Совершенствование системы надзора

(Молодецкая Н. В.)

("Законность", 2014, N 1)

Текст документа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ НАДЗОРА

Н. В. МОЛОДЕЦКАЯ

Молодецкая Надежда Владимировна, начальник отдела по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Республики Марий Эл, старший советник юстиции.

Автор статьи делает вывод о том, что использование всего спектра форм прокурорской работы позволяет совершенствовать систему противодействия нарушениям.

Ключевые слова: система прокурорского надзора, формы прокурорской деятельности, права граждан.

Improvement of the system of supervision

N. V. Molodetskaya

The author concludes that application of the whole range of forms of prosecutorial work provides for improvement of the system of combating corruption.

Key words: system of prosecutorial supervision, forms of prosecutorial activities, rights of citizens.

Прокурорский надзор - это деятельность прокуроров в рамках предоставленных законом полномочий по обеспечению законности. Очевидно, что предназначение органов прокуратуры не может быть реализовано исключительно посредством осуществления надзорных функций.

Работа прокурора многогранна; помимо непосредственного надзора, она включает в себя координацию осуществляемой правоохранительными органами борьбы с преступностью, организацию внутриведомственной деятельности, а также взаимодействия с поднадзорными органами и между ними, выработку и внедрение конкретных практических мер, способных повлиять на состояние законности, некоторые другие аспекты. Использование всего спектра форм прокурорской работы позволяет совершенствовать способы и методы противодействия нарушениям, достигать положительных результатов по конкретным направлениям и в конечном итоге обеспечивать возможный уровень соблюдения законов.

Нельзя не отметить необходимость комплексного подхода к этому вопросу. Реальное воздействие на состояние законности может состояться только в условиях своевременного и системного реагирования на определенные обстоятельства.

Это утверждение можно проиллюстрировать примером деятельности прокуратуры Республики Марий Эл в сфере одного из приоритетных направлений - обеспечения соблюдения конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, в том числе на его досудебной стадии.

Анализ деятельности правоохранительных органов Республики Марий Эл на протяжении 2009 г. показал наличие нехарактерных тенденций: при резком снижении количества зарегистрированных преступлений существенно возросла их раскрываемость. Достаточных объективных причин для этого не усматривалось, в связи с чем органы прокуратуры республики выработали меры по установлению возможных способов формирования таких показателей. Особое внимание мы сосредоточили на соблюдении законности при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, а также на вопросах соблюдения конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, поскольку, кроме прочего, бросался в глаза высокий удельный вес числа лиц, освобожденных из ИВС без применения меры пресечения в виде заключения под стражу.

При реализации тематического решения коллегии прокуратуры республики изучены уголовные дела, приостановленные производством, по которым были явки с повинной. Сделан вывод о многочисленных нарушениях уголовно-процессуального закона, вскрыты факты незаконного уголовного преследования, нарушения конституционных прав граждан.

Проверка показала, что в большинстве случаев явки с повинной приняты оперативными сотрудниками ОВД и исправительных учреждений. Как правило, они не содержали подробного изложения обстоятельств преступления, данных о свидетелях, способах реализации похищенного, тогда как эта информация способствовала бы сбору и закреплению доказательств.

Между тем зачастую при поступлении таких явок с повинной должностные лица, в чьем производстве находились уголовные дела, для придания процессуального статуса подозреваемого преждевременно применяли подписку о невыезде и надлежащем поведении.

Оперативным совещанием при первом заместителе прокурора республики организована сверка перечня выявленных фактов и статистических отчетов, незаконно подвергшимся уголовному преследованию принесены официальные извинения.

Затем во исполнение решения коллегии прокуратуры республики прокурорами была установлена процессуальная судьба каждого лица, задержанного в порядке ст. 91 УПК РФ и впоследствии освобожденного из ИВС (подобные проверки поставлены на системную основу). В подавляющем большинстве случаев у таких подозреваемых отбиралась подписка о невыезде и надлежащем поведении. Выявлены отдельные факты прекращения незаконного уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, а улучшение показателей раскрываемости увязано с резким увеличением числа задерживаемых.

Итогом этих и иных мероприятий (например, все уголовные дела, производство по которым прекращено, изучаются в аппарате прокуратуры республики) стал всплеск количества фактов незаконного уголовного преследования на досудебной стадии, подлежащих отражению в отчете 1-Е. Если ранее таковых было 16, то за 2009 г. - 74. В отношении 66 лиц избиралась подписка о невыезде и надлежащем поведении.

Подобный массив нарушений повлек необходимость усовершенствования системы надзора за соблюдением конституционных прав граждан. В аппарате прокуратуры республики было принято решение о предметной проверке каждого факта незаконного уголовного преследования, о необходимости строгого их учета для контроля за полнотой принятых мер, в том числе мер ответственности в отношении виновных должностных лиц.

Организационно-распорядительными документами закреплен алгоритм действий прокуроров в случае выявления необоснованного привлечения граждан к уголовной ответственности. Он включил в себя составление заключения о законности прекращения уголовного преследования конкретного лица, принятие мер прокурорского реагирования процессуального и непроцессуального характера, изучение и анализ всех этих документов в прокуратуре республики, проведение служебной проверки для выяснения причин нарушений конституционных прав, рассмотрение ее результатов на оперативном совещании с участием осуществлявших непосредственный надзор прокуроров, применение к ним мер ответственности в случае установления вины, направление информации о причинах незаконного уголовного преследования руководителям органов расследования республиканского уровня в целях ее доведения до сведения подчиненных для пресечения и профилактики аналогичных нарушений.

Неукоснительное следование этой процедуре в совокупности с иными мерами, особенно по обеспечению достоверности статистических данных (в том числе выездными проверками), позволило по итогам 2010 г. снизить количество фактов необоснованного привлечения к уголовной ответственности, подлежащих отражению в отчете 1-Е, до 26. Помимо этого, зафиксировано 16 случаев незаконного уголовного преследования, не подлежащих включению в отчет о следственной работе и дознании.

Между тем прокурорское противодействие огульному избранию меры пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащем поведении не подтолкнуло органы расследования к качественному формированию доказательственной базы до применения мер уголовного преследования к заподозренным, а вынудило искать другие пути для упрощения процесса раскрытия и расследования преступлений. Допрос в качестве подозреваемого нередко осуществлялся без придания лицу соответствующего статуса согласно ст. 46 УПК, повсеместно стало избираться обязательство о явке.

Имеющиеся проблемы выявили насущную необходимость издания 15 марта 2011 г. прокурором Республики Приказа "О проведении служебных проверок по фактам осуществления незаконного уголовного преследования, возврата судами уголовных дел прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ, вынесения оправдательных приговоров".

За 2011 г. органы предварительного расследования вынесли 30 решений, повлекших признание права на реабилитацию и подлежащих отражению в отчете по форме 1-Е. К слову, в ходе комплексной проверки организации прокурорского надзора в прокуратуре республики комиссией Генеральной прокуратуры РФ фактов укрытия незаконного уголовного преследования не выявлено.

Сформированный учет так называемых неотчетных незаконок показал наличие 27 случаев, когда без достаточных оснований лица задерживались, допрашивались в качестве подозреваемых, в отношении их избиралось обязательство о явке. Выявление подобных нарушений отчасти стало следствием проведенного в ноябре 2011 г. семинарского занятия, посвященного организации работы по своевременному выявлению незаконного уголовного преследования, противодействию укрытию этих фактов от учета.

Требования к обеспечению должного уровня законности обусловили необходимость концентрации усилий на пресечении и недопущении фактов незаконного привлечения к уголовной ответственности и посредством применения иных элементов преследования, не связанных с предъявлением обвинения, избранием мер пресечения в виде заключения под стражу и подписки о невыезде и надлежащем поведении.

В ходе координационного совещания руководителей правоохранительных органов Республики 28 марта 2012 г. подписано Постановление "О состоянии законности при соблюдении конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве". Органам расследования предписано разработать и реализовать план мероприятий упреждающего характера, которые позволили бы не допускать необоснованного уголовного преследования, минимизировать последствия незаконных решений. Состоялся межведомственный предметный семинар.

Благодаря принятым мерам до 26 снизилось количество лиц, незаконно привлеченных к уголовной ответственности, что подлежало отражению в отчете 1-Е, при этом ни одно лицо не содержалось под стражей.

Также дали свой результат и мероприятия по недопущению необоснованного задержания заподозренных: доля освобожденных из ИВС без применения меры пресечения в виде заключения под стражу по делам следователей ОВД снизилась вдвое. Стала уменьшаться и раскрываемость.

Все эти обстоятельства свидетельствовали о необходимости продолжения системной работы в целях минимизации негативных последствий незаконных действий органов расследования и стимулирования поднадзорных обеспечить достаточный уровень раскрытия преступлений.

Следует отметить, что Приказом Генерального прокурора РФ от 28 ноября 2012 г. N 432 был введен в действие статистический отчет "О реабилитации лиц в порядке, установленном главой 18 УПК РФ" по форме Р. Учету в нем подлежат как реабилитированные по всем пунктам обвинения, так и частично реабилитированные. За 2012 г в таком отчете по республике содержались сведения о 101 лице, получившем право на реабилитацию на досудебной стадии (в том числе о 75 - в связи с применением мер уголовного преследования, не связанных с заключением под стражу, избранием подписки о невыезде или предъявлением обвинения). Кроме того, зафиксирован рост количества лиц, в отношении которых постановлены оправдательные приговоры или дела прекращены судом по реабилитирующим основаниям, в том числе в части. С уверенностью можно было утверждать только одно: органами прокуратуры республики обеспечена полнота и достоверность статистических отчетов с учетом фактов частичной реабилитации.

В кратчайшие сроки аппаратом прокуратуры реализован комплекс мер. Внесены изменения в Приказ о служебных проверках. Теперь его действие распространяется и на факты принятия (как на досудебной, так и на судебной стадии) решений, влекущих право на частичную реабилитацию.

Проведен глубокий анализ причин вынесения судами реабилитирующих решений, в прокуратуре республики изучены соответствующие надзорные производства. Установлены как просчеты при возбуждении и расследовании уголовных дел (отсутствие объективных данных о наличии состава преступления и достаточных доказательств виновности, неправильная оценка фактических обстоятельств), так и неэффективность ведомственного контроля. Сформулированы и претензии к прокурорам: необъективность при оценке доказательств, преобладание обвинительного уклона и невнимательность.

Примером может служить уголовное дело по обвинению Воронцова по п. п. "б", "в" ч. 2 ст. 158 УК РФ. Следствием установлено, что он проник на территорию частного дома, затем в клетки загона, ножом умертвил 18 кроликов, 10 из них похитил. В доказательственную базу включены признательные показания обвиняемого, протоколы проверки его показаний на месте и опознания свидетелем.

Суду Воронцов пояснил, что не имел места жительства и за обещание оперуполномоченного обеспечить ему регистрацию вынужден был взять вину на себя. Допросы в суде лиц, участвовавших в проверке показаний на месте, засвидетельствовали, что на месте происшествия подсудимый вел себя неуверенно, демонстрировал все по указанию следователя, не смог показать, откуда было совершено хищение, ими подписывался незаполненный бланк протокола. Потерпевшая при предъявлении ей изъятого у Воронцова ножа пояснила, что раны на оставшихся во дворе тушках кроликов не могли быть причинены им, поскольку значительно отличались по размеру и форме (в протоколе осмотра места происшествия описания повреждений у кроликов не было, криминалистическая экспертиза доказательств не назначалась). В процессе допроса опознававшего выяснено, что статисты существенно отличались от опознаваемого. Понятой, данные о котором указаны в протоколе опознания, отрицал свое участие в следственном действии и принадлежность ему подписи. Один из статистов пояснил, что видел, как мужчина, пригласивший его для участия, давал опознающему деньги. Следователь показала суду, что при допросе в качестве обвиняемого Воронцов заявил о непричастности к преступлению и непризнании вины, однако в протокол ею внесены отказ от дачи показаний и признание вины в полном объеме.

В связи с изложенным государственный обвинитель отказался от обвинения, судом вынесено постановление о прекращении уголовного преследования Воронцова в связи с непричастностью.

Очевидно, что причинами незаконного уголовного преследования стали грубые нарушения уголовно-процессуального закона. Помимо этого, установлено, что уголовное дело прокурором района в порядке контроля за деятельностью заместителя не изучалось, обвинительное заключение Воронцову вручено представителем администрации СИЗО. В отношении следователя и оперуполномоченного направлены материалы для решения вопроса об уголовном преследовании, заместитель прокурора района привлечен к дисциплинарной ответственности.

По результатам проверки горрайпрокурорам направлено информационное письмо, а руководителям органов расследования - информация о необходимости принятия дополнительных мер по недопущению необоснованного и незаконного уголовного преследования граждан в рамках расследования преступлений и усиления ведомственного контроля при согласовании обвинительных заключений, актов, исключения фактов излишнего вменения эпизодов преступлений.

В феврале 2013 года организовано межведомственное совещание "О дополнительных мерах по соблюдению конституционных прав граждан". Его решением органам расследования рекомендованы: взвешенный подход к приданию статуса подозреваемого; исключение применения мер процессуального принуждения только в целях раскрытия преступления; использование тактических приемов, позволяющих до начала уголовного преследования конкретных лиц выяснять их отношение к подозрению и наличие версий о непричастности.

Помимо этого, закреплена обязанность следователей и дознавателей обеспечивать фотофиксацию изъятого, приобщать к материалам уголовных дел копии документов, удостоверяющих личность понятых и статистов, осуществлять видеосъемку получения явок с повинной, наиболее важных допросов. Определена необходимость допросов понятых об обстоятельствах обыска, выемки, личного досмотра, в ходе которых изымались имеющие значение для дела предметы, и допроса участвовавших в опознании статистов. При этом выделены категории уголовных дел и преступлений, при расследовании которых подобные дополнительные меры будут считаться обязательными.

На прокуроров возложена обязанность лично получать объяснения обвиняемых при вручении обвинительных заключений, актов, особенно в случае заявления ходатайства о постановлении приговора в особом порядке.

Примечательно, что участвовавшие в совещании представители следственного управления Следственного комитета России по республике подписывать решение отказались.

В марте 2013 года состоялось предметное заседание коллегии прокуратуры республики. Ее решением территориальным прокурорам предписано лично изучать уголовные дела, поступившие для решения вопроса об утверждении обвинительного заключения, акта, постановления, в том числе в порядке контроля после их изучения заместителями; эффективнее использовать результаты анализа недостатков, выявленных в ходе судебного рассмотрения дел.

В прокуратуре республики создана рабочая группа по вопросам соблюдения конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, которая уже активно осуществляет аналитическую и методическую работу.

Разработана памятка об организационно-практических мерах в этой сфере; утвержден тест для прокуроров, осуществляющих надзор за производством предварительного следствия и дознания; на места направлен типовой образец докладной записки о состоянии надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве.

К настоящему моменту снижается количество случаев незаконного уголовного преследования полностью либо в части и на досудебной, и на судебной стадиях судопроизводства, освобождения задержанных без заключения под стражу.

Конечно, останавливаться на достигнутом рано. И организационная составляющая нашей работы, и надзорная практика будут совершенствоваться и в дальнейшем. Вместе с тем подтверждается необходимость комплексного, системного применения различных форм прокурорской деятельности. Выделю еще одну существенную для эффективности работы характеристику выработки и применения определенных мер. Это оперативность. Желаемый результат будет получен только тогда, когда прокурорская реакция следует незамедлительно, а все мероприятия, способные оказать влияние на состояние законности, вырабатываются и реализуются своевременно - в короткий срок после возникновения проблемы.

------------------------------------------------------------------

Название документа