(Брославский Л. И.) («Журнал российского права», 2010, N 4)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ В США
Л. И. БРОСЛАВСКИЙ
Брославский Лазарь Израилевич — доктор права (США).
Современная система государственного экологического контроля в США, т. е. контроля за соблюдением закрепленных в нормативном порядке требований к качеству окружающей среды, базируется на общем правиле: выброс загрязняющих веществ запрещается, за исключением случаев, когда это допускается установленными в соответствии с законодательством правилами, а количество и концентрация выбрасываемых загрязняющих веществ лимитируются выданным в установленном порядке сертификатом. Исходя из этого правила, предприятия (организации, учреждения) — потенциальные источники загрязнения окружающей среды обязаны осуществлять внутрипроизводственный экологический контроль (self-auditing). Создание в 1969 г. Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency — EPA) как федерального органа, ответственного за улучшение качества окружающей среды в целях охраны здоровья людей и осуществляющего функции межотраслевого управления в трех ее сферах — воды, атмосферного воздуха и земли, а также принятие в 1970-х гг. (с последующими изменениями и дополнениями) основополагающих федеральных законов в области экологии принципиально изменили наряду с системой нормирования качества окружающей среды также систему государственного экологического контроля <1>. В настоящее время он осуществляется специально созданными для этого органами на всех уровнях государственного управления: федеральном, штатов и местного самоуправления (графств, городов, округов, районов и других административно-территориальных единиц). ——————————— <1> К важным системообразующим необходимо отнести прежде всего Законы: «О чистоте атмосферного воздуха» 1970 г., с дополнениями 1977 и 1990 гг. (Clean Air Act); «О чистоте вод» 1972 г., с дополнениями 1977 и 1987 гг. (Clean Water Act); «О пригодности питьевой воды» 1974 г. (Safe Drinking Water Act); «Об охране животного мира» 1973 г. (Endangered Species Act); «О предотвращении загрязнения окружающей среды» 1990 г. (Pollution Prevention Act); «О загрязнении окружающей среды в результате утечки нефти» 1990 г. (Oil Pollution Act); «О консервации и утилизации отходов» 1976 г., с дополнениями 1986 г. (Resource Conservation and Recovery Act); «О контроле токсичных веществ» 1976 г. (Toxic Substances Control Act); «О пестицидах» 1996 г. (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act) 1996 г.; «Об устранении последствий, компенсациях и возмещении вреда, причиненного окружающей среде» 1996 г. (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act). Был принят также ряд других законов, развивающих и конкретизирующих положения названных Законов. Всего в настоящее время действует около 50 федеральных законов, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды. Определив главные стратегические направления на длительную перспективу, эти Законы произвели так называемую зеленую революцию в области охраны окружающей среды (Environmental Revolution), которую по своему воздействию на все стороны жизни общества можно сравнить с промышленной революцией. На базе этих Законов создана современная система правового регулирования охраны окружающей среды в США. См. подробно: Брославский Л. И. Правовая охрана природы в США // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 89 — 98.
Цель внутрипроизводственного экологического контроля — предотвращение любых экологических нарушений. В случаях же их выявления, например выброс в воды или атмосферный воздух загрязняющих веществ в количестве, превышающем нормативы сертификата, предприятия обязаны немедленно уведомить об этом соответствующий контролирующий орган и принять необходимые меры по прекращению нарушения и устранению его последствий. Они должны представлять отчеты об уровне загрязнения (количество и концентрация сброшенных загрязняющих веществ) в EPA по его требованию или в установленные им сроки. Законом может быть предусмотрена обязанность предприятий вводить мониторинг (monitoring), что предполагает установку необходимого оборудования, использование специальных методов наблюдения и контроля, отбор и хранение образцов, ведение учетно-отчетной документации. Так, согласно Закону «О чистоте вод» предприятия промышленности и муниципальные водоочистные станции, на которых распространяется Национальная программа прекращения загрязнения вод (The National Pollution Discharge Elimination System) <2>, должны иметь систему мониторинга, т. е. наблюдения и контроля за сбрасываемыми загрязняющими веществами, а также соответствующую отчетность. На них возложен ряд обязательств: установка и применение необходимого для мониторинга оборудования с использованием различных методов, включая биологические; отбор и хранение образцов сточных вод после их очистки; ведение учетно-отчетной документации; представление по требованию ЕРА либо периодически, в установленные им сроки, отчетов (discharge monitoring report — DMR) об уровне загрязнения, т. е. о количестве и концентрации сбрасываемых ими в воды загрязняющих веществ. ——————————— <2> См. подробнее: Брославский Л. И. Законодательство об охране вод в США // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 131 — 143; Он же. Урбанизация и правовая охрана вод в США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2007. Вып. 1. С. 8 — 15.
К отчету должна прилагаться вся документация, позволяющая определить, отвечает ли качество вод требованиям стандартов и могут ли соответствующие водотоки и водоемы использоваться по установленному для них целевому назначению. Во всех случаях к отчету должен быть приложен перечень токсичных загрязняющих веществ, выпускаемых промышленным предприятием, а также перечень токсичных веществ, применяемых им в процессе производства. Выявление нарушений в таких случаях — дело довольно простое. Достаточно сравнить указанные в сертификате нормативы с данными отчета. Разумеется, ЕРА вправе проводить полную проверку деятельности источников загрязнения, когда сочтет это необходимым, не ограничиваясь лишь ознакомлением документов.
Органы государственного экологического контроля
Одна из основных функций EPA — государственный экологический контроль за соблюдением требований стандартов и иных норм и правил, действующих в области экологии. В организационную структуру ЕРА входит руководство и центральный аппарат, находящиеся в Вашингтоне, а также 10 региональных отделений, осуществляющих свою деятельность на территории закрепленных за ними штатов. Контрольные функции возложены на находящихся в штате этих отделений инспекторов, которые проводят инспекционные проверки (inspections). Проверка состояния атмосферного воздуха проводится в форме оценки (evaluation). В зависимости от цели проверки выделяются проверки соблюдения требований определенного закона (например, Закона «О чистоте вод»); состояния окружающей среды и экосистемы конкретного региона, города, населенного пункта и т. п.; качества вод того или иного водоема или реки; воздействия на экологию какого-либо сектора промышленности (например, химических комбинатов) и др. Инспекторы вправе беспрепятственно посещать любые объекты экологического контроля: предприятия, организации, учреждения, места захоронения отходов, мусорные свалки и т. д., являющиеся потенциальными источниками загрязнения окружающей среды. В ходе проверки сопоставляются, прежде всего, отчетные данные с указанными в сертификате на выброс загрязняющих веществ нормативами. Инспектор, если необходимо, проводит полную проверку, включая отчеты и другую документацию, состояния используемого для мониторинга оборудования, анализ и отбор образцов, опрашивает работников проверяемого объекта, осматривает территорию и наблюдает за проведением тех или иных производственно-хозяйственных операций. Результаты проверки могут доводиться до сведения других государственных органов и общественных организаций, за исключением случаев, когда информация является коммерческой тайной. Распространение конфиденциальной информации по общему правилу запрещается. Однако этот запрет не распространяется на комитеты и комиссии Конгресса США, которые вправе истребовать любую имеющуюся информацию. В законодательстве США охране коммерческой тайны придается серьезное значение. Официальные представители EPA, которые умышленно или сознательно (т. е. с прямым или косвенным умыслом) допустили разглашение конфиденциальной информации, привлекаются к уголовной ответственности. Законом «О чистоте вод», например, за такие действия предусмотрен в качестве меры наказания штраф в размере до 1 тыс. долл. или лишение свободы сроком до одного года либо оба наказания одновременно. В составе центрального аппарата EPA имеется Департамент (Office of Enforcement and Compliance Assurance — OECA), главная задача которого — обеспечение соблюдения экологического законодательства в сферах, относящихся к компетенции EPA. Он осуществляет руководство деятельностью региональных отделений EPA и выполняет свои функции в тесном взаимодействии с органами управления штатов и другими федеральными агентствами (ведомствами), оказывая при этом всемерную помощь местным органам самоуправления, общественным организациям, гражданам, производственным компаниям и корпорациям, а также их ассоциациям и группам. Работа OECA ведется в соответствии с определенными программами, направленными на соблюдение требований стандартов и других правил, предотвращение экологических нарушений, устранение их последствий и возмещение экологического вреда. Особое внимание уделяется применению юридической ответственности за экологические правонарушения. В его составе имеются отделы по вопросам применения административно — и гражданско-правовых санкций (Office of Civil Enforcement — OCE), а также уголовно-правовых санкций (Office of Criminal Enforcement Forensics and Training — OCEFT). В структуру OCE входят подразделения по обеспечению соблюдения законодательства об охране от загрязнения атмосферного воздуха (Air Enforcement Division), вод (Water Enforcement Division), а также земель в результате выброса в них мусора, отходов и химикатов (Waste and Chemical Enforcement Division), руководящие деятельностью региональных отделений EPA в пределах своей компетенции. В структуре OCEFT следует выделить подразделение по расследованию экологических преступлений (Criminal Investigation Division — CID), имеющее 42 региональных и локальных подотдела и располагающее штатом следователей, наделенных всеми необходимыми для раскрытия преступления полномочиями: ношение оружия, производство задержания, ареста, обыска, изъятия и др. В составе OECA создано также специальное подразделение национальной безопасности (Homeland Security Division), главная задача которого — борьба с террористической деятельностью, направленной на массовое поражение людей путем умышленного распространения и выброса в атмосферу, воды и земли опасных для жизни ядовитых и высокотоксичных веществ, химикатов и т. п. Одна из особенностей федерализма в США, так называемого двойного федерализма, заключается в том, что все контролирующие органы, федеральные и штатов, так же как судебные и другие правоохранительные органы, действуют параллельно, независимо друг от друга. Здесь нет так называемой вертикали власти, и взаимоотношения органов штатов с федеральными органами строятся не на началах субординации, а на принципах взаимного сотрудничества, партнерства. EPA и контролирующие органы штатов, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды, разрабатывают совместные программы, планы, заключают между собой договоры. В них конкретизируются и детализируются выполняемые функции и намечаются совместные природоохранные мероприятия, направленные на реализацию поставленных законом целей и задач. При этом, разумеется, действует принцип верховенства федеральных законов. Законы и другие нормативные акты органов власти и управления штатов не могут противоречить федеральным законам и нормативным актам федеральных агентств (министерств). ЕРА и органы штатов как параллельные системы могут проводить инспекционные проверки независимо друг от друга, и при выявлении нарушений законодательства применять правовые санкции, предусмотренные соответственно федеральным законодательством и законодательством штатов. Штаты, на основании действующих в них конституций, определяют свою систему и структуру органов власти и управления, а также их компетенцию. Во всех штатах созданы аналогичные EPA органы по вопросам охраны окружающей среды, которые не находятся в административном подчинении EPA, а подчиняются только «по горизонтали» создавшим их органам власти и управления штатов. Руководители этих органов назначаются губернаторами штатов. Так, в штатах Аризона, Арканзас, Айдахо, Вайоминг, Луизиана, Мичиган, Миссисипи, Монтана, Небраска, Оклахома, Орегон, Юта созданы Департаменты по качеству окружающей среды (Department of Environmental Quality), в штатах Аляска и Нью-Йорк — Департаменты по обеспечению сохранности окружающей среды (Department of Environmental Conservation), в штатах Коннектикут, Массачусетс, Мэн, Нью-Джерси, Флорида — Департаменты по охране окружающей среды (Department of Environmental Protection), в штате Иллинойс наряду с названным Департаментом создан также Комитет по контролю за загрязнением окружающей среды (Pollution Control Board), в штате Кентукки — Департамент по обеспечению сохранности природных ресурсов (Department for Natural Resources) и Комиссия по качеству окружающей среды (Environmental Natural Commission), в штате Пенсильвания — Департамент природных ресурсов и их охраны (Department of Conservation and Natural Resources). В штатах Канзас и Колорадо на этот орган возложены также функции охраны здоровья граждан (Department of Health and Environment). Структура органов и организация работ в области экологии определяется каждым штатом, исходя из климатических и природных условий, наличия или дефицита тех или иных ресурсов, численности населения, инфраструктуры, характера и уровня производства и перспектив его развития, качества окружающей среды и др. Штат Невада, к примеру, в значительной степени представляющий собой еще недостаточно заселенные территории жаркой пустыни и являющийся в последние десятилетия одним из наиболее динамично развивающихся штатов страны, создал наряду с органами по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению сохранности природных ресурсов (Division of Environmental Protection и Department of Conservation and Natural Resources) специальный орган по вопросам лесного хозяйства (Division of Forestry). В Калифорнии, самом населенном штате США (по данным на 2008 г., примерно 37 млн. человек), вопросам управления природными ресурсами (дефицит источников воды) и охраны качества окружающей среды (загрязнение атмосферного воздуха, сбор и переработка мусора и отходов) уделяется большое внимание, наряду с Агентством по охране окружающей среды (California Environmental Protection Agency) функционируют Департаменты по обеспечению ее сохранности (Department of Conservation), контролю токсичных веществ (Department of Toxic Substances Control) и водных ресурсов (Department of Water Resources) и Комитеты по контролю атмосферного воздуха (Air Resources Board) и переработке мусора и отходов (Integrated Waste Management Board). Локальные органы по контролю качества отдельных объектов окружающей среды находятся в административном подчинении соответствующего органа штата, который вправе отменять и изменять их решения, а также самостоятельно проводить проверку, если сочтет это необходимым. Контролирующие органы штатов проводят проверки находящихся на их территории предприятий — источников загрязнения окружающей среды, за исключением источников, относящихся к ведению федеральных властей. Контролирующие органы штатов и EPA обычно проводят инспекционные проверки независимо друг от друга, и при выявлении нарушений законодательства и те и другие применяют правовые санкции. Тот факт, что EPA делегирует штатам право реализации, а в ряде случаев и право разработки базирующихся на обязательных федеральных стандартах национальных программ применительно к отдельным объектам окружающей среды, вовсе не означает, что EPA не может проводить инспекционные проверки предприятий — источников загрязнения, находящихся в юрисдикции штатов. ЕРА во всех случаях сохраняет свои регулирующие и контролирующие функции и соответствующие права. EPA проводит проверки предприятий — источников загрязнения, когда сочтет это необходимым, и, исходя из своих властных полномочий, применяет санкции либо обращается с иском в суд, особенно в тех случаях, когда это не было сделано органами штатов или когда, по мнению EPA, принятые меры являются недостаточными. Сложившаяся практика двойного контроля подвергается критике со стороны штатов и представителей промышленности. При этом штаты подчеркивают, что их контролирующие органы, так же как и EPA, вправе направлять предприятиям уведомления о выявленных нарушениях, обязательные указания (предписания) об их устранении, а также применять к ним предусмотренные законодательством санкции. Соответственно, штаты стремятся быть более независимыми, полагая, что, поскольку ответственность за реализацию требований федеральных стандартов возложена главным образом на них, они должны иметь более широкие возможности при осуществлении своих контрольных функций, а вмешательство EPA лишь подрывает их авторитет. Представители промышленности заявляют, что дублирование инспекционных проверок приводит к излишним тратам времени и средств <3>. ——————————— <3> См.: Schoenbaum T. J., Rosenberg R. H., Doremus H. D. Environmental Policy Law. N. Y., 2002. P. 968.
Находясь под двойным контролем, промышленные предприятия и другие источники загрязнения не торопятся разрешать конфликты и судебные споры с контролирующими органами штатов путем мирного соглашения, поскольку опасаются, что на этом дело не кончится и в результате последующих проверок со стороны EPA к ним будут применены дополнительные санкции и они будут нести еще большую ответственность. Между тем мирное урегулирование споров — явление положительное и весьма характерное для американской правовой системы. Оно широко используется при разрешении гражданско-правовых споров во всех сферах жизни общества. В специальной литературе указывалось, что в связи с этим возникают вопросы процессуального характера и нет единой судебной практики. Так, при рассмотрении конкретного дела (Harmond Industies, Inc. V. Browner, 191 F. 3d 894 8th Cir. 1999) суд пришел к выводу, что одобренное судом штата Миссури соглашение между промышленной компанией и штатом о разрешении спора без судебного разбирательства означает, что EPA теперь не вправе предъявить иск к компании — источнику загрязнения за то же нарушение. Другие суды не поддержали эту позицию, допуская предъявление исков за то же нарушение как контролирующими органами штатов, так и EPA <4>. ——————————— <4> Там же. С. 969.
Большинство авторов отмечают, что проблема разграничения компетенции федеральных органов и органов штатов при осуществлении экологического контроля нередко вызывает серьезные затруднения <5>. Думается, что это вызвано прежде всего особенностями системы американского федерализма и контролирующие органы стремятся разрешить ее путем координации проводимых проверок и проведения при необходимости совместных проверок. ——————————— <5> См., например: Hinckley, Barbara and Goldman, Sheldon. American Politics and Government. 1990. P. 47.
По результатам инспекционной проверки (оценки), выявившей экологические правонарушения, EPA и контролирующие органы штатов применяют к экологическому правонарушителю административно-правовые санкции — предписания или обязательные указания о запрещении той или иной противоправной деятельности, об устранении допущенных нарушений и предотвращении их в дальнейшем (administrative compliance order), а также штраф (fine).
Соглашения по результатам инспекционных проверок
По результатам инспекционных проверок, выявивших экологические правонарушения, EPA и контролирующие органы штатов широко используют правовую форму соглашений организационного характера, заключаемых с предприятиями-нарушителями, что позволяет избежать длительных и дорогостоящих судебных процессов. Наряду с контролирующими органами ЕРА и штатов участниками соглашений могут быть органы прокуратуры и государственные органы управления, федеральные и штатов. Эти соглашения заключаются после предъявления контролирующим органом иска к экологическому правонарушителю, т. е. в процессе рассмотрения дела, но до вынесения судебного решения. Будучи по своей юридической природе добровольным соглашением сторон, другими словами — согласованным решением, такое соглашение вступает в силу только после утверждения его судом (consent decree). Нарушитель обязуется провести определенные мероприятия, направленные на прекращение, устранение причин и предотвращение выявленных нарушений и восстановление качества окружающей среды, а также уплатить штраф. Контролирующий орган, соответственно, отказывается от дальнейшего рассмотрения судом своих исковых требований, предъявленных в связи с выявленным нарушением. Соглашение после утверждения его судом обязательно для сторон, как и любое вынесенное судом решение. В сентябре 2005 г. EPA, региональное отделение федеральной прокуратуры на территории штата Делавэр, а также власти штатов Юта и Теннеси подписали согласованное решение с крупнейшей торговой корпорацией Wall-Mart, имеющей сеть супермаркетов по всей стране, о мерах по прекращению загрязнения вод в результате того, что водостоки, построенные специально для супермаркетов и предназначенные для стока с их территорий ливневых дождей, не обеспечивают сбор и последующую надлежащую очистку ливневых дождей, несущих в близлежащие водоемы и водотоки мусор и различного рода загрязняющие вещества. На основании этого соглашения корпорация обязалась проводить проверки состояния водостоков, принять неотложные меры по их реконструкции, обеспечив соблюдение установленных для определенных источников загрязнения требований, а также осуществлять надзор за своими 150 подрядчиками, отвечающими за строительство и оборудование этих супермаркетов и прилегающих к ним территорий; корпорация обязана также представлять ЕРА отчеты о проделанной работе и достигнутых результатах. Одновременно за допущенные нарушения корпорация обязана уплатить штраф в сумме 3,1 млн. долл. и выделить 250 тыс. долл. на мероприятия по охране вод. В апреле 2009 г. федеральный суд утвердил соглашение между EPA и корпорацией Chemtrade Logistics, Chemtrade Refinery Services and Marsulex о мероприятиях по уменьшению количества выбрасываемых в атмосферу вредных для здоровья людей загрязняющих веществ и обеспечению надлежащего внутризаводского экологического контроля на входящих в ее состав заводах, выпускающих серную кислоту. В результате проведенных региональным отделением EPA проверок было установлено, что на шести заводах, находящихся в разных штатах, нарушаются требования и нормативы выброса в атмосферу двуокиси серы, закрепленные в соответствующих стандартах, утвержденных во исполнение Закона «О чистоте атмосферного воздуха». Более того, модернизация заводов в целях увеличения объемов выпускаемой продукции привела также к значительному увеличению количества выброса в атмосферу двуокиси серной кислоты. Однако корпорация не обратилась за требуемыми в таких случаях сертификатами, определяющими допускаемые для каждого завода количество и концентрацию выброса загрязняющих веществ, и не установила оборудование для контроля за их выбросом согласно требованиям стандарта, обязательного для строящихся и модернизируемых предприятий — потенциальных источников загрязнения окружающей среды (New Sources Performance Standard). В соответствии с достигнутым с ЕРА соглашением, к которому присоединились также власти штатов Луизиана, Огайо и Оклахома, корпорация обязалась уплатить штраф в размере 700 тыс. долл. и провести мероприятия, выделив для этого не менее 12 млн. долл., по значительному уменьшению выброса в атмосферу двуокиси серы и обеспечению надлежащего контроля за выбросом загрязняющих веществ, в частности установить новое, более современное оборудование (газоочистители, контрольно-измерительные приборы и др.), а также усовершенствовать технологический процесс, чтобы добиться соблюдения более жестких требований новых обязательных стандартов, закрепляющих меньшее количество допускаемого выброса двуокиси серы <6>. ——————————— <6> См.: http://www. epa. gov/ reg5oorc/ enfactions/ enfactions2009/ week-200903.htm.
Таким образом, действующая в США в течение почти 40 лет система государственного экологического контроля достаточно эффективна и играет важную роль в деле улучшения качества окружающей среды. В результате инспекционных проверок в 2008 г. органами EPA (без учета деятельности органов штатов) и принятых по ним мер правового воздействия экологические правонарушители должны были затратить 11,8 млрд. долл. на мероприятия по уменьшению количества выбрасываемых в окружающую среду загрязняющих веществ, очистке от них вод и земель и обеспечению соблюдения установленных экологических требований. Это рекордная сумма за все время существования EPA. По завершении этих мероприятий общее количество выброшенных загрязняющих веществ должно сократиться примерно на 3,9 млрд. фунтов, что равно количеству их выброса за предыдущие четыре года. Выполнение намеченных мероприятий по уменьшению загрязнения атмосферы должно привести к ежегодному уменьшению количества преждевременных летальных исходов от сердечно-сосудистых и легочных заболеваний — на 4 тыс., визитов к врачу в связи с респираторными заболеваниями — на 2 тыс., пропущенных школьных занятий и рабочих дней — на 200 тыс. <7>. ——————————— <7> См.: Отчет за 2008 г., ежегодно представляемый EPA, как и другими федеральными ведомствами, Конгрессу США в соответствии с Законом 1993 г. по результатам выполнения возложенных на них функций (Government Performance and Results Act). Compliance and Enforcement Annual Results FY 2008 // http://www. epa. gov/compliance/resources/reports/enofyear/eoy2008/fy2008.html.
Анализ системы государственного экологического контроля в США, организации деятельности контролирующих органов, федеральных и штатов, взаимодействия с правоохранительными органами представляет несомненный интерес для практических и научных работников, специализирующихся в области охраны окружающей среды, а положительный опыт может быть использован при совершенствовании российского законодательства и практики его применения.
Библиографический список
Брославский Л. И. Законодательство об охране вод в США // Журнал российского права. 2006. N 3. Брославский Л. И. Правовая охрана природы в США // Журнал российского права. 2005. N 6. Брославский Л. И. Урбанизация и правовая охрана вод в США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2007. Вып. 1. Hinckley, Barbara and Goldman, Sheldon. American Politics and Government. 1990. Reiterman T. Water Officials’Authority Upheld in Logging Case // Los Angeles Times. 2006. Jan. 31. Schoenbaum T. J., Rosenberg R. H., Doremus H. D. Environmental Policy Law. N. Y., 2002.
