Оказание государственных и муниципальных услуг в электронной форме в России: антикоррупционный аспект

(Телешина Н. Н.) («Безопасность бизнеса», 2012, N 2) Текст документа

ОКАЗАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЕ В РОССИИ: АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ АСПЕКТ <*>

Н. Н. ТЕЛЕШИНА

——————————— <*> Teleshina N. N. Provision of state and municipal services in electronic form in Russia: anticorruption aspect.

Телешина Наталья Николаевна, доцент кафедры государственных международно-правовых дисциплин Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета им. А. Г. и Н. Г. Столетовых, юрисконсульт, кандидат юридических наук.

В статье проанализированы понятие и сущностные особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме в аспекте преодоления коррупции. Автором выявлены проблемы внедрения практики оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в научной деятельности и в правоприменительной практике.

Ключевые слова: социальное государство, государственные услуги, предоставление государственных и муниципальных услуг, административный регламент.

The paper has examined the concept and essential features of provision of state and municipal services in electronic form in the aspect of fighting corruption. The author revealed problems of introduction of this practice. The conclusions made in the article may be used in scientific work and law-application practice.

Key words: Social State, state services, provision of state and municipal services, administrative regulations.

Согласно Конституции 1993 г. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Из этого общего положения вытекают следующие конституционные обязанности Российского государства: а) охранять труд и здоровье людей; б) устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда; в) обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам; г) развивать систему социальных служб; д) устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Статус государства как социального подразумевает своевременное оказание населению качественных образовательных, медицинских, культурных, юридических и иных государственных и муниципальных услуг. 27 июля 2010 г. в России принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг», который определяет государственную услугу как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ (органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.

В настоящее время основным документом, регулирующим порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), является административный регламент. Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.

Административные регламенты служат основой для оптимизации государственных и муниципальных услуг (функций) и перевода их в электронный вид <3>. ——————————— <3> URL: http://www. ar. gov. ru/authority/order/approved/index. php? id_13=284.

К концу 2010 г. в России утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно <4>. ——————————— <4> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 год, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р.

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг» дает право заявителям получить госуслугу в т. ч. и в электронном виде. С этим правом корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. Указанный Федеральный закон в редакции от 03.12.2011 N 383-ФЗ определяет предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме как предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, а также использование универсальной электронной карты, в т. ч. осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями. В целях предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме могут использоваться другие средства информационно-телекоммуникационных технологий в случаях и порядке, которые определяются Правительством Российской Федерации <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.

Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р, перечисляет многочисленные изменения, произошедшие в практике предоставления услуг в электронной форме. Так, в рамках направления, касающегося предоставления информации о государственных услугах и государственных услугах, оказываемых в электронной форме, созданы следующие ключевые элементы центральной инфраструктуры электронного правительства: — федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» — gosuslugi. ru; — федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»; — программно-технический комплекс, обеспечивающий получение государственных услуг в электронном виде через инфраструктуру центров общественного доступа; — информационная система удостоверяющих центров единого пространства доверия электронного правительства. Зарегистрированные пользователи единого портала имеют возможность отправлять в электронной форме заявления на получение более 50 государственных услуг, предоставляемых 18 федеральными органами исполнительной власти. Обеспечено наполнение официальных сайтов органов государственной власти информацией о порядке предоставления государственных услуг. Официальные сайты федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет предоставляют различные веб-сервисы, значительно облегчающие получение государственных услуг. Единый портал также предоставляет возможность подачи заявлений по нескольким десяткам государственных услуг. В отношении большинства указанных услуг обеспечена возможность подачи документов в электронной форме. В рамках направления, касающегося организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, к концу 2010 г. начали функционировать 166 многофункциональных центров в 48 субъектах РФ (в каждом многофункциональном центре предоставляется от 100 до 200 наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг). Результаты работы многофункциональных центров демонстрируют сокращение сроков получения государственных и муниципальных услуг, снижение межведомственной волокиты, достижение существенного антикоррупционного эффекта за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы посредников, что позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения государственных и муниципальных услуг в соответствии с утвержденными административными регламентами и заключенными соглашениями. Результаты проведенного мониторинга создания многофункциональных центров показали, что почти 90% посетителей высоко оценивают их работу <6>. ——————————— <6> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р.

В рамках направления, касающегося оптимизации функций органов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава государственных услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу. Согласно проведенному анализу, существует более 800 таких услуг (функций) на федеральном уровне. Это услуги, получаемые по запросу (справка, лицензия, разрешение), и контрольно-надзорные функции. В федеральном законодательстве определено около 120 типовых региональных и 80 типовых муниципальных услуг (функций). Данные о соответствующих государственных услугах (функциях), размещенные в федеральном реестре, позволяют оценить прогресс в разработке административных регламентов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, унифицировать наименования и описания аналогичных услуг (функций) в различных субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях, а в дальнейшем позволят принимать решения об оптимизации порядка и сроков их предоставления (исполнения). Все перечисленные изменения показывают сохраняющуюся актуальность большинства направлений совершенствования государственного управления и направлены в т. ч. на преодоление в России коррупции. В целях формирования информационного общества распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», определившая ряд приоритетных мероприятий, необходимых для: — повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощения процедур и сокращения сроков их оказания, повышения открытости информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (подпрограмма «Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе»); — перехода к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и информации о результатах деятельности органов власти (подпрограмма «Электронное государство и эффективность государственного управления»). Однако мероприятия указанной Государственной программы не могут быть реализованы без решения нормативных и организационных задач настоящей Концепции, объединенных по следующим направлениям: — оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий; — обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов; — формирование реестров государственных и муниципальных услуг. В целях децентрализации и разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления согласно Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р, и для совершенствования системы разграничения расходных обязательств на разных уровнях бюджетной системы необходима дальнейшая корректировка этой Концепции, предусматривающая возложение на соответствующие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таких полномочий, которые могут быть наиболее эффективно ими выполнены. Во многих сферах общественных отношений отсутствует четкое законодательное закрепление принадлежности полномочия к определенному уровню публичной власти, а также не определен субъект, уполномоченный осуществлять нормативное правовое регулирование, финансирование и контроль. Поэтому Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы был предложен соответствующий план мероприятий, в числе которых основными можно назвать следующие: — разработку проекта нормативного правового акта, устанавливающего разграничение понятий «государственная функция» и «государственная услуга»; — нормативное обеспечение предоставления государственных услуг в электронном виде; — принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушение установленного порядка предоставления государственных и муниципальных услуг. К числу важных нововведений ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» можно отнести включение в него Федеральным законом от 03.12.2011 N 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» главы 2.1 о досудебном (внесудебном) обжаловании заявителем решений и действий органа (должностного лица), предоставляющего государственную услугу, в которой предусмотрено, что заявитель может обратиться с жалобой, в т. ч. в следующих случаях: 1) нарушения срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 2) нарушения срока предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) требования у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги; 4) отказа в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя; 5) отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 6) затребования с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 7) отказа органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушения установленного срока таких исправлений. Жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган (при его наличии) либо в случае его отсутствия рассматриваются непосредственно руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу. Жалоба может быть направлена по почте, через многофункциональный центр, с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, официального сайта органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, единого портала государственных и муниципальных услуг либо регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также может быть принята при личном приеме заявителя. Особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих устанавливаются, соответственно, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Однако анализ правоприменительной практики показал, что в реальности ситуация с предоставлением электронных государственных услуг весьма далека от изложенных нормативных стандартов. Основной причиной, препятствующей активному распространению электронных госуслуг, является отсутствие у большинства граждан РФ электронной подписи. Так, по состоянию на январь 2010 г. в России было выдано всего 200 тыс. сертификатов на получение электронной подписи. То есть пользуются ею сейчас меньше 0,2% населения (например, она применяется в системах «банк — клиент» и при госзакупках). В то же время в Европе электронные подписи использует более половины населения. Также возникают и другие проблемы. Так, процедура предоставления государственных услуг в электронной форме пока законодательно не определена, что ведет к разработке разрозненных административных регламентов. Так, Федеральной налоговой службой Российской Федерации в 2009 г. утвержден Порядок предоставления в электронном виде открытых и общедоступных сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей. Данный документ предусматривает получение атрибутов доступа по электронной почте с применением сертифицированных средств криптографической защиты информации. Однако, по сообщению ФНС, такой вариант передачи информации на данный момент технически не реализован. Наиболее активно граждане РФ пользуются такой услугой, как подача исков в арбитражный суд в электронном виде. Так, за две недели 2011 г. более тысячи пользователей воспользовались новым сервисом арбитражной системы: подачи исков через Интернет. Из поступивших через сеть заявлений 765 принято, 136 отклонено. Больше всего электронных заявлений поступило в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также в Арбитражный суд г. Москвы. Таким образом, современное российское законодательство предусматривает создание реально действующей системы электронного государства <7>, когда население оперативно будет получать разнообразные госуслуги в электронном виде. Однако, как показывает практика, в России многие передовые идеи законодателя в практику воплощаются с трудом. Так, до сих пор ни электронный документооборот между государственными органами субъектов РФ, ни общение граждан с государственными органами через Интернет в полной мере не заработали. Эффективность государственного управления также не изменилась, если судить по оценкам Всемирного банка (значение показателя «Эффективность правительства» для России в 2002 г. составляло -0,29 и в 2009 г. -0,28, по шкале от -2,5 — самое неэффективное относительно других стран правительство до +2,5) или Transparency International (индекс восприятия коррупции в 2002 г. составил 2,7 и в 2010 г. — 2,1, по шкале от 0 — тотально коррумпированная система до 10 — полностью некоррумпированная система). ——————————— <7> Федосеева (Телешина) Н. Н. , Чайковская М. А. Понятие и сущность концепции «электронного государства» // Российская юстиция. 2011. N 11. С. 6 — 10.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *