Оформление земельных отношений под объектами недропользования и линейными объектами: актуальные проблемы и перспективы законодательного регулирования

(Бочаров М. В., Королев Д. В.) («Правовые вопросы строительства», 2010, N 1) Текст документа

ОФОРМЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПОД ОБЪЕКТАМИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ И ЛИНЕЙНЫМИ ОБЪЕКТАМИ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

М. В. БОЧАРОВ, Д. В. КОРОЛЕВ

Бочаров М. В., заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития России.

Королев Д. В., эксперт по земельно-имущественным отношениям, член Ассоциации юристов России.

В настоящее время перед компаниями, занимающимися строительством и эксплуатацией линейных объектов (далее — линейные компании), стоит множество неразрешимых вопросов, начиная от выбора места размещения линейных объектов и заканчивая оформлением прав на них. В рамках одной статьи невозможно даже описать все сложности, которые при этом возникают, но они существуют на всех стадиях — от подготовки документов территориального планирования до выдачи разрешений на строительство данных объектов. Однако поистине титанические усилия линейные компании должны прилагать к получению прав на землю. Особенно удручающая картина там, где линейный объект является лишь незначительной помехой в продолжении существующего хозяйственного использования земли. Такими, например, являются линии связи, линии электропередачи, большинство трубопроводов, инженерные сети. Их наличие на земельном участке не препятствует ведению сельского или лесного хозяйства — они присутствуют в том или ином виде почти на каждом участке в границах городской застройки. Оформление прав практически всегда основано на акте о выборе земельного участка для размещения линейного объекта. О случаях, когда линейный объект был бы построен линейной компанией на основании документации по планировке территории, авторам статьи ничего не известно, несмотря на то, что Градостроительный кодекс действует уже пять лет <1>. ——————————— <1> Конечно, есть случаи строительства сетей застройщиками, которые впоследствии передают линейный объект линейной компании. Но в этом случае застройщик оформляет строительство линейного объекта как часть строительных работ по возведению основного объекта капитального строительства. Кроме того, в последнее время данная практика считается порочной, так как она возлагает на застройщика дополнительные расходные обязательства.

Итак, после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, в котором в общих чертах прорабатываются вопросы согласования безопасного размещения линейного объекта и имущественные вопросы, линейная компания начинает строительство объекта. При этом согласовывается прохождение трассы в целом. С собственниками земельных участков и землепользователями производятся расчеты за временное занятие земельного участка. После фактического окончания строительства линейного объекта образуются земельные участки в отношении отдельных надземных частей линейного объекта (опор, задвижек, колодцев, измерительного оборудования и т. п.), осуществляется рекультивация ранее занятых земельных участков. Образованные «пятачки» предоставляются как ранее согласованные земельные участки, хотя, как было отмечено выше, согласовывалось в целом размещение трассы. При необходимости возбуждаются дела об изъятии данных участков, что происходит, заметим, уже при наличии объектов недвижимости линейной компании на таких земельных участках. После изъятия и предоставления земельных участков выдается разрешение на строительство линейного объекта, который фактически стоит несколько лет построенным. То есть, как видим, все поставлено с пят на голову: сначала строительство, потом — предоставление земельных участков. И все это возможно только при согласии собственников земельных участков или землепользователей с проведением линейными компаниями строительных работ на своих земельных участках. Можно ли линейный объект построить, не нарушая закон? Можно, при соблюдении нескольких условий: отсутствие ограничений по срокам строительства, отсутствие ограничений по затратам на строительство, отсутствие грамотной юридической защиты прав у собственников земли или землепользователей, по землям которых намечено прохождение линейного объекта. Поясним нашу мысль. Начнем с изыскательских работ, которые неизбежно предшествуют строительству почти любого линейного объекта. Какие-либо правила доступа на земельные участки для проведения изыскательских работ практически отсутствуют. Да, есть возможность взять отдельные участки в аренду, но на общих основаниях: т. е. с согласия собственника (если участки частные) или на условиях образования земельного участка за счет лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка. Что делать, если собственник не дает согласия на посещение его участка? Что делать, если участок принадлежит землепользователю, которому запрещено распоряжаться земельным участком? И самое главное, зачем образовывать земельный участок? Данный земельный участок невозможно использовать для каких-либо иных целей, для изыскательских работ необходимо посещение некоторой местности на очень непродолжительное время. В ходе посещения земельного участка его полезные свойства не используются — выясняется лишь возможность его будущего использования, следовательно, сама возможность передачи земельного участка в аренду, т. е. во временное возмездное пользование, находится под большим вопросом. Таким образом, оформление земельного участка в установленном порядке для изысканий занимает времени и средств едва ли не больше, чем собственно изыскания! А образованные земельные участки окажутся через некоторое время помехой для оборота — ведь в таком виде они никому не нужны. Теперь, что касается предоставления земельных участков собственно для строительства и эксплуатации. Здесь законодательство также предлагает ряд головоломок. Первое, распространенным заблуждением является мнение о безграничных запасах государственных земель, так как в государственной собственности находится 92% территории Российской Федерации. Следовательно, почти всегда можно обойтись предоставлением земельного участка без его изъятия. Однако если сравнивать удельный вес оборотоспособных земель, то доля частной собственности возрастает примерно до 45%. В некоторых регионах (Ростовская область, Ставропольский край) доля частной собственности в отдельных районах составляет до 80%. Кроме того, значительная часть земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, уже вовлечена в гражданский оборот и предоставлена иным лицам на различных правах, в основном в аренду. В значительной степени это относится и к землям лесного фонда, когда лесные участки сдаются в аренду сотнями тысяч гектаров (особенно это касается случаев предоставления для осуществления традиционного природопользования). В соответствии со ст. 41 Земельного кодекса Российской Федерации лица, не являющиеся собственниками земельных участков (землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), обладают правами пользования земельными участками в том же объеме, что и собственники. Таким образом, земельный участок, предоставленный на праве постоянного (бессрочного) пользования или в аренду, не может быть предоставлен в аренду иному лицу, поскольку в отношении такого участка возникнет два конкурирующих лица, каждое из которых обладает исключительным правом использовать земельный участок для собственных нужд. Следовательно, поскольку предоставление собственником земельного участка в аренду предполагает передачу арендатору исключительных прав владения и пользования земельным участком, заключение договора аренды с иным лицом возможно только после прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или аренды земельного участка. В результате органы власти отказывают в предоставлении истребуемых земельных участков, а даже если такие заявки удовлетворяются и заключаются договоры аренды, то регистраторы затем выносят решения об отказе в государственной регистрации таких договоров аренды. При этом судебная практика однозначно становится на сторону регистрирующих органов <2>. ——————————— <2> См., например: Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2009 г. N 14АП-4115/2009, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2009 г. N 17АП-4663/2009-ГК, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2009 г. N 17АП-4663/09, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2009 г. N 18АП-2160/2009, Постановление ФАС Уральского округа от 14 октября 2009 г. N Ф09-6846/09-С6 по делу N А76-23689/2008-51-634/45, Постановление ФАС Московского округа от 12 августа 2008 г. N КГ-А40/6103-08 по делу N А40-54601/07-84-370 и др.

В таких случаях возможным способом оформления земельных отношений становится заключение договоров субаренды земельных участков. И действительно, законодательство предусматривает возможность арендатора с согласия арендодателя сдавать имущество в субаренду (п. 2 ст. 615 Гражданского кодекса Российской Федерации), а в ряде случаев <3> — даже без согласия при условии надлежащего уведомления. ——————————— <3> См., например: п. 9 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации.

Но сразу стоит оговориться, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды и не может передать больше прав, чем он имеет сам по договору. Таким образом, если разрешенное использование земельного участка не предусматривает возможность строительства и размещения объектов недропользования, то необходимо внесение изменений в основной договор аренды в целях расширения допускаемых видов использования земельного участка. В отношении лесных участков все осложняется еще и тем, что большинство лесных участков не поставлено на государственный кадастровый учет или поставлено на основании примерного описания. По лесным участкам наличие дополнительного вида использования лесов (как, например, строительство трубопровода) дополнительно потребует внесения изменений в лесные планы и в лесные декларации. Едва ли арендатор лесного участка согласится на такие дополнительные хлопоты, а если даже и согласится, то легко себе представить астрономический размер компенсации, который он затребует. При этом следует вернуться к указанной ранее существенной особенности линейного объекта: как правило, он не мешает имеющейся на земельном участке хозяйственной деятельности, хотя в какой-то степени и ограничивает ее. Это наводит на мысль о том, что размещение линейного объекта возможно и на чужих земельных участках, при наличии соответствующего обременения прав, дающего возможность строительства линейного объекта не титульному владельцу участка. Нужно также помнить и то, что при строительстве, реконструкции и ремонте линейного объекта линейной компании требуется гораздо большая площадь земли, чем для его дальнейшей эксплуатации. Если при строительстве необходимо решать вопрос о правовых основаниях занятия участка, необходимого для размещения техники, рабочих, стройматериалов, то при эксплуатации большинства линейных объектов достаточно их посещения с целью проверки их работоспособности 1 — 2 раза в год. Занятие после введения в эксплуатацию линейного объекта всего земельного участка, который использовался для строительства, экономически нецелесообразно, поскольку это влечет необходимость уплаты земельного налога или арендных платежей за фактически неиспользуемые площади. Но это плохо не только для линейных компаний — это плохо и в целом для народного хозяйства, так как из лесного и сельского хозяйства будут изъяты сотни тысяч гектаров. Сужение или расширение полосы отвода линейного объекта возможно только при образовании земельных участков, что связано с осуществлением кадастровых работ, принятием решений об образовании земельного участка, государственной регистрацией прав. Связанные с этим юридические и финансовые ограничения не позволяют линейным компаниям «передвигать» границы своих участков в зависимости от обстоятельств, то расширяя, то сужая земельный участок под линейным объектом. В городских же условиях вообще невозможно образовать земельный участок исключительно под размещение того или иного линейного объекта. Любой участок испещрен различными линейными объектами, как обслуживающими здания на данном участке, так и транзитными. Подобные вопросы возникают и при оформлении прав под существующими линейными объектами. В отношении существующих линейных объектов особую остроту приобрел вопрос о взаимоотношениях с новыми собственниками земельных участков. Следует заметить, что в отсутствие оформления прав на землю, а следовательно, и в отсутствие соответствующих сведений в различных реестрах о нахождении линейного объекта на том или ином земельном участке органы государственной власти или органы местного самоуправления предоставляют земельные участки третьим лицам без обременения и даже указания на существование линии, поскольку о ее существовании на земельном участке они просто не знают! В результате компании вынуждены оформлять земельные отношения уже с частными лицами — правообладателями земельных участков. Зачастую при этом возникают многократно завышенные денежные требования или непреклонное желание правообладателей понудить освободить земельный участок и снести линейные объекты, что приводит к многочисленным судебным тяжбам. Требование к образованию земельных участков также резко ставит вопрос о необходимости определения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, что почти всегда приводит к необходимости обращения за изменением категорий земель и разрешенного использования земельных участков, что может длиться годами. Эти требования могут быть обойдены, только если размещение объекта не будет сопровождаться образованием земельного участка для размещения данного объекта. Более того, нередко линейные объекты находятся над или под другим линейными объектами и расположены вдоль дорог. Таким образом, в местах их совпадения или пересечения вся земля под объектом должна быть поделена на множество участков долевой собственности владельцев различных объектов или множество участков, находящихся в аренде со множественностью лиц на стороне арендатора. Очевидно, что задача заключения множества договоров и достижение соглашения всеми заинтересованными сторонами в вопросе определения степени (доли) владения земельным участком и участия в несении бремени содержания участка, в том числе уплаты арендных платежей, представляется трудно разрешимой. Все вышеуказанные недостатки по большому счету являются следствием лишь одной причины, а именно требования о том, что любая деятельность, от изысканий до строительства скважин и трубопроводов, может быть осуществлена только в границах земельных участков с определенным правовым режимом. Все остальные отрицательные явления являются лишь следствием: двойное и тройное образование земельных участков, их перевод в другие категории, высокая стоимость кадастровых работ, а в конечном счете — высокая стоимость доступа к земле линейной компании. Для сравнения: доступ к земельным участкам при строительстве нефтепровода в Германии обходится примерно в 5% от стоимости строительства, а в России — в 15%. И это при том, что в Германии рыночная цена на землю более высокая. Нужно помнить, что все затраты, понесенные на оформление земельных отношений, неизбежно сказываются на себестоимости работ и услуг и в конечном итоге будут включены в стоимость конечной продукции, что, в свою очередь, неизбежно подхлестывает инфляцию во всей экономике, находящейся в большой зависимости от работы линейных компаний. Может быть, таким образом государство обеспечивает дополнительное субсидирование иных отраслей экономики? Ничуть не бывало. От высокой цены на оформление доступа к земельным участкам мало кому проку. Собственники земельных участков и землепользователи сталкиваются с более ожесточенным сопротивлением линейных компаний, которым необходимо экономить на любых расходах. Упрощение оформления прав на землю означало бы высвобождение определенных средств для более щедрого возмещения убытков. Государству эта ситуация тоже приносит немало хлопот. Помимо косвенных, но весьма существенных для экономики страны последствий, необходимо затрачивать огромные организационные и финансовые ресурсы для учета в кадастре и реестре прав земельных участков, существование которых зачастую необходимо лишь на незначительное время (например, для изысканий — на один-два года). А данные сведения должны храниться вечно. Истинная цена таких расходов будет очевидна через 10 — 20 лет. Призываем также помнить о том, что не все линейные компании являются преуспевающими — едва ли не четверть линейных объектов находится на балансе у коммунальных служб, находящихся в плачевном положении, которые в силу этого вообще уклоняются от какого-либо оформления прав на землю под своими линейными объектами. Так есть ли выход? На наш взгляд, есть. Выход видится в использовании сервитута — не потребуется ни образования земельных участков, ни решения о переводе земельного участка в иную категорию, ни многократной регистрации перехода прав, ни дорогостоящих кадастровых работ по межеванию различных «пятачков», приходящихся на отдельные части линейного объекта. Анализ зарубежного опыта (США, Англия, Австралия, Канада, Германия, Швеция) показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций: газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связи, линий электропередачи и т. п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам. Повторимся, особенностью размещения линейных объектов является то, что эта деятельность лишь частично ограничивает права собственника земельного участка и в основном не препятствует использованию земельного участка по целевому назначению, хотя и порождает определенные неудобства для собственника земли. Незачем такие земельные участки изымать или приобретать у собственника, если линейный объект находиться под землей, на опорах или расположен иным образом, не прекращающим использование земельного участка по прежнему назначению. Что же представляет собой сервитут? И если он так хорош, почему он практически не применяется? Постараемся последовательно ответить на эти вопросы. Российское законодательство выделяет два вида сервитута: частный и публичный.

Частный сервитут

Под сервитутом со времен римского права понимается право на чужую вещь, состоявшее в пользовании ею и принадлежавшее или определенному субъекту, или вещи. В буквальном переводе servitus означает «рабство». То есть, образно говоря, под сервитутами понимается услужение одного земельного участка (служащий участок) другому (господствующий участок). Конечно, поскольку земельные участки являются бездушными вещами, то эту фразу можно переложить на формальный язык и так, как это сделано в Гражданском кодексе: сервитут представляет собой право ограниченного пользования собственника земельного участка соседним земельным участком. Участником такого соглашения, с одной стороны, является лицо, право которого обременяется сервитутом. В качестве такого лица согласно п. 3 ст. 274 Гражданского кодекса Российской Федерации может выступать только собственник земельного участка или иной недвижимости. Это положение, понятное в стране с преобладающей частной собственностью, не вполне учитывает наличие обширного круга землепользователей и землевладельцев, которые фактически и являются выразителями интересов собственника земли. Таких участков в стране более 18 млн., и крайне сомнительно, чтобы от имени названных титульных владельцев действовали органы государственной власти или местного самоуправления. Другой стороной договора выступает лицо, в пользу которого устанавливается сервитут (обладатель сервитута, сервитуарий). Таким субъектом может быть не только собственник, но и лицо, которому господствующий земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования. Это несколько сбивает с толку с учетом вышеназванного ограничения: ведь кто бы ни выступал стороной соглашения об установлении сервитута, его следует воспринимать как долговременные отношения между двумя объектами собственности, а не только как обременение одного из участков. Соглашение об установлении сервитута заключается обычно в простой письменной форме (законом не определена форма этого соглашения) и подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Содержание соглашения законом не установлено, однако по практическим соображениям понятно, что оно должно описать цели и содержание сервитута, границы его действия, которые могут быть равны или меньше границ служащего земельного участка, порядок и размер платы за сервитут, порядок возмещения убытков, причиняемых деятельностью обладателя сервитута, порядок совместного обращения за регистрацией прав и т. п. В соответствии с ч. 5 ст. 274 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник обремененного земельного участка вправе требовать соразмерную плату за пользование земельным участком на условиях сервитута, если иное не установлено законами. Однако вопрос о соразмерности платы остается открытым как в теории, так и в судебной практике. Если частные лица, исходя из принципа свободы договора, могут согласиться с любым способом определения размера такой платы, то с органами государственной власти или органами местного самоуправления ситуация намного сложнее, поскольку публичные образования не могут произвольно устанавливать размер таких платежей. По нашему мнению, соразмерность платы за пользование земельным участком (в случае ее установления) представляет собой ее соответствие тем неудобствам и ограничениям, которые испытывает собственник земельного участка в связи с использованием его участка обладателем сервитута. При этом размер такой платы может быть определен на основании материалов оценки в соответствии с правилами Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» <4>. Также ради предотвращения споров и удобства расчета инвестиционных потоков было бы оправданно закрепить однократность платы за сервитут, что позволило бы уберечь от соблазна последующих собственников земельного участка требовать пересмотра соглашений о сервитутах в части платы за сервитут. ——————————— <4> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

Следует отметить, что Гражданский кодекс предусматривает примерный перечень случаев, когда может быть установлен частный сервитут, среди которых есть случаи прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов. Вместе с тем в абсолютном большинстве случаев невозможно определить господствующую недвижимость для целей установления сервитута. Ведь если объект только предполагается построить, то господствующая недвижимость еще просто не существует! Если же под господствующим участком понимать участок, на котором расположено месторождение, или электростанция, или телефонный узел, то это тоже не решает поставленный вопрос. Во-первых, линейные компании, как правило, занимаются исключительно передачей электричества, сигнала, нефти, воды и других субстанций. Во-вторых, весьма затруднительно доказать последовательность «соседства» земельных участков как обоснование местоположения того или иного линейного объекта. Но даже если господствующая недвижимость есть (например, предполагается эксплуатация существующей линии либо предполагаемая к строительству линия не имеет самостоятельного значения и предназначена для обеспечения функционирования объектов недропользования), то возникают затруднения с определением «невозможности обеспечения нужд без установления сервитута», поскольку законодательство не содержит четких признаков такой невозможности. В этом смысле судебная практика предлагает букет толкований: от физической невозможности иного размещения объекта до экономической невозможности, т. е. иное размещение объекта будет для собственника господствующего участка несоизмеримо дороже. Если держаться той точки зрения, что закон объявляет основанием установления сервитута только физическую невозможность иного размещения линейного объекта, то в таком случае нужно признать, что сервитуты вообще не должны появляться в российской правовой действительности. Во-первых, потому, что технически любой линейный объект возможно разместить под землей, на условиях недропользования, вне пределов юрисдикции собственника, во-вторых, линейные объекты размещаются в соответствии с проектом планировки или актом о выборе местоположения земельного участка, которые задают юридическую, а не физическую невозможность иного размещения линейного объекта. А в случаях установления частных сервитутов на лесных участках могут возникнуть затруднения даже с определением органа власти, уполномоченного действовать от имени собственника! В соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации <5> субъектам Российской Федерации переданы широкие полномочия по распоряжению лесными участками (предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов). В то же время полномочия по заключению соглашений об установлении частных сервитутов за субъектами Российской Федерации не закреплены. В такой ситуации возникает вопрос: а кто же собственно уполномочен распоряжаться такими землями, Рослесхоз или Росимущество? ——————————— <5> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Если же мы обратимся к случаям прокладки линейного объекта на государственных землях, не разделенных на земельные участки, то придем к поразительному выводу, что для установления сервитута сначала необходимо образовать земельный участок, зарегистрировать права на него и только после этого установить сервитут, что делает затею бессмысленной. Не следует забывать и о том, что для строительства большинства линейных объектов требуется получение разрешения на строительство, для выдачи которого требуется в числе прочего градостроительный план земельного участка, содержащий перечень всех допустимых видов использования земельного участка. Едва ли можно утверждать, что найдется хотя бы один земельный участок, к примеру, сельскохозяйственных угодий или леса, используемый для сельскохозяйственного производства или ведения лесного хозяйства, который на всякий случай, «про запас» имеет дополнительный вид разрешенного использования, позволяющий построить линейный объект. Это значит, что для строительства линейного объекта на условиях сервитута все равно потребуется изменение вида разрешенного использования обременяемого земельного участка, иначе в выдаче разрешения на строительство будет отказано. А ведь строительство без разрешения может повлечь для застройщика целый букет неблагоприятных последствий, начиная от невозможности ввести объект в эксплуатацию и зарегистрировать на него права собственности и заканчивая рисками привлечения к административной ответственности <6> и предъявления требований о сносе самовольной постройки. ——————————— <6> За использование земель не по целевому назначению в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ и за осуществление строительства без соответствующего разрешения в соответствии с п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

В результате в абсолютном большинстве случаев возможность размещения линейных объектов на условиях частного сервитута крайне ограниченна, если не сказать, что практически невозможна! А про осуществление изысканий и размещение некоторых объектов (например, скважины) и говорить не приходится.

Публичный сервитут

В настоящее время под публичным сервитутом понимается право ограниченного пользования чужой недвижимостью, установленное посредством нормативного правового акта. Регулируются вопросы установления публичного сервитута ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации. Необходимо отметить, что конструкция этой не самой большой статьи изобилует таким количеством недостатков, что едва ли можно говорить о возможности установить публичный сервитут, не нарушив при этом законодательство. Как уже указывалось, публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом. При этом публичный сервитут, как и любое иное вещное право, подлежит регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Нормативный правовой акт об установлении публичного сервитута не должен содержать перечня всех обременяемых участков (иначе он утратит свойства нормативного акта). Однако в таком случае можно столкнуться с трудностями в регистрации публичных сервитутов, так как не ясен ни объект обременения прав, ни субъект — нормативный акт не может, так сказать, переходить «на личности». При этом неясно время вступления в силу такого нормативного акта: с одной стороны, такой акт должен вступать в силу после соблюдения процедуры официального опубликования, с другой — действие публичного сервитута увязывается с моментом государственной регистрации. Иначе говоря, закон вступает в силу с момента совершения действий, им самим предписанных, и момент вступления в силу нормы зависит от совершения действий государственным регистратором! Строго говоря, сервитут не может быть установлен в пользу неопределенного количества лиц, иначе ограниченное пользование, умноженное на тысячу таких пользователей, превращается в кошмар для собственника. Также эта конструкция неудобна и для обладателя сервитута — он не сможет в случае необходимости доказать в суде, что именно он является лицом, уполномоченным на использование земельного участка против воли собственника. Кроме того, обязательным условием установления публичного сервитута является проведение публичных слушаний. Вместе с тем порядок их проведения федеральным законодательством не урегулирован. В данной ситуации, видимо, одним из вариантов является применение по аналогии порядка, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации. Но установление публичного сервитута никак не увязано с документацией по планировке территории. В результате в случае принятия решения об установлении публичного сервитута на основании документации по планировке территории публичные слушания все равно придется проводить, несмотря на то что они уже проводились в рамках процедуры согласования и утверждения такой документации. При этом в абсолютном большинстве случаев органы власти не заинтересованы в установлении публичного сервитута. Ведь, в случае если установление публичного сервитута привело к невозможности использования земельного участка, его правообладатель вправ е требовать изъятия у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков! Так зачем органу власти нести риск ответственности за линейную компанию, это, по сути, означает бесплатное страхование ответственности линейной компании за бюджетный счет! Но даже если заинтересованному лицу удастся пройти через «тернии» публичных слушаний и нежелание органа власти принимать решение, то он с удивлением обнаружит, что публичный сервитут может быть установлен только «для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры». Получается, что построить линейный объект нельзя, и необходимо получать землю в собственность или аренду! Но если даже объект уже построен и возникает необходимость его ремонта, то, исходя из принципа добросовестности, мы предполагаем, что права на земельный участок под линейным объектом уже оформлены. Так зачем же тогда публичный сервитут? Со всей очевидностью назрела необходимость внесения изменений в законодательство. Насущность этого вопроса признается и участниками рынка, и гораздо меньше — в научной среде, что вызывает удивление. Наиболее удачным следует признать подход к совершенствованию сервитутных отношений, предлагаемый в разработанном Министерством экономического развития Российской Федерации проекте Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитута». Указанным законопроектом предполагается комплексное совершенствование законодательства в указанной сфере, предусматривающее внесение изменений в Гражданский, Земельный, Градостроительный, Лесной кодексы Российской Федерации и ряд федеральных законов. Предусматривается комплексное правовое регулирование сервитутов, раскрывается содержание сервитута как права ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, дается классификация сервитутов. В результате будут созданы четкие правила установления, использования и прекращения частных сервитутов. Но главные изменения предлагаются в вопросе регулирования сервитутов публичных. Принципиальным нововведением является возможность установления публичных сервитутов в отношении земельных участков для размещения линий связи и электропередачи, трубопроводов и других линейных сооружений. Вводится возможность не только эксплуатации и ремонта существующих линейных объектов, но и возможность строительства новых на условиях публичного сервитута. Предлагаемые законопроектом нововведения позволят: — осуществлять работы на условиях публичного сервитута без изменения категории земельного участка и его разрешенного использования; — установить четкий порядок определения платы за установление сервитута с одновременным ограничением ее размера падением рыночной стоимости земельного участка в результате его обременения сервитутом; — осуществлять обладателем публичного сервитута любую деятельность, необходимую для достижения целей установленного сервитута, в том числе в установленных границах сервитута иметь свободный доступ на земельный участок, осуществлять строительство, ремонт, реконструкцию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию сооружений, являющихся собственностью обладателя сервитута, для использования которых установлен сервитут, осуществлять земляные работы, доставку техники, материалов и т. п.; — не образовывать земельные участки для целей установления публичного сервитута, что освободит от необходимости проведения кадастровых работ; — осуществлять внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о публичном сервитуте в порядке информационного взаимодействия, что освободит линейные компании от необходимости обращения в Росреестр как по поводу кадастрового учета, так и по поводу регистрации ограничения прав; — получать разрешение на строительство и регистрировать права на сооружения, размещаемые на условиях публичного сервитута. Предполагается подробно прописать порядок принятия решения об установлении публичного сервитута, что не позволит органам власти уклоняться от принятия соответствующего решения. Более того, законопроектом предполагается, что на условиях публичного сервитута будут возможны проведение изыскательских и исследовательских работ, разведка и добыча полезных ископаемых, размещение гидротехнических сооружений (что особенно актуально в свете установленного ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации запрета на образование земельных участков на землях водного фонда). Вопрос о возможности установления публичного сервитута в каждом случае будет решаться исходя из степени создаваемых собственнику неудобств в использовании его земельного участка по целевому назначению. Совершенно очевидно, что в абсолютном большинстве случаев размещение, к примеру, буровой вышки на лесном участке не будет препятствовать использованию всего лесного участка для ведения лесного хозяйства. В результате будет существенно упрощен и удешевлен доступ к земельным ресурсам, ведь, по приблизительным оценкам, затраты на оформление сервитута будут как минимум в семь раз меньше затрат на оформление собственности или аренды! Принятие проекта федерального закона приведет к тому, что лица, заинтересованные в установлении сервитута, получат в распоряжение четкий порядок действий, необходимых для этого, а собственники (землепользователи, землевладельцы, арендаторы) земельных участков, обременяемых сервитутами, получат правила защиты от необоснованного установления сервитутов, а также порядок возмещения возникающих в связи с этим убытков и гарантированную плату за сервитут. В настоящее время названный законопроект внесен Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации для представления в Государственную Думу Российской Федерации.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *