою очередь, может привести к стагнации общества. Более того, посредством телефонных услуг люди получают доступ к сети Интернет <10>. ——————————— <10> См.: Курамшина А. М. Полномочия органов местного самоуправления в области связи в Российской Федерации: муниципально-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 4.

Таким образом, одного правового регулирования материально-технического обеспечения для создания условий по оказанию квалифицированной юридической помощи адвокатами, как представляется, будет недостаточно. Создание достойной материально-технической базы для оказания правовой помощи в сельских населенных пунктах во многом зависит от инфраструктуры муниципальных образований. Более того, от правового регулирования, не имеющего даже межотраслевой связи с законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ, например, от законодательства, регулирующего сферу связи и информационных технологий, жилищного, градостроительного, местного самоуправления и др. Что касается организационной деятельности государства и его органов в процессе взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления как институтов гражданского общества, то следует отметить, что такая деятельность может быть многогранной и многоаспектной. Вместе с этим уместно привести примеры деятельности адвоката в условиях функционирования институтов государственной, муниципальной власти и местного самоуправления. В частности, интересен описанный Н. В. Морозовым пример взаимодействия адвокатов с органами власти во Франции. Так, адвокаты могут, если исполняют в течение семи лет обязанности по установленной юридической профессии, занимать должность члена наблюдательного совета хозяйственного общества или должность управляющего делами общества <11>. Исходя из этого, представляется возможным отметить либеральность законодательства об адвокатуре во Франции, если брать во внимание, что должность члена наблюдательного совета или должность управляющего делами общества возможно сопоставить с такими институтами местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление, хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. ——————————— <11> См.: Морозов Н. В. Основы правового положения адвоката по законодательству Франции // Адвокатская практика. 2006. N 6. С. 36.

Более того, в соответствии с Декретом Франции от 27 ноября 1991 г. N 91-1197 о регулировании профессии адвоката как наиболее важной и существенной, профессия адвоката совместима с функциями сотрудника депутата или помощника сенатора, заместителя судьи малой инстанции, присяжного заседателя судов по делам детей или паритетного суда по делам из аренды сельскохозяйственных земель, советника члена прюдомального суда, члена судов по делам социального страхования, а также с функциями арбитра, посредника или лица, которому поручено хранение спорного имущества <12>. ——————————— <12> Там же.

Таким образом, по законодательству Франции адвокат со стажем работы более 7 лет может активно участвовать в работе государственных и общественных институтов, товариществ, иных организаций, выступать в качестве наблюдателя и т. п., что, в свою очередь, показывает уровень взаимодействия адвокатуры с институтами гражданского общества и государства во Франции. Показанный пример актуализирует вопросы исследования механизма правового и социального регулирования взаимодействия адвокатуры и органов местного самоуправления. В свою очередь, С. А. Деханов отмечает, что в законодательстве и нормативных актах адвокатских сообществ западноевропейских государств, отражающих сложившиеся в этих странах обычаи делового оборота, реализуются различные подходы совмещения адвокатской деятельности с другими видами труда — от полного запрета заниматься какими-либо другими видами деятельности до разрешения совмещать адвокатскую деятельность с некоторыми видами деятельности. Тем не менее в большинстве западноевропейских государств такое совмещение допускается только при условии соблюдения определенных правил, не нарушающих стандарт независимости адвоката и адвокатской деятельности <13>. ——————————— <13> См.: Деханов С. А. Западноевропейская адвокатура: сравнительно-правовое исследование. М., 2008. С. 144.

На наш взгляд, организационная деятельность органов местного самоуправления по взаимодействию с институтами гражданского общества, в частности с адвокатурой, как элемент механизма правового регулирования может выглядеть в разных по своему содержанию принципах и формах. Представляется, что целью взаимодействия является муниципальная политика в сфере обеспечения адвокатов и адвокатских образований условиями для осуществления профессиональной квалифицированной юридической помощи в городских и сельских муниципальных образованиях, труднодоступных, удаленных местностях, повышение качества оказания правовой помощи населению, местным сообществам, физическим и юридическим лицам. Для реализации механизма правового и социального регулирования взаимодействия адвокатских образований и органов местного самоуправления необходимо следующее: 1) признание права адвокатских образований на участие в формировании и реализации мероприятий по созданию информационно-правового сегмента в инфраструктуре городских и сельских муниципальных образований; 2) сотрудничество адвокатов и адвокатских образований с институтами местного самоуправления по вопросам правового посвящения граждан и повышения правовой грамотности среди населения; 3) поддержка деятельности адвокатских образований на основе формирования целевых социальных программ и общественно-гражданских инициатив адвокатских образований, направленных на решение актуальных проблем развития муниципальных образований; 4) формирование среди гражданского населения современного, нового образа российской адвокатуры, учет исторических традиций и создание модернизированных пролонгированных форм взаимодействия и сотрудничества адвокатов и адвокатских образований с органами местного самоуправления и иными институтами гражданского общества; 5) предоставление адвокатским образованиям на конкурсной основе государственных и муниципальных грантов, субсидий, контроль за их использованием; 6) предоставление адвокатским образованиям льгот неналогового характера; признавая, что льготы в сфере налогообложения действительно являются одной из форм поддержки властью деятельности некоммерческих организаций, необходимо заметить, что такого рода льготы признаются, как правило, за общественными организациями, при этом права иных некоммерческих организаций в расчет не принимаются, фактически законодатель исключает все многообразие организационно-правовых форм некоммерческих организаций <14>. ——————————— <14> Пояснительная записка к проектам законов Псковской области «Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области», «О благотворительной деятельности на территории Псковской области», «О государственном и муниципальном социальном заказе Псковской области» [Электронный ресурс]: http:// www. ngo. pskovregion. org/ law/ our_pskov. shtml 5 апреля 2010 г.

7) оказание адвокатскими образованиями методической, консультационной, организационной и иной помощи органам местного самоуправления.

Библиографический список

1. Анохин Ю. В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности (на материалах Российской Федерации): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. 2. Богданов В. Е. Роль и значение представительного органа местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Представительный орган местного самоуправления: Методическое пособие для депутатов. Петрозаводск, 2005. 3. Галоганов А. П. Российская адвокатура: история и современность. М., 2003. 4. Голубев В. Ю. Нам предстоит серьезно работать // Самоуправление: Теория и практика. 2008. N 4. 5. Грудцына Л. Ю. Адвокатура в России как институт гражданского общества // Адвокатская практика. 2008. N 1. 6. Деханов С. А. Западноевропейская адвокатура: Сравнительно-правовое исследование. М., 2008. 7. Курамшина А. М. Полномочия органов местного самоуправления в области связи в Российской Федерации: муниципально-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 8. Малых Ю. Адвокатура и ее значение в организации правосудия // Адвокатская практика. 2005. N 3. 9. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. 10. Морозов Н. В. Основы правового положения адвоката по законодательству Франции // Адвокатская практика. 2006. N 6. 11. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. 12. Хропанюк В. Н. Теория государства и права / Под ред. В. Г. Стрекозова. М., 2000.

——————————————————————