Правовой режим прудов и обводненных карьеров: кто собственник?

(Волков Г. А.) («Экологическое право», 2012, N 5) Текст документа

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРУДОВ И ОБВОДНЕННЫХ КАРЬЕРОВ: КТО СОБСТВЕННИК? <*>, <1>

Г. А. ВОЛКОВ

——————————— <*> Volkov G. A. Legal regime of ponds and waterlogged pits: who is the owner? <1> Статья подготовлена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

Волков Г. А., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В статье исследованы проблемы, связанные с определением терминов «пруд» и «обводненный карьер» во взаимосвязи с разными подходами к решению вопроса об оборотоспособности соответствующих объектов с учетом формирующейся правоприменительной практики и планируемыми изменениями в гражданском законодательстве.

Ключевые слова: пруд, обводненный карьер, правовой режим, право собственности, оборотоспособность, земельный участок, гидротехническое сооружение.

The article is devoted to the problems associated with the definition of the terms «pond» and «flooded pit» in relation to different approaches in the decision of a question on their transactions with the account of the emerging practice of law enforcement.

Key words: pond, flooded pit, the legal regime, ownership, transactions, land plot, hydrotechnical construction.

Среди водных объектов пруды и обводненные карьеры по количеству водных ресурсов занимают не первое место. Однако, несмотря на это, они часто являются неотъемлемым звеном экологической системы, значимым элементом окружающего ландшафта, часто многогранно дорогим и любимым местом жизни и отдыха. Пруды и обводненные карьеры используются для различных целей: рыбалки и охоты, разведения рыбы и водоплавающей птицы, проведения спортивных мероприятий, купания, орошения, обводнения, хранения воды, водопоя скота и других хозяйственных и бытовых нужд. Вопрос о праве собственности на пруды и обводненные карьеры не является праздным. В результате приватизации в границах значительных по площади земельных участков, прежде всего из состава земель сельскохозяйственного назначения, оказались многочисленные водные объекты. От решения вопроса, кому они принадлежат, зависят ответы на такие взаимосвязанные вопросы, как: являются ли они водными объектами общего пользования, обязан ли собственник земельного участка обеспечить доступ к водным объектам и береговой полосе любого желающего, в какой мере ограничены его права. Длительное время правовой режим прудов и обводненных карьеров не был точно определен. В Водном кодексе Российской Федерации 1995 г. <2> была установлена федеральная собственность на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые могли находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и в частной собственности. ——————————— <2> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4471. Утратил силу.

Однако определение обособленного водного объекта (замкнутого водоема) в нем было такое <3>, что ни один естественный обособленный водный объект (замкнутый водоем) не мог находиться в частной собственности или муниципальной собственности. ——————————— <3> Обособленный водный объект (замкнутый водоем) — небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Если исходить из буквального смысла определения, можно сделать вывод, что к обособленным водным объектам могли быть отнесены лишь имеющие гидроизоляцию искусственные водоемы типа бассейнов или фонтанов. Однако вода в таких водоемах изъята из природной среды, не находится с ней в экологической взаимосвязи. Такие водоемы не могли являться объектом водных отношений. Поэтому определение обособленных водных объектов практически исключало возможность нахождения водных объектов в частной или муниципальной собственности. В действующем Водном кодексе Российской Федерации 2006 г. <4> (далее — ВК РФ) законодатель сохранил федеральную собственность на большинство водных объектов <5>. ——————————— <4> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <5> См. подробнее: Волков Г. А. Методологические основы подготовки проекта Водного кодекса РФ // Экологическое право. Специальный выпуск. 2004. N 6. С. 35 — 39.

Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического или юридического лица. В ВК РФ 2006 г. был проведен переход от использования термина обособленного водного объекта (замкнутого водоема) к терминам «пруд» и «обводненный карьер». Согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 ВК РФ пруды и обводненные карьеры относятся к поверхностным водным объектам, но в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8 ВК РФ водные объекты могут находиться в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица. В ч. 3 и 4 ст. 8 ВК РФ предусмотрены правила оборотоспособности прудов и обводненных карьеров. Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Пруды, обводненные карьеры могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. В ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» <6> уточнено, какие пруды и обводненные карьеры могут находиться в частной собственности и что понимается под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

По смыслу ч. 1 и 2 ст. 7 данного Федерального закона пруды и обводненные карьеры не могут находиться в частной собственности, если они находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов. При этом уточняется, что для целей настоящей статьи под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии (ч. 5 ст. 7). Очевидно, что данное определение должно распространяться не только на положения ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», но и на положения ВК РФ в целом. В Законе не уточнено, что понимается под «землями, покрытыми поверхностными водами, в пределах береговой линии». Однако поскольку пруд или обводненный карьер находится в «границах земельного участка», то береговая линия пруда или обводненного карьера должна быть замкнутая, т. е. земельный участок, в пределах которого может находиться пруд или обводненный карьер, должен быть одноконтурным. Определений терминов «пруд» и «обводненный карьер» в законодательстве не содержится, что создает проблемы в правоприменении. Разные словари дают разное значение термину «пруд», прежде всего по вопросу, является ли этот водный объект искусственным или естественным. Во всех случаях пруд, в отличие от озера или водохранилища, характеризуется как водоем небольшого размера (по объему, по площади акватории, по глубине). Например, в толковом словаре русского языка <7> пруд — это «искусственный водоем в естественном или выкопанном углублении, а также запруженное место в реке». То есть, в соответствии с этим значением слова «пруд» пруды могут быть как необособленными (запруженное место в реке), так и обособленными водными объектами (водоем в естественном или выкопанном углублении). ——————————— <7> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Издательство «Советская энциклопедия», 1973. С. 579.

В землеустройстве прудом считается искусственный водоем небольшого размера (обычно до 1 кв. км). Создается перегораживанием плотиной малых рек, ручьев, временных водотоков. Предназначается для сельскохозяйственных целей (орошение), для рыбоводных хозяйств и для других хозяйственных целей. В состав сооружений сельскохозяйственного пруда входят земляная плотина, паводковый водосброс с донным водовыпуском, водозабор, насосная станция (при необходимости) <8>. ——————————— <8> См.: Троицкий В. П., Волков С. Н., Зак И. М., Митяев Г. П., Варламов А. А. Землеустройство, использование и охрана земельных ресурсов: Словарь-справочник. 1123 слова и словосочетания. М.: ГУЗ, 1996. С. 140.

Таким образом, пруд может быть образован путем перегораживания плотиной русла небольшой реки, ручья либо путем выкапывания специальной котловины глубиной 3 — 5 м. Соответственно, различают русловые пруды и пруды-копани. В правоприменительной практике относительно русловых прудов проводится разграничение прав на гидротехническое сооружение, например плотину, которая обеспечила создание пруда, и на пруд как водный объект. Однако так и не выработалось единообразного значения понятия «пруд», используемого в ВК РФ, в частности, по вопросам: — могут ли пруды быть естественными водоемами; — могут ли пруды быть сооружениями; — относятся ли к прудам русловые пруды. В большинстве случаев из правоприменительной практики вопрос, могут ли пруды быть естественными водоемами, решался положительно. Однако имеются отдельные примеры, в которых арбитражный суд посчитал, что к прудам могут относиться только искусственные водные объекты <9>. ——————————— <9> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2009 г. по делу N А32-9042/2008-36/132 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

В соответствии с п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации <10> (далее — ГК РФ) водные объекты не относятся к недвижимому имуществу, поэтому пруд или обводненный карьер как поверхностные водные объекты не могут быть признаны сооружениями. ——————————— <10> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Однако в законодательстве не решен вопрос, каким образом должна быть определена юридическая судьба пруда или обводненного карьера, если изначально они строились как сооружения и право собственности на пруд или обводненный карьер было зарегистрировано в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <11>. ——————————— <11> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

В некоторых случаях пруд признавался объектом недвижимости — сооружением <12>. ——————————— <12> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 сентября 2007 г. по делу N А38-2776-17/539-2004 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

Но имеются и другие примеры, в которых позиция иная. Так, несмотря на то что право собственности на рыбонагульные пруды было зарегистрировано, суд пришел к выводу о ничтожности договоров купли-продажи этих прудов как сооружений в связи с отсутствием у продавца права собственности на земельные участки <13>. ——————————— <13> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 декабря 2011 г. по делу N А57-8660/2010 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

Вместе с тем правовые нормы в законодательстве не учитывают, что пруды-копани могут быть именно сооружениями, если в месте их строительства имеется высокая пропускная способность грунта с глубоко залегающими грунтовыми водами. В этих случаях пруды-копани должны иметь фундамент и стены с гидроизоляцией, что представляет собой строительную систему, состоящую из несущих и ограждающих строительных конструкций, т. е. сооружение. Согласно ст. 3 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» <14> гидротехнические сооружения (плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов) могут находиться в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также в собственности физических или юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы. ——————————— <14> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

Следовательно, законодательство не исключает возможности нахождения гидротехнических сооружений у юридических лиц на праве собственности. Однако лицо, не имеющее государственной регистрации права на гидротехническое сооружение, но считающее, что право у него возникло ранее, должно представить доказательства наличия оснований приобретения права собственности на соответствующее гидротехническое сооружение. В правоприменительной практике в отношении русловых прудов проводится разграничение прав на гидротехническое сооружение, например плотину, которая обеспечила создание пруда, и на пруд как водный объект. В то же время имеются разные подходы в решении вопроса о взаимосвязи прав на гидротехническое сооружение с правами на земельный участок, в границах которого имеется русловый пруд. Например, наличие плотины, находящейся в муниципальной собственности, послужило основанием для отказа в удовлетворении требований о признании незаконным отказа главы администрации муниципального района в выделении земельного участка площадью 250 га, на котором расположен пруд <15>. ——————————— <15> См.: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2009 г. по делу N А57-393/09-5 (Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа N Ф06-12813/2009 от 25 декабря 2009 г. Постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба — без удовлетворения) // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

В другом примере арбитражный суд не принял довод заявителя, что с приобретением им в собственность плотины по договору купли-продажи у него на основании ст. 552 ГК РФ <16> и ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации <17> (далее — ЗК РФ) возникло право на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположен русловый пруд <18>. ——————————— <16> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410. <17> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <18> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 24 марта 2010 г. по делу N А08-3226/2008-29-21 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

Дело N А53-20645/2009 завершилось тем, что арбитражные суды, с одной стороны, удовлетворили требование об истребовании в федеральную собственность из чужого незаконного владения водного объекта — пруда для выращивания рыбы, состоящего из зеркала пруда площадью 60,4 га, являющегося фактически русловым водохранилищем на реке Сухой Еланчик, расположенного в Ростовской области, а с другой стороны, отказали в удовлетворении требования об истребовании в федеральную собственность комплекса гидротехнических сооружений, состоящего из дамбы, шлюза, ворот шлюза, выпуска и перевыпуска (водосброса) <19>. ——————————— <19> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2010 г. по делу N А53-20645/2009 // URL: http://www. http://kad. arbitr. ru.

Наибольшие споры вызывает вопрос, могут ли к прудам быть отнесены русловые пруды. Образование земельного участка, в границах которого находится русловый пруд, противоречит п. 2 ст. 102 ЗК РФ, согласно которому на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков, так как в случае образования такого земельного участка его граница будет проходить по водному объекту. Поэтому русловые пруды не могут быть в пределах земельного участка, находящегося в частной собственности. Согласно п. 2 ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. В соответствии с п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Из положений ВК РФ, ЗК РФ и п. 2 ст. 261 ГК РФ следует, что право частной собственности на пруд или обводненный карьер может возникнуть только при условии наличия в частной собственности или приобретения в частную собственность земельного участка, в границах которого находится пруд или обводненный карьер. Значительное количество примеров из судебной практики свидетельствует, что русловые пруды не могут быть причислены к прудам, так как являются частью других водных объектов, находящихся в федеральной собственности <20>. ——————————— <20> См., напр.: Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 сентября 2007 г. по делу N А38-2776-17/539-2004; Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2009 г. по делу N А63-5080/2008-С2-26; Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2011 г. по делу N А50-11827/2010 (Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа N Ф09-2653/11-С6 от 26 мая 2011 г. решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставлены без изменения, а кассационная жалоба — без удовлетворения) // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

Однако растет количество примеров с противоположной правовой позицией <21>, тенденция правоприменительной практики за последнее время вызывает вопросы. ——————————— <21> См.: Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 октября 2010 г. по делу N А40-117564/09-2-651; Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2009 г. по делу N А53-6751/2008; Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2011 г. по делу N А23-3299/10А-9-116 // URL: http://www. kad. arbitr. ru.

Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 декабря 2011 г. по делу N А41-686/11 <22> оставлены без изменения решение Арбитражного суда Московской области и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда, которыми отказано в удовлетворении требований заместителя прокурора Московской области о признании недействительными постановления главы муниципального образования об утверждении границ земельных участков, решения уполномоченного органа кадастрового учета о проведении государственного кадастрового учета земельного участка, постановления главы муниципального района о предоставлении в собственность образованного земельного участка, договора купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки — об обязании возвратить поверхностный водный объект — ручей без названия, приток реки Коломенка, с расположенным на нем русловым прудом, находящийся на земельном участке, в федеральную собственность. ——————————— <22> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 16 декабря 2011 г. по делу N А41-686/11 // URL: http://www. http://kad. arbitr. ru.

Настораживает единая позиция арбитражных судов всех трех инстанций, что прокурором не было доказано нахождение руслового пруда в федеральной собственности лишь на основании того, что не было представлено доказательств принадлежности водного объекта и земельного участка, занятых им, к федеральной собственности, что в государственном водном реестре не были зарегистрированы права водопользования на пруд. В итоге арбитражные суды пришли к выводу, что русловый пруд не является водным объектом общего пользования, доступ к которому гарантируется государством. Вряд ли внесут ясность в регулирование отношений собственности на пруды и обводненные карьеры планируемые изменения в ГК РФ в связи с принятием 27 апреля 2012 г. в первом чтении проекта Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <23> (далее — законопроект). ——————————— <23> См.: проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».

По смыслу законопроекта действующая ст. 261 ГК РФ будет заменена на ст. 287 (земельный участок как объект права собственности), в ч. 2 которой предусмотрено, «если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и находящиеся на нем растения», т. е. водные объекты исключены из объектов, на которые распространяются права собственника земельного участка. Не дает ясности и ч. 2 новой ст. 296.9 ГК РФ в законопроекте (право собственности на водные объекты), в которой изложено, что «поверхностные воды и покрытые ими земли, не отнесенные к землям водного фонда, не образуют водного объекта и являются частью земельного участка, в границах которого они находятся. К такому земельному участку применяются правила настоящего Кодекса о праве собственности на земельные участки». Учитывая, что многие водные объекты, прежде всего тысячи мелких, которые и географического названия часто не имеют <24>, до сих пор не занесены в государственный водный реестр, земли водного фонда в подавляющем большинстве случаев точно не определены, грядущие масштабы приватизации водных объектов впечатляют воображение. Вот уж действительно крутые повороты реформы законодательства! ——————————— <24> Например, наиболее частое встречающееся обозначение на карте — «ручей безымянный».

Отсутствие единообразной правоприменительной практики в решении рассмотренных вопросов о правовом режиме прудов и обводненных карьеров, в том числе их оборотоспособности, свидетельствует о наличии пробелов в законодательстве, прежде всего в части определений этих объектов, что является предпосылкой для злоупотреблений. Рассмотрение споров в пользу приватизации русловых прудов является экологическим вызовом обществу и государству, требует незамедлительного законодательного решения.

——————————————————————

Название документа