ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ В ТЕОРИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
О. А. ЗИНОВЬЕВА
Зиновьева Ольга Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Анализируя законодательство, в том числе произведенные изменения, автор решает несколько задач: о соотношении понятий экологического контроля и экологического надзора, понятий экологического контроль и контроля в области рационального использования природных ресурсов; о видах экологического контроля; пытается дать ответ на вопрос, почему нет муниципального контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля), а муниципальный контроль в области использования и охраны природных ресурсов существует.
Environmental control and supervision: problems of their correlation in theory and legislation O. A. Zinovieva
Zinovieva Olga Anatolievna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Environmental and Environmental Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University.
Having analyzed the legislation and the amendments to it, the author finds solutions to several problems, including correlation of environmental control and environmental supervision, definitions of environmental control and control in the sphere of rational use of natural resources, types of environmental control. The author also attempts to find out why there is no municipal control in the sphere of environmental protection (environmental control), while there is municipal control in the sphere of use and protection of environmental resources.
Правовое обеспечение единой государственной экологической политики РФ требует стабильности законодательства и усиления контроля и надзора за его выполнением, а изменения должны быть направлены в сторону гармонизации природоресурсного законодательства с целью охраны окружающей среды в целом и отдельных ее компонентов. Российское законодательство, регулирующее осуществление контроля и надзора, претерпело существенные изменения в связи с принятием 18 июля 2011 г. Федерального закона N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <1>. Этим Законом внесены изменения во все законодательные акты, касающиеся вопросов проведения контроля и надзора: «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «Об отходах производства и потребления», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране озера Байкал», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон РФ «О недрах» и др. ——————————— <1> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590; 16 октября 2012 г. в данный Федеральный закон внесены изменения и дополнения // СЗ РФ. 2012. N 43. Ст. 5187.
Внесенные изменения ставят ряд вопросов, в частности, о соотношении понятий экологического контроля и экологического надзора и понятий экологического контроля и контроля в области рационального использования природных ресурсов, о видах экологического контроля. В названии Федеральных законов от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» термин «надзор» дан в скобках после термина «контроль». Что в этом случае имел в виду законодатель? По правилам русского языка в скобки заключаются слова и предложения, вставляемые в предложение с целью пояснения или дополнения высказываемой мысли, а также для каких-либо добавочных замечаний. Поскольку здесь нет ни первого, ни второго, то, возможно, имеется в виду, что эти термины равнозначны. Однако в теории административного права надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Первый заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, а не целесообразности. Именно поэтому при надзоре вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается <2>. Классическим примером является прокурорский надзор. ——————————— <2> Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 436.
На неравнозначность терминов, а также на несоответствие названия федеральных органов исполнительной власти и выполняемых ими функций указывает Н. А. Енисейская, считая правильным использовать слово «контроль», а не «надзор». В Законе «Об охране окружающей среды» говорится об экологическом контроле, который в установленных сферах деятельности осуществляли Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору <3>. ——————————— <3> Енисейская Н. А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. М., 2008. С. 48 — 49.
Однако законодатель пошел по другому пути. Так, гл. XI Федерального закона «Об охране окружающей среды» в новой редакции называется «Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды». Согласно ч. 1 ст. 65 данного Закона под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в которой дается понятие экологического контроля, не претерпела изменений: контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) — это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Сравнивая понятия экологического контроля и экологического надзора, можно сделать вывод, что разделение терминов произведено по субъектному составу: в отношении экологического контроля, осуществляемого органами государственной власти, употребляется термин «надзор», а в отношении производственного и общественного — «контроль». Понятие экологического контроля не включает контроль в области использования и охраны природных ресурсов. На противоречия между легальным определением экологического контроля и его содержанием указывает Н. В. Кичигин, обосновывая вывод, что экологический контроль и контроль в области рационального использования природных ресурсов являются самостоятельными видами комплексного контроля в области охраны окружающей среды <4>. ——————————— <4> Кичигин Н. В. К вопросу о понятии экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008. С. 29.
Государственный экологический надзор согласно ч. 2 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» включает: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области охраны водных объектов; государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ; государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море РФ; государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне РФ; государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал; федеральный государственный лесной надзор; федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор; государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Таким образом, понятие экологического контроля не включает контроль в области использования и охраны природных ресурсов, а государственный экологический надзор включает в себя государственный надзор в области охраны и использования природных ресурсов. Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ. В ч. 2 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» наряду с государственным земельным надзором и государственным надзором в области охраны водных объектов государственный лесной надзор назван федеральным. Однако согласно ст. 83 Лесного кодекса РФ, в которой говорится о передаче осуществления отдельных полномочий РФ в области лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ, передаются следующие полномочия: осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах. Исключение составляют: установление порядка организации и осуществления федерального государственного надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов и осуществления федерального государственного пожарного надзора и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 6 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ). Соответствует ли это положению, закрепленному в ч. 3 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предусматривающей, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, государственный экологический надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти? Статья 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в которой перечислялись виды экологического контроля, с 1 августа 2011 г. утратила силу. Ранее Федеральным законом от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ в ч. 2 этой статьи, предусматривающую, что в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды, были внесены изменения, исключающие такой вид экологического контроля, как муниципальный. Данная проблема обсуждалась на различных экологических конференциях и в публикациях ученых, занимающихся данной проблематикой <5>. С. А. Боголюбов считает, что подобные решения противоречат концепциям реформы местного самоуправления, формирования гражданского общества и развития конституционного, природоохранного законодательства <6>. Глава XI Федерального закона «Об охране окружающей среды» сегодня также не называет муниципальный экологический контроль, а в природоресурсном законодательстве он присутствует. Например, ст. 72 Земельного кодекса РФ называется «Муниципальный и общественный земельный контроль». Статья 98 Лесного кодекса РФ предусматривает, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со ст. 84 Лесного кодекса РФ и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Статья 84 Лесного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области лесных отношений относит осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Следовательно, муниципального контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) нет, а муниципальный контроль в области использования и охраны природных ресурсов существует. ——————————— <5> Хлуденева Н. И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008. С. 82 — 84; Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / Под ред. М. И. Васильевой. М., 2007. <6> Боголюбов С. А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Там же. С. 9.
Начиная с июля 2011 г. проделана большая работа по внесению изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, но указанные изменения не коснулись подзаконных нормативных правовых актов, что вносит еще большую путаницу в регулирование отношений по осуществлению этих функций. Порядок осуществления государственного контроля (надзора) регулируется подзаконными актами. В настоящее время действуют Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 (в ред. от 31 марта 2009 г.) «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» (вместе с «Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)») и от 31 марта 2009 г. N 285 «О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». В этих Постановлениях не отражены изменения, внесенные в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» согласно Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Такая же ситуация и с законодательством субъектов РФ. Например, действует Закон Москвы от 12 мая 2004 г. N 32 (в ред. от 13 июля 2011 г.) «О государственном экологическом контроле в городе Москве». Государственный надзор в области охраны окружающей среды является одной из важнейших функций экологического управления, способной содействовать сохранению природы для настоящего и будущих поколений. Для решения проблем его совершенствования необходимы такие меры, как увеличение штата инспекторов, внедрение технических средств, своевременность проведения проверок, достаточное финансирование. Однако внесенные в законодательство изменения, регулирующие осуществление экологического контроля и надзора, касаются в основном терминологии, не решают теоретических и практических проблем, не окажут существенного положительного влияния на охрану окружающей среды России.
Библиография:
1. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 1999. 2. Боголюбов С. А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008. 3. Енисейская Н. А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. М., 2008. 4. Кичигин Н. В. К вопросу о понятии экологического контроля. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008. 5. Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / Под ред. М. И. Васильевой. М., 2007. 6. Хлуденева Н. И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы Круглого стола. Москва, 9 апреля 2008 г. М., 2008.
References (transliteration):
1. Administrativnoe pravo. Uchebnik / Pod red. Yu. M. Kozlova i L. L. Popova. M., 1999. 2. Eniseyskaya N. A. Gosudarstvennyy kontrol’ v oblasti obrashcheniya s otkhodami proizvodstva i potrebleniya / Pod red. prof. M. M. Brinchuka. M., 2008. 3. Kichigin N. V. K voprosu o ponyatii ekologicheskogo kontrolya. Pravovye problemy gosudarstvennogo, munitsipal’nogo i inykh vidov ekologicheskogo kontrolya v Rossii: Materialy Kruglogo stola. Moskva, 9 aprelya 2008 g. M., 2008. 4. Khludeneva N. I. Rol’ munitsipal’nogo kontrolya v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy. Pravovye problemy gosudarstvennogo, munitsipal’nogo i inykh vidov ekologicheskogo kontrolya v Rossii: Materialy Kruglogo stola. Moskva, 9 aprelya 2008 g. M., 2008. 5. Munitsipal’noe upravlenie v sfere okhrany okruzhayushchey sredy (zakonodatel’stvo i praktika ego primeneniya) / Pod red. M. I. Vasil’evoy. M., 2007. 6. Bogolyubov S. A. Teoreticheskie problemy pravovogo regulirovaniya vidov ekologicheskogo kontrolya. Pravovye problemy gosudarstvennogo, munitsipal’nogo i inykh vidov ekologicheskogo kontrolya v Rossii: Materialy Kruglogo stola. Moskva, 9 aprelya 2008 g. M., 2008.
