К вопросу об электронном бюджете

(Вершило Т. А.) («Финансовое право», 2011, N 11) Текст документа

К ВОПРОСУ ОБ ЭЛЕКТРОННОМ БЮДЖЕТЕ <*>

Т. А. ВЕРШИЛО

——————————— <*> Vershilo T. A. On the issue of «electronic budget».

Вершило Татьяна Александровна, доцент кафедры финансового права ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются актуальные вопросы формирования электронного бюджета на современном уровне.

Ключевые слова: бюджет, электронный бюджет, понятие электронного бюджета, правовые основы электронного бюджета.

The article considers topical issues of formation of electronic budget at contemporary level.

Key words: budget, electronic budget, concept of electronic budget, legal fundamentals of electronic budget.

Последние десятилетия ознаменовались бурным ростом информатизации всех сфер человеческой деятельности. Широкое распространение информационных и коммуникационных технологий в мире обусловлено большим социально-экономическим эффектом от их внедрения. Президент РФ в Бюджетном послании на 2012 — 2014 гг. <1> поставил задачу Правительству Российской Федерации о необходимости утверждения Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет), направленную на повышение открытости, прозрачности и подотчетности финансовой деятельности публично-правовых образований, обеспечение доступности и достоверности информации для всех заинтересованных пользователей, повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления. ——————————— <1> См.: Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2012 — 2014 годах. URL: http:// news. kremlin. ru/ acts/ 11779.

Возможность доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения была заложена в Федеральной целевой программе «Электронная Россия» <2>, принятой в 2002 г. Ее целью было провозглашено повышение качества взаимоотношений государства и общества. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531; 2010. N 25. Ст. 3166.

Пилотным проектом по внедрению электронного бюджета стала Орловская область, в которой была внедрена линейная корпоративная система управления бюджетом, использованная на предприятии «Орловский филиал ОАО «ЦентрТелеком». Сейчас система успешно конкурирует и функционирует, обеспечивая работу в едином информационном пространстве России. Система управления бюджетом объединяет в себе биллинговые <3> и аналитические функции — аналогов такому подходу в мире пока не существует <4>. Вместе с тем, по данным выборочного статистического обследования в Орловской области, было отмечено, что обеспеченность домашними компьютерами домохозяйств области составляет 33 единицы на 100 домохозяйств, доля населения, пользующегося сетью Интернет, — 7,3% <5>, что свидетельствует о низкой информационной составляющей. ——————————— <3> Биллинг (англ. billing, от англ. bill) — понятие, связанное, как правило, с подготовкой счетов к оплате. URL: http:// ru. wikipedia. org/ wiki. <4> «Электронная Россия» и бюджетная федерализация // Орловский вестник. 20.03.2003. N 12. <5> См.: Закон Орловской области от 12 ноября 2008 г. N 821-ОЗ «Об Областной целевой программе «Информатизация Орловской области «Электронная Орловщина» (2008 — 2010 годы)» // Орловская правда. 25.11.2008; 09.12.2009.

В продолжение программы «Электронная Россия» в 2010 г. была принята государственная программа Российской Федерации «Информационное общество» (2011 — 2020 гг.) <6>, согласно которой на конец 2008 г. только около 21,5% всех российских домашних хозяйств (11,4 млн. домашних хозяйств) имели широкополосный доступ в сеть Интернет, а средняя скорость доступа в регионах варьировалась от 128 Кбит/с до 1 Мбит/с, что существенно ниже, чем в Москве (7,5 Мбит/с) и Санкт-Петербурге (6 Мбит/с). В каждом втором регионе России удельный вес организаций, использующих широкополосный доступ, не превышает 27%. Даже лидер по этому показателю (г. Москва) на 8 процентных пунктов отстает от уровня использования широкополосного доступа в Интернет в странах Европейского союза. ——————————— <6> Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р (ред. от 18.05.2011) «О Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» // СЗ РФ. 2010. N 46. Ст. 6026; 2011. N 22. Ст. 3173.

Таким образом, можно сказать, что на сегодняшний день Российская Федерация серьезно отстает от развитых индустриальных стран в развитии информационных и коммуникационных технологий. Думается, барьером для развития электронного бюджета в настоящее время являются не только общеэкономические факторы, но и ряд объективных причин, среди которых можно назвать: — несовершенство региональной, муниципальной нормативно-правовой базы в сфере информационных и коммуникационных технологий; — неготовность органов государственной власти к применению эффективных технологий взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами; — недостаточный уровень подготовки кадров в области создания и использования информационных и коммуникационных технологий; — неразвитость материально-технической базы. Кроме того, еще в 2010 г. в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. <7> и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах» <8>, а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <9>, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р <10> была разработана Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. ——————————— <7> Российская газета. 13.11.2009. <8> Парламентская газета. 29.05.2009. <9> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489. <10> СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.

В соответствии с разделом XII Программы принято решение о развитии единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет), которая: — обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных государственных (муниципальных) услуг, в том числе информации в разрезе государственных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении; — повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования, об их активах и обязательствах; — создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг; — обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований; — усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов; — позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной (муниципальной) собственности. В рамках развития системы электронного бюджета, в частности, отмечено в Программе, потребуется создание информационных ресурсов и общероссийских реестров, содержащих информацию об организациях государственного сектора, государственных (муниципальных) служащих, государственных (муниципальных) заданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных (муниципальных) учреждений, имуществе и обязательствах публично-правовых образований. Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись, реестр государственных контрактов и т. д.), создав технологии их взаимоувязки между собой, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета. Для решения поставленных задач в Программе сказано о необходимости рассмотрения вопроса о реализации следующих мероприятий: — разработка нормативных правовых актов и методических материалов для обеспечения формирования и централизованного ведения общероссийских реестров и информационных ресурсов, организации эффективного информационного межведомственного взаимодействия; — обеспечение проектирования системы электронного бюджета как комплекса взаимоувязанных компонентов, обеспечивающих функционирование системы; — создание единого портала государственных (муниципальных) финансов (портал электронного бюджета) для обеспечения публичного доступа к информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, формируемой на основании сведений системы электронного бюджета; — обеспечение развития функциональности автоматизированной системы Федерального казначейства, в том числе для ведения плановых показателей в разрезе бюджетных услуг, мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов, управления основными средствами и обязательствами сектора государственного управления, ведения бюджетного, управленческого и кадрового учета организаций сектора государственного управления, а также для предоставления соответствующих услуг организациям сектора государственного управления с использованием средств удаленного взаимодействия. Внедрение системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов. Представляется, что «электронный бюджет», о котором сказано в Послании Президента РФ и Программе по повышению эффективности бюджетных расходов, позволит реализовать, с одной стороны, принцип бюджетной системы, который на практике остается декларативным, — принцип прозрачности (открытости) <11>, означающий обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; ——————————— <11> См.: ст. 36 Бюджетного кодекса РФ.

— обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); — стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). А с другой стороны, позволит обществу контролировать расходы государства. Кроме того, думается, что электронный бюджет позволит в режиме реального времени следить за тем, сколько, куда и каким субъектам были выделены средства, сколько поступило доходов в бюджетную систему и т. д. Вместе с тем, как отмечают специалисты <12>, нужно сделать так, чтобы сложные бюджетные проводки были понятны людям, тогда они смогут проанализировать, как расходуются бюджетные деньги, на что идут их налоги. Это шаг к тому, чтобы институты гражданского общества принимали участие в формировании, обсуждении, принятии бюджета и затем контролировали его исполнение. ——————————— <12> См.: Аксаков А. Комментарий к Бюджетному посланию Президента РФ // Российская газета. 30.06.2011.

С одной стороны, вроде бы все ясно и реализации этого принципа ничто не должно мешать, а что же на практике? А на практике, особенно на уровне муниципального образования, вопросы, связанные с прозрачностью бюджета, весьма затруднительные. Так, можно привести характерный для практически всей России пример: Нехаевский район Волгоградской области до недавнего времени процветающий район. А что же сейчас? А сейчас он самый отсталый в области и находится на 39-м месте из 39 районов области. Согласно ст. 3 решения Нехаевской районной Думы Волгоградской области от 27 августа 2009 г. N 46/5 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Нехаевском муниципальном районе» <13>, именуемой «Прозрачность (открытость) бюджетного процесса»: проект бюджета района, решение Нехаевской районной Думы о бюджете района на очередной финансовый год и плановый период, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета района и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления района, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном уставом района и решением Нехаевской районной Думы. Решение о бюджете района и годовой отчет о его исполнении подлежат официальному опубликованию после его подписания в установленном порядке. Проект бюджета района и годовой отчет об исполнении бюджета района в обязательном порядке выносятся на публичные слушания администрацией Нехаевского муниципального района. ——————————— <13> Решение Нехаевской районной Думы Волгоградской области от 27 августа 2009 г. N 46/5 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Нехаевском муниципальном районе» // Нехаевские вести. 17.10.2009; 09.02.2010.

Вместе с тем в рамках реализации электронного бюджета данный принцип не действует. Так, на официальном сайте администрации Нехаевского района Волгоградской области <14> отсутствует информация о бюджете района. Справочные правовые системы «КонсультантПлюс — Регион» и «Гарант — Регион» также не содержат информации по поводу бюджета данного района. На сайте Министерства финансов Российской Федерации и сайте Федерального казначейства та же картина. Можно возразить, что сайты не являются официальным источником опубликования нормативного акта, но ведь думается, что в рамках именно электронного бюджета как граждане, так и юридические лица должны будут обладать всей информацией, а значит, не реализуется принцип прозрачности (открытости) бюджетного процесса. С другой стороны, в отдельных селах не то что Интернет, просто компьютеры отсутствуют и печатают в лучшем случае на новой печатной машинке. ——————————— <14> URL: http://nehaevadm. ru/index. php.

Кроме того, в данном районе практически отсутствует финансирование социально значимых объектов. Так, например, 28 марта 2011 г. в хуторе Тушкановский Нехаевского района состоялся сход жителей. Его участники — представители более чем 260 семей — официально объявили главе поселения, что намерены бойкотировать предстоящие в декабре парламентские выборы. Об этом решении хуторяне проинформировали и районную администрацию. Причина бойкота — нежелание региональных и местных властей решить острейшую проблему с питьевой водой <15>. Проблема возникла еще в мае 2010 г.: «Тогда случилась авария на единственной в хуторе водонапорной башне — сгорел насос, качавший воду. Аварийная бригада, прибывшая из района, попыталась поднять насос на поверхность, но не удержала, и он упал вниз, застряв намертво в скважине. Попытки вытащить его оказались безуспешными. В результате хутор остался без нормальной питьевой воды. Единственным выходом из ситуации было бурить новую скважину. На эти работы требуется от 1,5 до 2 млн. руб. Однако таких денег ни у хуторян, ни в бюджете поселения нет. Район в выделении денег отказал» <16>. Вместе с тем на оплату работы чиновников в бюджете запланирована практически треть всех доходов, впервые введена должность председателя районной Думы на платной основе — 30 тыс. руб. в месяц. На заработную плату главы администрации Нехаевского района в бюджете на 2011 г. предусмотрено около 1 млн. руб. <17>. ——————————— <15> См.: Нехаевский почин. Волгоградские хуторяне грозят бойкотом выборов в Госдуму // Независимая газета. 31.03.2011. URL: http:// www. ng. ru/ regions/ 2011-03-31/ 5_volgograd. html. <16> Там же. <17> См.: Суровов П. Нехаевские кадры // Областные вести. 29.04 — 05.05.2011.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что в рамках усиления контроля за расходованием бюджетных средств электронный бюджет позволит контролировать исполнение бюджета — не в виде финансовых отчетов, а в виде конкретных изменений, которые будут происходить вокруг, но только в том случае, если в самых отдаленных уголках нашей страны будет возможен доступ к сети Интернет. Проводились различные оценки экономического эффекта от перехода на электронный бюджет, однако на данный момент эти оценки не носят количественного характера в связи с тем, что сама Концепция носит долгосрочный характер и ее реализация планируется не ранее чем через три-пять лет <18>, но экономический эффект от создания электронного бюджета до сих пор не просчитан, нет такой цифры, которая показала бы точную выгоду от данной новации. ——————————— <18> См.: Литвинова А. Бюджет станет электронным и прозрачным в 2015 году // Ежедневная деловая газета РБК daily. URL: http:// rbcdaily. ru/ 2011/ 06/ 08/ focus/ 562949980393330.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *