Лазарева Валентина Александровна, заведующая кафедрой уголовного процесса и криминалистики Самарского государственного университета, профессор, доктор юридических наук.
Законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации внесен ряд изменений, свидетельствующих о неуклюжих, но в целом позитивных законодательных шагах в сторону упрочения роли прокурора как главы обвинительной власти. Напомним, что несколько лет назад (05.06.2007) законодатель (Закон N 87-ФЗ) эту роль прокурора существенно ослабил, лишив прокурора ряда важнейших полномочий, исходя из того, что слишком тесное процессуальное взаимодействие прокурора со следствием, фактическое участие прокурора в процессе принятия основных процессуальных решений не только ограничивают самостоятельность следователя, но и ослабляют прокурорский надзор, делают прокурора зависимым от результатов расследования. Попытка решить эту проблему в 2007 г. путем разграничения полномочий по руководству следствием и надзору за ним оказалась не вполне удачной. Следователь не стал более самостоятельным, а в реализации надзорных полномочий возникли сложности, обусловленные в т. ч. и ведомственными интересами следственных органов. Достаточно быстро обнаружилась ошибочность столь радикального изменения статуса прокурора — его полномочий для реализации эффективного надзора за исполнением законов при производстве предварительного следствия оказалось недостаточно, а созданный законодателем механизм устранения выявленных прокурором нарушений закона оказался слишком громоздким.
Поэтому восстановление некоторых из ранее (можно сказать, всегда) принадлежавших прокурору прав следует рассматривать как проявление разумной воли, признание и исправление ошибки, допущенной в 2007 г. Однако техника законотворческого процесса вновь (или уже как всегда?) подкачала.
Рассмотрим же эти такие необходимые изменения.
1. Часть 2 ст. 37 дополнена п. 5.1, из которого следует, что прокурор вправе:
«истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом».
Дополнение, надо сказать, весьма сомнительное как с точки зрения формулировки, т. к. законодатель не потрудился согласовать слова в этом предложении (получилось, что прокурор может «истребовать законность и обоснованность решений»), так и по существу. Право прокурора истребовать названные решения следователя или руководителя следственного органа с неизбежностью вытекает из невыполнения органами расследования обязанности незамедлительно направить прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), в течение 24-х часов — копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 148), а также копию постановления о прекращении уголовного дела (ч. 1 ст. 213) и о приостановлении предварительного следствия (ч. 2 ст. 208). Право прокурора проверять законность и обоснованность названных в новом пункте решений следователя и руководителя следственного органа, как бы любезно предоставленное реформаторами, и без того неоспоримо в силу самой функции прокурора как органа надзора за законностью всей процессуальной деятельности всех органов предварительного расследования. Поэтому можно сказать, что существенных изменений во взаимоотношениях прокурора со следователем и руководителем следственного органа вследствие этой поправки не произошло.
Авторы законопроекта, кажется, были озабочены только тем, чтобы так поправить закон, чтобы ничего не поправить, но создать при этом видимость поправки. Более значительное, чем лишение права отмены постановлений следователя, ослабление прокурорского надзора за следствием после принятия Закона N 87-ФЗ было обусловлено вдруг возникшими и активно обсуждаемыми сомнениями в праве прокурора истребовать для проверки законности процессуальной деятельности органов предварительного следствия материалы уголовного дела. Убрав из уголовно-процессуального закона указание на то, что прокурор имеет такое право, законодатель вскоре (Закон N 226-ФЗ от 02.12.2008) внес в ст. 37 УПК РФ изменения, дополнив ее ч. 2.1 следующего содержания: «По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с находящимися в производстве материалами уголовного дела». То есть как бы исправил, а на деле усугубил ошибку.
Право прокурора знакомиться с материалами уголовного дела как объекта прокурорского надзора неоспоримо, вне его прокурор лишается самой возможности осуществлять обусловленную его государственно-правовым статусом функцию, поэтому процитированная формулировка не то чтобы оскорбительна для прокурора (хочешь осуществлять надзор — попроси), но звучит нелепо, не соответствует характеру взаимоотношений прокурора как органа надзора с поднадзорными ему органами предварительного расследования.
Тем не менее, принимая во внимание приверженность массы правоприменителей к буквальному толкованию закона, во избежание каких бы то ни было попыток ослабить для поднадзорного органа тяготы надзора за его процессуальной деятельностью, в этот важный вопрос необходимо было внести полную, исчерпывающую ясность, с тем чтобы, перефразируя известное (sapienty sat), не только разумному, любому было достаточно.
Но именно этого и не было сделано. Новоявленный п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК все так же, если не более, туманен. Распространяется ли право прокурора истребовать «нечто» для проверки на материалы уголовного дела, без которых проверка не только обоснованности, но часто и законности невозможна, или оно ограничено только постановлением? Нужен ли для получения постановления и материалов дела мотивированный письменный запрос? Несовершенство формулировки п. 5.1 — результат простой неграмотности безымянного автора этого текста или отражение антипрокурорской (и «страшно» подумать: антизаконной) позиции?
2. Часть первая ст. 140 дополнена п. 4, из которого следует, что постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании теперь является поводом к возбуждению уголовного дела. Это, конечно, не может служить компенсацией права лично возбудить уголовное дело, которого прокурор был лишен в 2007 г. без всяких на то оснований вопреки логике закона и здравому смыслу. Массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа. Поэтому включение постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в число поводов к возбуждению уголовного дела проблемы никак не решает.
3. Более значимым из декабрьских (2010 г.) нововведений в связи с изложенным следует признать возвращение прокурору права отменять постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, а также о прекращении уголовного дела и приостановлении производства по нему. Соответствующая часть (6-я) ст. 148 теперь выглядит так: «Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа».
В регулировании законом рассматриваемого правомочия прокурора в зависимости от формы расследования трудно не увидеть очевидных, существенных и неоправданных противоречий. Так, отменяя постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем, прокурор направляет свое постановление «начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения», при этом сам прокурор никакими сроками не ограничен, а содержание его постановления не регламентировано. Точно так же в ч. 6 ст. 148 сформулировано аналогичное полномочие руководителя следственного органа: «Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, соответствующий руководитель следственного органа отменяет его и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения». Но если прокурор отменяет незаконное и необоснованное постановление руководителя следственного органа или следователя, то он «в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа».
Следует ли искать смысл в этих различиях правового регулирования одинаковых по своей сути общественных отношений и думать, например, что изложение прокурором конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, чем-то отличается от указаний, которые он дает дознавателю, или что дознавателю, наоборот, не нужно указывать на конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, и даже можно не мотивировать постановление? Следует ли считать, что дознавателю прокурор не возвращает изученные им материалы проверки сообщения о преступлении, а следователю он не вправе устанавливать срок исполнения своих указаний? Следует ли понимать требование 5-дневного срока для отмены прокурором незаконного постановления следователя и руководителя следственного органа как ограничение возможности отмены незаконного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела при наличии признаков, например, убийства, террористического акта и т. д., в то время как право прокурора отменить аналогичное постановление дознавателя ограничено только давностью уголовного преследования? Вправе ли руководитель следственного органа, в отличие от прокурора, не мотивировать свое постановление, коль скоро об этом в данной норме не сказано? Наконец, как может руководитель следственного органа отменить отказ в возбуждении уголовного дела (прокурор все-таки отменяет постановление)?
Один вопрос нелепее другого, но не нами придуманы породившие их положения ч. 6 ст. 148 УПК, в которой трижды (!!!) сформулировано одинаковое, по сути, правило.
Ведомственная ангажированность рассматриваемой формулировки положений ч. 6 ст. 148 в редакции Закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ столь же очевидна, сколь бессмысленна. Вчитаемся (а может быть, и вдумаемся?): руководителю следственного органа прокурор обязан направить свое мотивированное постановление незамедлительно (а дознавателю — когда хочет или как придется?), но при этом обязанность следователя, руководителя следственного органа представить прокурору материалы проверки сообщения о преступлении никак не урегулирована, а свое решение по поводу требований прокурора об устранении нарушений закона, допущенных при производстве предварительного следствия, указанный руководитель направляет прокурору в течение 5 суток (ч. 4 ст. 39 УПК). Ну и где же тут, спрашивается, логика, если требование к органу надзора сформулировано более жестко, чем к поднадзорному органу?
4. Необходимость некоторых дополнений, внесенных в УПК рассматриваемым законом, и вовсе сомнительна. Часть третья ст. 162 УПК РФ после дополнения звучит так: «В срок предварительного следствия не включается время на обжалование следователем решения прокурора в случае, предусмотренном пунктом 2 части первой статьи 221 настоящего Кодекса…» Ничего нового это нововведение не содержит. И без того (разумному-то!) ясно — «в срок предварительного следствия включается время со дня возбуждения уголовного дела и до дня его направления прокурору с обвинительным заключением…» (ч. 2 ст. 162 УПК). Решение прокурора, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 221, принимается по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, т. е. по делу, по которому предварительное следствие закончено. Возвращение прокурором уголовного дела требует установления срока дополнительного расследования в соответствии с ч. 6 ст. 162 УПК. Однако реально существующая проблема — течение срока содержания под стражей при обжаловании следователем постановления прокурора о возвращении ему уголовного дела — новым законом не решена.
Между тем для принятия решения по делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурору дается 10 суток, ввиду сложности или большого объема дела этот срок может быть продлен вышестоящим прокурором до 30 суток. В случае обжалования следователем постановления прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия вышестоящий прокурор принимает, по сути, те же решения — утвердить обвинительное заключение или, отказав следователю в удовлетворении жалобы (в п. 1 ч. 4 ст. 221 почему-то сказано: в ходатайстве), возвратить тому уголовное дело. Логично предположить, что вышестоящий прокурор вправе рассчитывать на аналогичное увеличение срока принятия решения по сложному или объемному делу. Теперь считаем: по (большому и сложному) делу районной подсудности постановление прокурора может быть обжаловано дважды, поэтому, не учитывая времени на пересылку уголовного дела (это время упорно не принимается законодателем во внимание), срок принятия окончательного решения увеличивается до 96 суток. Должен ли обвиняемый продолжать содержаться под стражей, пока орган предварительного следствия удовлетворяет свои амбиции? Что делать, если предельный срок содержания под стражей, установленный законом, истек?
Замечание по поводу отсутствия единообразия в словоупотреблении сделано выше не случайно. Какую форму имеет процессуальное решение следователя, не согласного с возвращением ему уголовного дела и указаниями прокурора, если в первом абзаце ч. 4 ст. 221 сказано об обжаловании, а во втором — о ходатайстве? Конечно, каждая жалоба содержит в себе определенную просьбу, однако жалоба и ходатайство — это все-таки разные формы выражения волеизъявления участников уголовного процесса, и порядок их разрешения регулируется разными главами УПК РФ (главы 15 и 16 раздела V). Поэтому законодателю следовало бы в этом вопросе определиться.
5. Законом от 28 декабря 2010 г. внесены поправки в ст. 211 и 214 УПК. Прокурор вновь может, как раньше, отменить незаконное постановление о приостановлении и о прекращении уголовного дела независимо от формы предварительного расследования. Однако и здесь безымянный автор законопроекта не удержался от того, чтобы между делом, невзначай «кольнуть» прокурора, показать, кто в доме (то бишь на следствии) хозяин.
Сравним: «Признав постановление руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предварительного следствия незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа» (ч. 1.1 ст. 211). Но: «Приостановленное предварительное следствие может быть возобновлено также на основании постановления руководителя следственного органа в связи с отменой соответствующего постановления следователя» (ч. 2 ст. 211).
То же читаем в новой редакции ч. 1 ст. 214: признав постановление руководителя следственного органа или следователя о прекращении им уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его в течение 14 суток, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Однако, если незаконное постановление следователя отменяет сам руководитель или если прокурор отменяет аналогичное постановление дознавателя, ни мотивировать постановление, т. е. указывать конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительному расследованию, ни укладываться в отведенные сроки не требуется. Что делать прокурору, обнаружившему незаконность постановления на 15-й день? Ответ напрашивается сам собой: просить об отмене этого постановления руководителя следственного органа, поскольку его право сроком не ограничено. Можно ли считать эти текстуальные «игрища» серьезной работой законодателя? Или главное при принятии декабрьских поправок состояло в том, чтобы не упустить «главенства» руководителя следственного органа? Он, руководитель, может теперь и постановление дознавателя, кстати, отменить (п. 2.1 ч. 1 ст. 39). В какой ситуации и по какому делу, можно только догадываться, однако само это полномочие плохо укладывается в систему функционального взаимодействия органов следствия и органов дознания.
6. Статья 223 УПК дополнена частью шестой следующего содержания:
«6. Возобновление приостановленного дознания либо продление срока дознания по уголовным делам, находящимся в производстве следователя Следственного комитета Российской Федерации, осуществляется соответствующим руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации в порядке, установленном частями третьей — пятой настоящей статьи». Во-первых, не ясно, может ли руководитель следственного органа Следственного комитета Российской Федерации возобновить производство приостановленного дознания, не отменив при этом постановления о его приостановлении. Во-вторых, не ясно, вправе ли отменить постановление о приостановлении дознания по таким делам прокурор или это исключительная компетенция, в изъятие из общего правила, руководителя. А может быть, автор законопроекта просто «забыл» в новой части 6 ст. 223 указать, что руководитель следственного органа возобновляет производство дознания после отмены прокурором постановления о его приостановлении?
Проблемы эти в определенной мере рождены тем, что преступления, о которых идет речь, отнесены к компетенции органов дознания, процессуальное руководство которыми осуществляет прокурор. Но субъект расследования, определенный в ст. 151 (п. 7 ч. 3), предполагает иное — ведомственное — процессуальное руководство.
Не пора ли решить вопрос принципиально и определить, что расследование указанных в п. 1 ч. 3 ст. 150 преступлений, если они совершены специальным, указанным в подп. «б» и «в» ч. 2 ст. 151 субъектом, осуществляется в форме предварительного следствия? Правда, вопрос о полномочиях прокурора по отмене постановления о приостановлении предварительного следствия все равно остается, поскольку п. 3 ч. 1 ст. 211 позволяет прокурору отменить постановление следователя о приостановлении производства по делу.
7. Напоследок.
Рассматриваемым Законом часть первая ст. 144 дополнена словами «…давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий». Вместе с прежним текстом эта часть ст. 144 теперь выглядит так: «При проверке сообщения о преступлении дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа вправе требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов и привлекать к участию в этих исследованиях специалистов, давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий». Комментарии представляются лишними.
Вносящим предложения об изменении и дополнении действующих правовых норм авторам законопроектов, прежде чем обнародовать свои творения, не вредно было бы иногда прочитать то, что в итоге получилось.
