Некоторые особенности правового регулирования лесов (лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий

(Воронцова А. А.) ("Экологическое право", 2012, N 5) Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕСОВ (ЛЕСНЫХ НАСАЖДЕНИЙ), РАСПОЛОЖЕННЫХ НА ЗЕМЛЯХ РАЗЛИЧНЫХ КАТЕГОРИЙ <*>

А. А. ВОРОНЦОВА

-------------------------------- <*> Vorontsova A. A. Some peculiarities of legal regulation of forests (forest plantings) located on the lands of various categories.

Воронцова А. А., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены проблемы правового регулирования лесов, расположенных на различных категориях земель.

Ключевые слова: лес, лесное законодательство, лесные отношения, лесные насаждения, категории земель.

The article considers the problems of the legal regulation of the forests growing on different categories of lands.

Key words: forest, forest legislation, forest (legal) relations, forest plantings, categories of lands.

Согласно позиции Федерального агентства лесного хозяйства, леса (с юридической точки зрения) могут произрастать только на землях, указанных в ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЛК РФ): землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов (городские леса) и землях особо охраняемых природных территорий. Такой же подход к толкованию данного в современном лесном законодательстве понятия леса высказывается многими авторами <2>. -------------------------------- <1> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <2> См., напр.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 500 - 504. В указ. соч. О. И. Крассов высказывает позицию, что леса могут произрастать, помимо земель лесного фонда, только на землях безопасности и населенных пунктов (с. 504).

Вместе с тем законодательство допускает нахождение лесов на землях других категорий, помимо категории земель лесного фонда, основным целевым назначением которых является ведение на этих землях лесного хозяйства. ЛК РФ определяет, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ст. 6). При этом использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением тех земель, на которых эти леса располагаются. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В соответствии с целевым назначением земель должно осуществляться и использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, которые располагаются на землях определенной категории. Допуская возможность нахождения лесов на землях иных категорий, помимо земель лесного фонда, законодательство не определяет достаточно четко, на землях каких именно категорий могут располагаться леса. Землями сельскохозяйственного назначения согласно ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации <3> (далее - ЗК РФ) признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. -------------------------------- <3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения делятся на два основных вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, т. е. земли, используемые как средство производства. Согласно ч. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в зависимости от их естественных природных свойств и экономической целесообразности использования их в целях растениеводства или животноводства подразделяются на следующие виды угодий: пашни; сенокосы; пастбища; земли, занятые многолетними насаждениями; залежи <4>. -------------------------------- <4> Постановление Федеральной службы государственной статистики от 20 декабря 2007 г. N 104 "Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплекса" определяет состав сельскохозяйственных угодий как: пашни - земли, используемые для посевов и паров; залежи; многолетние насаждения - земли, занятые плодово-ягодными насаждениями, виноградниками, тутовыми насаждениями, чаем, хмелем и др.; сенокосы - земли, используемые в основном для получения сена; пастбища - земли, предназначенные для пастьбы скота.

Другая разновидность сельскохозяйственных земель - земли, которые используются как пространственный территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций. На них могут быть расположены водные объекты, постройки и сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т. е. объекты недвижимости, непосредственно обслуживающие нужды сельского хозяйства. Допуская возможность нахождения на землях сельскохозяйственного назначения лесов, законодатель использует термин "лесные насаждения". Помимо этого термина в нормативных правовых актах, документах исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления употребляются термины: "лесные площади", "многолетние насаждения", "растения". При этом значительная часть земель сельскохозяйственного назначения, за исключением сельскохозяйственных угодий, - это фактически земли, покрытые лесом. По данным Доклада Министерства сельского хозяйства Российской Федерации о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в числе земель сельскохозяйственного назначения многолетние насаждения занимают 1,1 млн. га (из 1709,8 млн. га), что составляет 0,4%; лесные площади - 39,4 млн. га, или 9,8%; лесные насаждения, не входящие в лесной фонд, - 19,5 млн. га, или 4,8% <5>, т. е. не менее 15% земель сельскохозяйственного назначения покрыты лесом (лесными/многолетними насаждениями). -------------------------------- <5> См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М.: ФГНУ "Росинформагротех", 2010. 100 с.

Особый вид лесных насаждений - системы защитных лесных насаждений - создается при мелиоративных мероприятиях. Согласно Федеральному закону "О мелиорации земель" <6> государственные мелиоративные системы - мелиоративные системы, находящиеся в государственной собственности и обеспечивающие межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту, а также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

Один из типов мелиорации земель - агролесомелиорация состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. К агромелиорации относятся следующие виды мелиорации земель: противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений. Анализ законодательства показывает, что на землях сельскохозяйственного назначения могут находиться лесные насаждения, защитные лесные насаждения, лесные площади, многолетние насаждения, растения. Термин "леса" в отношении земель сельскохозяйственного значения не применяется. Землями населенных пунктов, согласно ст. 83 ЗК РФ, признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Земли населенных пунктов в пределах административных границ подразделяются на соответствующие территориальные зоны, которые выделяются в результате территориального (градостроительного) зонирования. Земельные участки, занятые городскими лесами, ЗК РФ относит к рекреационным зонам. ЛК РФ прямо предусматривает возможность нахождения лесов на землях населенных пунктов - городских лесов. На землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, согласно ст. 23 ЛК РФ, располагаются лесничества и лесопарки и, соответственно, осуществляется установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, в том числе проектирование лесных участков, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра. Городские леса, согласно ст. 102 ЛК РФ, относят к защитным лесам. Помимо городских лесов на землях населенных пунктов могут находиться и другие виды защитных лесов: леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (в случаях, когда особо охраняемая природная территория находится в границах населенного пункта); леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; зеленые зоны; лесопарковые зоны и др. (ст. 102 - 105 ЛК РФ). Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения согласно ст. 87 ЗК РФ признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (далее - земли промышленности и иного специального назначения). Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на подкатегории, правовой режим каждой из которых имеет свои особенности. Лесной кодекс Российской Федерации прямо предусматривает возможность нахождения лесов (на землях указанной категории) только на землях обороны и безопасности. Леса, расположенные на землях обороны и безопасности, согласно ст. 10 Лесного кодекса Российской Федерации по целевому назначению могут быть отнесены к защитным лесам, т. е. к лесам, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. На землях обороны и безопасности располагаются лесничества и лесопарки, осуществляются установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, в том числе проектирование лесных участков, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра. Объектами лесоустройства в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, являются военные лесничества (лесопарки) и лесные участки, закрепленные в установленном порядке за федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере обороны и безопасности. Минимальная площадь лесов, при которой необходимо проведение лесоустройства в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, - 200 га <7>. -------------------------------- <7> См.: Лесоустроительная инструкция (утв. Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 6 февраля 2008 г. N 31). Гл. VIII // БНА ФОИВ. 2008. N 28.

В лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, может быть ограничено право общего лесопользования: запрещено или ограничено пребывание граждан (ст. 11 ЛК РФ). Закрепление лесов, расположенных на землях обороны, т. е. передача с целью использования для обеспечения нужд обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны регламентировалось Постановлением Правительства Российской Федерации "О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны" <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 135 "О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны" // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 758.

Закрепление лесов осуществлялось на основе данных государственного кадастра недвижимости и государственного лесного реестра об участках земель обороны, о расположенных на них лесах и об использующих эти земли и леса организациях федерального органа исполнительной власти по вопросам обороны. На федеральный орган исполнительной власти по вопросам обороны возлагалась организация ведения лесного хозяйства в закрепленных за ним лесах, обеспечение рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства этих лесов, осуществление мероприятий по их лесоустройству и государственному учету. При этом порядок ведения лесного хозяйства, а также порядок использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, определялся в соответствии с лесным законодательством <9>. -------------------------------- <9> Необходимо отметить, что данный нормативный правовой акт применяется в части, не противоречащей ЗК РФ, ЛК РФ и др.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 176 <10> утверждены Правила передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. -------------------------------- <10> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2006 г. N 176 "Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования" // СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1613.

Помимо земель обороны и безопасности, леса могут произрастать и на других видах земель промышленности и иного специального назначения: например, на землях транспорта - на границах охранных зон железных дорог - леса, выполняющие функции защитных лесонасаждений, в том числе леса в поймах рек и вдоль поверхностных водных объектов, и леса, где сплошная вырубка древостоя может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, осыпей, оврагов или вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин), повлиять на сохранность, устойчивость и прочность железнодорожных путей <11>. -------------------------------- <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" // СЗ РФ. 2006. N 42. Ст. 4385.

Кроме того, в соответствии со ст. 25 ЛК РФ выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, строительство и эксплуатация водохранилищ и гидротехнических сооружений, а также строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи и трубопроводов являются видами использования лесов и могут осуществляться как с переводом <12>, так и без перевода соответствующих земель (в том числе лесных, т. е. покрытых лесом) в категорию земель промышленности и иного специального назначения. Таким образом, после осуществления такого перевода земель лесного фонда, покрытых лесом (лесной растительностью), в земли промышленности и иного специального назначения лес остается на землях измененной категории. -------------------------------- <12> Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установлены исключительные случаи перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий: организация особо охраняемых природных территорий; установление или изменение границы населенного пункта; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; создание туристско-рекреационных особых экономических зон. Земли лесного фонда, занятые эксплуатационными или резервными лесами, или земельные участки в составе таких земель переводятся в земли других категорий на общих основаниях.

Согласно ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Необходимо проводить различия между лесами, произрастающими на землях особо охраняемых территорий и объектов как самостоятельной категории земель, и лесами, находящимися на особо охраняемых территориях на землях других категорий. Леса, расположенные на землях особо охраняемых территорий и объектов, согласно ст. 10 ЛК РФ по целевому назначению могут быть отнесены к защитным лесам. Правовой режим лесов, расположенных на землях особо охраняемых территорий и объектов, регулируется ст. 102 - 107 ЛК РФ. На землях особо охраняемых территорий и объектов располагаются лесничества и лесопарки, осуществляются установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра. В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, лесоустройство осуществляется с учетом функционального зонирования и правового режима особо охраняемых природных территорий. Проектирование границ данной категории защитных лесов осуществляется в соответствии с принятыми решениями органов государственной власти или местного самоуправления об организации особо охраняемых природных территорий. Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, используются в соответствии с режимом особой охраны особо охраняемой природной территории и целевым назначением земель, определяемыми лесным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и положением о соответствующей особо охраняемой природной территории. В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями <13>. -------------------------------- <13> См.: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 181 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях" // БНА ФОИВ. 2007. N 38.

К землям лесного фонда согласно ст. 101 ЗК РФ относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Лесоустроительная инструкция, устанавливающая требования к составу, методам и точности выполнения лесоустроительных работ в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях населенных пунктов, землях обороны и безопасности и на землях особо охраняемых природных территорий <14>, раскрывает понятие земель, покрытых лесной растительностью, и земель, не покрытых лесной растительностью. -------------------------------- <14> См.: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 6 февраля 2008 г. N 31 "Об утверждении Лесоустроительной инструкции" // БНА ФОИВ. 2008. N 28.

К землям, покрытым лесной растительностью, согласно Инструкции относятся: - земли, занятые лесными насаждениями естественного и искусственного происхождения с полнотой 0,4 и выше в возрасте молодняков и с полнотой 0,3 и выше в возрасте, превышающем возраст молодняков; - земли, занятые кустарниками, на которых в силу естественно-географических условий не могут произрастать древесные породы или на которых специально организуются кустарниковые хозяйства (прутяных и высокотаннидных ив, орехоплодных, технических культур); - плантации лесных древесных пород, предназначенные для ускоренного выращивания древостоев с целью получения целевых сортиментов или древесной массы для химической переработки (учитываются как лесные насаждения искусственного происхождения - лесные плантационные культуры). К землям, не покрытым лесной растительностью, относятся участки лесных земель, на которых в момент их таксации древесно-кустарниковая растительность отсутствует или которая по общему показателю полноты, сомкнутости крон или количеству экземпляров древесных растений не позволяет отнести эти участки к покрытым лесной растительностью землям. Земли лесного фонда занимают наибольшую площадь по сравнению с землями всех остальных категорий - 1106,5 млн. га, или 64,7% от общей площади земель в Российской Федерации <15>. -------------------------------- <15> По данным Доклада Министерства сельского хозяйства Российской Федерации "О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения" 2010 г.

ЛК РФ прямо закрепляет, что леса располагаются на землях лесного фонда (ст. 6 и др.). При этом необходимо отметить, что ЗК РФ связывает определение земель лесного фонда не с наличием на этих землях лесов, а с наличием лесной растительности (ст. 102). К землям водного фонда в соответствии со ст. 102 ЗК РФ относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. На землях, покрытых поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, по определению леса располагаться не могут. Согласно Федеральному закону "О безопасности гидротехнических сооружений" <16> гидротехнические сооружения - это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов. -------------------------------- <16> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

Территория гидротехнического сооружения согласно указанному Федеральному закону - земельный участок и (или) акватория в границах, устанавливаемых в соответствии с земельным законодательством и водным законодательством. Если эти участки граничат с водным объектом, то водоохранная зона такого водного объекта будет находиться на этом земельном участке, а соответственно, могут произрастать и защитные леса водоохранных зон. Водным кодексом Российской Федерации <17> определено, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляются в соответствии с лесным законодательством (ст. 63). -------------------------------- <17> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Отнесение лесов к лесам, расположенным в водоохранных зонах, может не производиться, если водные объекты и прилегающие к ним леса расположены на особо охраняемых природных территориях, в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в зеленых зонах, лесопарках, в черте городских поселений, в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах, орехово-промысловых зонах <18>. -------------------------------- <18> См.: п. 17 Лесоустроительной инструкции.

Также возможно нахождение на территории гидротехнических сооружений запретных полос лесов, расположенные вдоль водных объектов, нерестоохранных полос лесов, берегозащитных и почвозащитных участков лесов, расположенных вдоль водных объектов. Таким образом, на землях водного фонда законодательно не предусмотрена возможность нахождения лесов: на землях, покрытых поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, леса находиться не могут, в то же время леса могут находиться на землях, занятых гидротехническими и иными сооружениями на водных объектах, которые отнесены к категории земель водного фонда. К землям запаса согласно ст. 103 ЗК РФ относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель. Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий <19> и на них допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства <20>, а также иных предусмотренных федеральными законами случаев. -------------------------------- <19> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735. <20> Исходя из специфики земель запаса, можно сделать вывод, что речь идет об использовании лесов в общедоступных охотничьих угодьях без предоставления лесных участков в соответствии со ст. 11 ЛК РФ (см. ст. 36 ЛК РФ).

Законодательство не отрицает возможности нахождения на землях запаса лесов, в то же время ни в одном нормативном правовом акте не упоминается прямо, что леса могут находиться на землях запаса. Следовательно, для таких категорий земель, как: земли лесного фонда, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (точнее, земли обороны и безопасности), законодательно прямо предусмотрена возможность расположения лесов. Для остальных категорий земель такая возможность допускается исходя из общей предпосылки ст. 6 и главы 15 ЛК РФ, а также нормативных правовых актов, устанавливающих элементы правового режима отдельных категорий земель. При этом на землях всех иных категорий, кроме земель лесного фонда, могут находиться только защитные леса. Необходимо отметить, что ранее древесно-кустарниковая растительность (нелесная растительность), произрастающая на: землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях городских и сельских поселений, в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий, отграничивалась от леса, не включалась в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд <21>. -------------------------------- <21> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ. Ст. 11 // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610 (утратил силу).

Особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта, водного фонда, а также на полосах отвода автомобильных дорог и каналов, с учетом специального предназначения регулировались отдельной главой ЛК РФ 1997 г. (гл. 19). После вступления в силу ЛК РФ 2006 г. древесно-кустарниковая растительность может быть признана лесом - защитными лесами или лесными насаждениями, защитными лесными насаждениями. Общие положения правового режима защитных лесов закреплены в ст. 102 - 106 ЛК РФ. Бывшая древесно-кустарниковая растительность может именоваться лесными насаждениями, защитными лесными насаждениями, если она произрастает на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 77, 78, 82 ЗК РФ). Кроме того, любые деревья, кустарники и иные растения, не являющиеся лесными насаждениями и произрастающие на иных, кроме указанных выше, землях, признаются просто растениями, что вытекает из содержания ч. 2 ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации <22>. Правовой режим деревьев, кустарников и иных растений, не являющихся лесными насаждениями, в законодательстве не урегулирован. -------------------------------- <22> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть I) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Основная проблема в установлении того, может ли быть признана совокупность растительности, произрастающей на определенной территории, лесом, состоит в том, что определения понятия леса, корректного с юридической точки зрения, на сегодняшний день в законодательстве не существует. Понятие леса не определено достаточно четко и не отграничено от таких смежных понятий, как "лесные насаждения", "лесная растительность", "лесные площади", "деревья, кустарники и лианы, не входящие в лесной фонд", "растения" и проч. Приведенный анализ действующего законодательства показывает, что статус лесов, произрастающих на землях, помимо указанных в ст. 23 ЛК РФ, юридически не определен. С точки зрения законодателя, эти леса не являются лесами и, следовательно, не являются объектом лесных отношений. Соответственно, вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства этих лесов практически не урегулированы. Существует объективная необходимость в четком законодательном определении понятия леса и разграничении таких терминов, как "лес", "лесные насаждения" и "лесная растительность", а также установлении, на землях каких категорий могут располагаться леса. При этом необходимо определить статус защитных лесов, произрастающих на землях, на которых не проводится лесоустройство.

------------------------------------------------------------------

Название документа