Правовые проблемы применения законодательства о возникновении прав на земельные участки

(Гряда Э. А.) («Правовые вопросы недвижимости», 2012, N 1) Текст документа

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВОЗНИКНОВЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Э. А. ГРЯДА

Гряда Э. А., доцент кафедры гражданского права Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

Многообразие общественных отношений, возникающих при определении оснований и порядка приобретения прав на земельные участки, предполагает необходимость совершенствования их правового регулирования, целью которого должно являться обеспечение согласованного применения нормативных правовых актов, являющихся источниками различных отраслей права. Различия в правовом режиме земельных участков как объектов гражданских прав предопределяют законодательное установление особенностей возникновения прав на них. Такие особенности установлены большим количеством нормативных правовых актов: Земельным кодексом Российской Федерации <1>, Федеральными законами «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» <2>, «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <3> и т. д. Необходимо отметить, что особенности предоставления земельных участков могут быть определены и законами субъектов Российской Федерации. ——————————— <1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 19 июля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2011. N 30. Ст. 4594 (далее — ЗК РФ). <2> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 24. Ст. 4210. <3> Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.

В то же время содержание нормативных актов, регулирующих данные отношения, должно основываться на общих правилах о возникновении прав на земельные участки, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации <4>. Анализ данных источников и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о наличии ряда правовых проблем, связанных с обеспечением их реализации. ——————————— <4> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. и доп. от 6 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 15. Ст. 2038.

Во-первых, на практике возникает проблема обеспечения единства терминологии, содержащейся в нормативных правовых актах, определяющих основания возникновения прав на земельных участки, и определения ее содержания. Так, например, законодательно закреплено понятие «переоформление прав на земельные участки». При этом в результате переоформления ранее возникших прав возникают новые. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и установлена административная ответственность за нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность <5>. Совершение данного правонарушения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей. ——————————— <5> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 41. Ст. 4009.

Вызывает сомнение сама формулировка наименования ст. 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части указания на нарушение «порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков и порядка приобретения земельных участков в собственность». Интересной с данной точки зрения является позиция, представленная в комментарии к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, по мнению А. Н. Гуева, объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного в ст. 7.34, состоит в том, что виновный нарушает установленные в нормах Земельного кодекса и Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» порядок и сроки переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретения их в собственность. Оно совершается как в форме действий, так и путем бездействия (например, при пропуске срока переоформления прав). Оконченным оно считается с момента пропуска установленного срока или несоблюдения установленного порядка <6>. ——————————— <6> Гуев А. Н. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Гарант».

В то же время согласно примечанию к ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <7> переоформление права на земельный участок юридическим лицом включает в себя: ——————————— <7> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 июля 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148; 2010. N 30. Ст. 3999.

— подачу заявления заинтересованным лицом о предоставлении ему земельного участка на соответствующем праве при переоформлении этого права в соответствии с данной статьей или подачу заявления заинтересованным лицом о предоставлении ему земельного участка; — принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления о предоставлении земельного участка на соответствующем праве; — государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Если нарушение сроков выражается в бездействии, остается неясным: какие действия юридического лица могут свидетельствовать о нарушении порядка переоформления? Может ли рассматриваться в качестве нарушения порядка переоформления права подача заявления в орган, не обладающий правом распоряжения конкретным земельным участком, или представление документов, по своему содержанию не позволяющих принять решение о предоставлении земельного участка? Представляется, что такая «неточность» может повлечь за собой определенные проблемы в правоприменительной практике, и указание в наименовании статьи и ее диспозиции только на «нарушение сроков» или, скажем, «нарушение требования о переоформлении прав на земельные участки» являлось бы не только более корректным, но и способствовало бы однозначному толкованию положений закона. Во-вторых, интересным представляется вопрос об определении момента возникновения прав на земельные участки, обусловленный тем фактом, что далеко не всегда права на земельные участки возникают с момента их государственной регистрации. Общеизвестно, что вопрос о моменте возникновения прав на земельные участки не является однозначным. В п. 2 ст. 8 ГК РФ указано, что права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. При этом из содержания статьи невозможно сделать однозначный вывод о том, может ли иной момент быть установлен только федеральным законом, или же в том числе законом субъекта Российской Федерации. Иной момент возникновения права установлен федеральным законом, в частности, для приобретения права собственности на недвижимое имущество в случае полной выплаты пая членом потребительского кооператива, в порядке наследования и реорганизации юридического лица. Так, если наследодателю или реорганизованному юридическому лицу (правопредшественнику) принадлежало недвижимое имущество на праве собственности, это право переходит к наследнику или вновь возникшему юридическому лицу независимо от государственной регистрации права на недвижимость. Право собственности на недвижимое имущество в случае принятия наследства возникает со дня открытия наследства, а в случае реорганизации — с момента завершения реорганизации юридического лица <8>. ——————————— <8> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // СПС «КонсультантПлюс».

К иным моментам возникновения права на земельный участок также можно отнести момент формирования и постановки на кадастровый учет земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, а также момент введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации <9>, если земельный участок под многоквартирным домом уже был сформирован. ——————————— <9> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изм. и доп. от 18 июля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.

При этом согласно разъяснениям Минюста России (письмо от 21 апреля 2006 г. N 04/3201-ЕЗ) если права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента их регистрации (п. 2 ст. 8, ст. 223 ГК РФ), то государственная регистрация этих прав носит правообразующий характер, а в случае, когда право на недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает в соответствии с Федеральным законом не с момента государственной регистрации (например, п. 5 ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» <10>), государственная регистрация носит правоподтверждающий характер <11>. ——————————— <10> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (с изм. и доп. от 4 июня 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2011. N 23. Ст. 3263. <11> СПС «КонсультантПлюс».

Разъяснения по порядку взимания земельного налога в указанном случае были даны в письме Министерства финансов Российской Федерации от 17 мая 2006 г. N 03-06-02-02/65. В том случае, если земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, сформирован и в отношении его проведен государственный кадастровый учет, а также имеются правоподтверждающие документы о государственной регистрации данного земельного участка, а при их отсутствии — документы, подтверждающие право собственности на жилые и нежилые помещения в многоквартирном доме (документы о государственной регистрации прав, правоустанавливающие документы, поименованные в п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), то налогоплательщиками земельного налога должны признаваться собственники жилых и нежилых помещений этого дома. При этом налог должен исчисляться в порядке, предусмотренном ст. 392 Налогового кодекса <12>. ——————————— <12> Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 17 мая 2006 г. N 03-06-02-02/65 «О налогообложении земельным налогом земель, занятых многоквартирными домами» // СПС «КонсультантПлюс».

В настоящее время законодательно определен еще один, т. н. иной момент возникновения права собственности. Статьей 13 Федерального закона «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определено, что с даты ввода искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию он находится в собственности физического лица, в т. ч. индивидуального предпринимателя, или юридического лица в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено такими лицами на основании заключенного с ними договора о создании искусственного земельного участка, за исключением случаев, если он создан на основании концессионного соглашения <13>. Таким образом, установлен иной момент возникновения права собственности на искусственные земельные участки — дата их ввода в эксплуатацию. ——————————— <13> Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о возможности определения момента, с которого возникают права на земельные участки, законом субъекта Российской Федерации. Так, новеллой действующего законодательства является и определение категорий граждан, которым земельные участки для целей строительства могут быть предоставлены бесплатно и без проведения торгов. Так, в соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в т. ч. для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации уже приняты законы и подзаконные нормативные акты <14> в целях развития положений ЗК РФ. В Краснодарском крае порядок и условия предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства гражданам, имеющим трех и более детей, определены в ст. 14.1 Закона Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае». ——————————— <14> Постановление главы городского округа Серпухов Московской области от 17 августа 2011 г. N 1226 «Об утверждении Порядка постановки на учет многодетных семей в целях бесплатного предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения садоводства на территории муниципального образования «Город Серпухов Московской области» // Серпуховские вести. 2011. 27 августа.

Граждане, имеющие трех и более детей, имеют право без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов на предоставление однократно одному из родителей в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. С момента возникновения права собственности на построенный жилой дом у заявителя возникает право собственности на данный земельный участок безвозмездно <15>. ——————————— <15> Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (с изм. и доп. от 19 июля 2011 г.) // Кубанские новости. 2002. 14 ноября; 2011. 2 августа.

Представляется, что установление «иного» момента возникновения права, не связанного с моментом его государственной регистрации, может породить возникновение определенных проблем на практике. Учитывая, что гражданское законодательство — предмет исключительного ведения Российской Федерации, вряд ли можно сделать вывод о правомерности такой нормы, которая должна быть установлена федеральным законодательством.

——————————————————————

Название документа