(Женетль С. З.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2011, N 5)
ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ НЕОГРАНИЧЕННОГО КРУГА ЛИЦ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ <*>
С. З. ЖЕНЕТЛЬ
——————————— <*> Zhenetl S. Z. Protection of interests of unlimited number of persons in civil procedure.
Женетль Светлана Захаровна, профессор кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», доктор юридических наук.
Изменения, внесенные в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ, активизировали обращение прокуроров в суд в защиту неограниченного круга лиц. Между тем практика свидетельствует о том, что нередко суды общей юрисдикции отказывают прокурорам в принятии заявления по мотиву отсутствия полномочий. В статье анализируются причины, способствующие указанным обстоятельствам.
Ключевые слова: изменения в ГПК РФ, право на обращение в суд, защита неограниченного круга лиц, отказ в принятии заявления.
The changes introduced into point 1 of article 45 of the Civil-procedure Code of the RF by Federal Law N 49-ФЗ of April 5, 2009 activated the address of procurators to the court to protect the unlimited number of persons. Meanwhile the practice shows that the courts of general jurisdiction often refuse to accept the applications of procurators due to the absence of powers. The article analyses the reasons supporting the said circumstances.
Key words: changes to the Civil-procedure Code of the RF, right to apply to the court, protection of unlimited number of persons, refuse to accept application.
К изменениям в компетенции прокурора в гражданском судопроизводстве за девять лет действия ГПК РФ в общем-то привыкли как сами прокуроры, так и граждане. Теперь статус прокурора в процессе согласно ст. 34 ГПК РФ ничем не отличается от статуса сторон по делу, третьих лиц, так как прокурор является лицом, участвующим в деле. В то же время это не совсем так, поскольку прокурор в гражданском процессе участвует в двух ипостасях и вправе: а) инициировать возбуждение гражданского судопроизводства; б) давать заключение по делу. Кроме того, у других лиц, участвующих в деле, нет предусмотренной законом обязанности осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации с вытекающими отсюда функциями, среди которых значится обращение в суд в целях устранения нарушений, причиняемых несоблюдением законов. В действующем ГПК РФ нет норм о прокурорском надзоре в гражданском судопроизводстве, и инициатива обращения прокурора в суд в интересах граждан возможна лишь в определенных законом случаях. Таким основанием является ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, предоставляющая прокурору право обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Наличие уважительной причины при этом должно подтверждаться документально, а инициирование возбуждения гражданского судопроизводства должно сопровождаться обращением гражданина в прокуратуру. Вместе с тем указанное основание не являлось единственным, когда прокурор мог принимать участие в гражданском судопроизводстве. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Ряд иных процессуальных (ст. ст. 252, 260.1, 278, 284, 288, 304 ГПК РФ) и материальных норм (ст. ст. 70, 72, 73, 125, 140 СК РФ, ст. 353 ТК РФ, ЖК РФ и др.) предусматривают процессуальную необходимость участия прокурора в процессе. Исходя из изложенных обстоятельств и как бы нейтрализуя ограничения, предусмотренные ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, содержанием норм материального права различных законов, в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. N 51 дан полный перечень оснований участия прокурора в процессе. Наличие расхождений в перечне оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве в этих двух правовых актах вызывало удивление, но в то же время Приказ воспринимался как специальное для прокуроров дополнение к процессуальной правовой норме. Наконец, данные разночтения были устранены Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», которым были внесены дополнения в содержание правовой нормы ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Теперь в ней есть следующая оговорка: «Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образование», которая коррелирует содержание процессуальной нормы с материальными, содержащими процессуальные элементы, относительно полномочий прокурора. Ничего нового. Право обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований было указано непосредственно с первых дней принятого в 2002 г. ГПК РФ. Прокурор наделен правом обращаться в суд с заявлением в защиту социальных прав граждан (на труд, социальное обеспечение, охрану здоровья, материнства, отцовства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах) на основании соответствующего обращения к нему граждан, и только тех граждан, которые сами не могут этого сделать по различным уважительным причинам. Различий в полномочиях, предоставляемых ст. 45 ГПК РФ по обращению прокурора в суд общей юрисдикции, нет, поэтому мнение ряда прокуроров о предоставлении Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ дополнительных полномочий по предъявлению в суд общей юрисдикции исковых заявлений (заявлений) в защиту социальных прав, свобод и законных интересов граждан <1> следует считать заблуждением. ——————————— <1> См.: Обобщение прокуратуры Ставропольского края за 1-е полугодие 2009 г. // СПС «КонсультантПлюс».
Вероятнее всего, в связи с внесенными изменениями в ст. ст. 45 и 131 ГПК РФ прокуроры активизировали реализацию своих полномочий в защиту социальных прав, свобод и законных интересов граждан, что вызвало увеличение числа обращений в суд общей юрисдикции, а соответственно, увеличилось и количество отказов судами в принятии заявлений. Попытаемся проанализировать причины отказов судами в принятии заявлений прокуроров, направленных на защиту неограниченного круга лиц. Суд, как правило, не игнорировал никогда участие прокурора в процессе во второй форме — даче заключения по делу. Ведь это дополнительная квалифицированная помощь в судебном разбирательстве. Определенные сложности возникают при обращении прокурора с заявлением в суд в первой форме участия, инициировании гражданского судопроизводства, и, как свидетельствует практика, чаще по делам, возникающим из публичных правоотношений. Но и здесь, как говорится, «ничего личного», только неправильная оценка судом полномочий прокурора, что вызывает нередко отказ в принятии от него заявлений. Конкретную статистику по категориям дел, вероятно, мы не найдем, но из опубликованных обобщений, справок, конкретных дел явно усматривается немалое их количество. Каковы же основания для отказа? Так, межрайонному Кольчугинскому прокурору, обратившемуся в интересах неопределенного круга лиц к ООО «Горец» о понуждении проведения аттестации рабочих мест с последующей сертификацией работ по охране труда, было отказано в принятии заявления определением судьи от 8 июля 2008 г. Судебной коллегией по гражданским делам Владимирского областного суда данное определение было оставлено без изменения <2>. ——————————— <2> БВС. 2010. N 4 С. 21. Определение по делу N 86-Впр-14.
Аналогичная ситуация имела место при обращении прокурора в районный суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц к ЗАО «Ярославский завод вентиляционных изделий» о понуждении проведения аттестации рабочих мест с последующей сертификацией работ по охране труда. Только в данном случае заявление прокурору было возвращено. Суд второй инстанции согласился с выводом судьи относительно компетенции прокурора, но не с процессуальными действиями судьи, поэтому, отменив указанное выше определение, разрешил заявление по существу, отказав прокурору в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ <3>. ——————————— <3> БВС. 2010. N 5. С. 26. Определение по делу N 8-Впр09-9.
Межрайонный прокурор Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, обращаясь в интересах неопределенного круга лиц в районный суд, просил обязать муниципальное образовательное учреждение — среднюю общеобразовательную школу с. Цингалы — устранить выявленные отделом государственного пожарного надзора по г. Ханты-Мансийску и району УГПН ГУ МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре нарушения правил и норм пожарной безопасности, т. е. обеспечить здание прямой телефонной связью с ближайшим подразделением пожарной охраны или центральным пунктом пожарной связи населенных пунктов, провести проверку огнезащитной обработки деревянных конструкций чердачного помещения, провести испытания внутреннего противопожарного водопровода с оформлением актов, выполнить в здании по всему периметру кровли ограждение в соответствии с ГОСТом 25772, обеспечить дежурный персонал индивидуальными средствами фильтрующего действия для защиты органов дыхания, обеспечить пожарными лестницами места перепада высот кровли более 1 метра. Определением от 5 мая 2008 г. районного суда в принятии искового заявления отказано, а кассационной инстанцией указанное определение оставлено без изменения <4>. ——————————— <4> СПС «КонсультантПлюс». Дело N 69-Впр09-6.
Причиной отказа судом в принятии заявлений послужило отсутствие полномочий у прокурора в обращении в интересах работников ООО и ЗАО, которых нельзя отождествлять с неопределенным кругом лиц, поскольку сведения о них имеются на предприятии и каждого можно индивидуализировать, а в случае с требованиями к школе прокурор может ставить вопрос о привлечении администрации школы к ответственности за неисполнение требований пожарной безопасности. Определениями Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации все указанные судебные акты по представлению заместителя Генерального прокурора были отменены за необоснованностью. Судебная коллегия пришла к выводу, что судьи неправильно оценивают полномочия прокурора по обращению в суд в интересах неограниченного круга лиц. Нормы материального права (ТК РФ, ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», ст. 32 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.) обязывают руководителей организаций, обществ, администраций муниципальных органов обеспечить безопасные условия труда, передвижения, жизни и т. п. По роду своей деятельности ненадлежащее выполнение обязанностей указанными субъектами либо их бездействие могут быть выявлены как самим прокурором, так и быть получены в виде информации по проверке, что обязывает прокурора реагировать не только представлениями, но и обращениями в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ. Заблуждался районный суд в определении компетенции прокурора и в случае обращения прокурора Ленинского района г. Ульяновска с заявлением к автономной некоммерческой организации «Средневолжский открытый университет» (АНО СОУ) и ГОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики» (МЭСИ) о запрещении осуществления образовательной деятельности. Производство по делу в данном случае было прекращено определением от 4 мая 2008 г. по тем основаниям, что заявление прокурором подано в интересах конкретных лиц — студентов, состоящих в договорных отношениях с АНО СОУ и МЭСИ, круг которых можно установить. С выводами суда согласилась кассационная коллегия по гражданским делам, оставив определение суда первой инстанции без изменения <5>. ——————————— <5> БВС. 2010. N 1. С. 16. Определение по делу N 80-Впр09-6.
По представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила указанные судебные акты и направила материал в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. В определенной степени заблуждение судей относительно компетенции прокурора объяснимо в следующем случае. Прокурор Центрального района Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц к ТСЖ «Апраксин 7» о признании незаконным бездействия по ненадлежащей технической эксплуатации внутридомовых систем газоснабжения в многоквартирном доме и обязании заключить договор на обслуживание внутридомовых систем газоснабжения в указанном доме. В обоснование заявленного требования прокурор ссылался на то, что надлежащее содержание внутридомовых систем газоснабжения в многоквартирном доме согласно ст. ст. 161, 163 Жилищного кодекса Российской Федерации должно обеспечиваться лицами, осуществляющими управление многоквартирным домом, и в порядке, установленном п. 5.5.6 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя Российской Федерации. Определением Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 25 сентября 2008 г. производство по данному делу прекращено на основании абз. 2 ст. 220 ГПК РФ. Судебной коллегией по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда определение районного суда оставлено без изменения. Судьей Верховного Суда Российской Федерации представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации с делом передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Определений об отказе в принятии заявлений, возвращении или прекращении за последние годы судами общей юрисдикции вынесено достаточно, и, разумеется, не все доходят до Верховного Суда Российской Федерации. География судейских ошибок достаточно широка, как и основания обращения прокурора. Многие определения отменяются в кассационных инстанциях. Так, судебной коллегией Волгоградского областного суда было отменено 22 определения об отказе в принятии искового заявления прокурору г. Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Волгограда о понуждении к исполнению требований ст. 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», о понуждении в оборудовании светофорного объекта, дублирующего звуковой сигнализацией светового сигнала светофора, на пересечении двух улиц, имеющих интенсивное движение пешеходов, в целях безопасности инвалидов <6>. ——————————— <6> См.: Обобщение практики Волгоградского областного суда. 2009. // СПС «КонсультантПлюс».
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Бурятия были отменены за необоснованностью 8 определений районного суда, по которым он отказал в принятии заявлений прокурору в интересах муниципального образования о признании движимого имущества бесхозяйным, ссылаясь на то, что правом на предъявление таких заявлений обладает только финансовый орган <7>. ——————————— <7> Обзор кассационной практики по гражданским делам Верховного суда Республики Бурятия за 2008 г. // Сайт Верховного суда Республики Бурятия.
Или, к примеру, судебной коллегией по гражданским делам Архангельского областного суда отменено определение судьи Октябрьского райсуда г. Архангельска от 16 сентября 2008 г., которым прокурору Верхнетоемского района в принятии искового заявления в интересах неопределенного круга лиц к Управлению Федеральной почтовой связи Архангельской области (филиал ФГУП «Почта России») по исполнению обязанности по созданию условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры было отказано <8>. Этот перечень можно продолжить, но вряд ли в этом есть необходимость. В основном суды первой инстанции делают правильные выводы либо их вовремя поправляет вторая инстанция. ——————————— <8> СПС «КонсультантПлюс».
Как видим, основания обращения прокурора одни — нарушение охраняемых законом интересов неограниченного круга лиц, только нарушения разные. Попытаемся проанализировать причину столь часто допускаемых судом однотипных ошибок в оценке оснований обращения прокурора. Во всех перечисленных случаях суды исходили из того, что определение круга лиц, в интересах которых обратился прокурор в суд, несложно произвести, в кадрах имеется список лиц как работников, так и студентов, индивидуализировать жильцов дома тем более нет проблем. В ряде случаев суд приходит к выводу, что прокурор должен руководствоваться нормами КоАП РФ, а не ст. 45 ГПК РФ, а также что прокурор вторгается в деятельность муниципальных образований. Согласно ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке; заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, если ГПК РФ или другими федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя. В силу абз. 1 ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Между тем, отказывая в принятии заявлений прокуроров, суды не учитывают, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в силу ч. 4 ст. 353 ТК РФ осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, а согласно п. 2 ст. 1, п. 4 ст. 27 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Оценивая обстоятельства, вызвавшие обращение прокурора в суд, судьи не дают надлежащей оценки тому, что если администрацией общества не обеспечиваются безопасные условия охраны труда, гарантированные ст. 37 Конституции Российской Федерации, и нарушаются требования ст. ст. 22, 212 ТК РФ о проведении аттестации рабочих мест по условиям труда, то это нарушает права любого, кто будет работником предприятия завтра, послезавтра, о которых суд может не знать, а следовательно, интересы неограниченного круга лиц. То же самое касается и студентов. Наличие либо отсутствие лицензии учебного заведения, так же как и реализация лицензированных программ, либо расширение деятельности, путем включения в программы среднего и высшего профессионального образования специальностей, не предусмотренных лицензией, включаются в права и интересы студентов как обучающихся, так и будущих, так как диплом может быть выдан лишь в объеме программы, указанной в лицензии. Защита охраняемых законом публичных интересов входит в компетенцию прокурора. Круг инвалидов можно определить, так как все они состоят на учете в органах социальной защиты населения, но можно ли индивидуализировать тех, кто из них будет пользоваться переходом и чьи интересы следует признать нарушенными, и как часто, сколько иногородних инвалидов воспользуется переходом, чтобы посетить поликлинику? Следовательно, прокурор имеет полномочия обращаться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неограниченного круга лиц. Вызывает недоумение то, что выводы судей при отказах в принятии заявления на понимание «неограниченного круга лиц» совпадают независимо от местонахождения суда. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных муниципальных служащих» судам даны разъяснения. В п. 13 данного Постановления указывается, что право на обращение в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность, имеет прокурор на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, что следует учитывать при принятии либо отказе в принятии к производству заявлений. В пункте 2 Постановления Пленума указаны органы, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены. Разъяснено, что относится к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, по смыслу главы 25 ГПК РФ, т. е. властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль. К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом. В то же время в Постановлении Пленума N 2 не уделено должного внимания разъяснению именно понятий «неопределенный круг лиц», «группа лиц», «значительное число лиц». А ведь большое количество однотипных судебных ошибок требовало этого. Да ведь и нельзя сказать, что нет вопросов: как расценивать, если заявление подано прокурором в интересах нескольких семей, в том же ТСЖ «Апраксин 7», а не всего дома или в заявлении ставился вопрос об обустройстве перехода не к поликлинике, а в другом месте, где инвалид мог быть с наименьшей вероятностью, и т. д. Есть еще вопрос, требующий разъяснения. В одних случаях обращение прокурора носит форму заявления, в других оформляется как исковое заявление. Однотипного подхода нет, хотя вся категория дел, возникающих из публичных правоотношений, носит административный характер и исковым быть не может. Надо отдать должное судьям, ни одно заявление не было возвращено или оставлено без движения по указанной причине, но дополнительное разъяснение будет впрок для лиц, обращающихся в суд. Данное обстоятельство, нам кажется, указывает на необходимость дополнительных разъяснений Верховным Судом Российской Федерации этого вопроса. Возможно, этого не понадобилось бы, если бы Постановление Пленума N 2 было дано после внесения дополнений в ст. ст. 45, 131 ГПК РФ, а поскольку произошло наоборот, напрашивается только такой вывод.
