О проблемных вопросах реализации конституционного права на информацию как одного из основных прав и свобод человека и гражданина

(Алексеева М. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 7) Текст документа

О ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСАХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ КАК ОДНОГО ИЗ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА <*>

М. В. АЛЕКСЕЕВА

——————————— <*> Alekseeva M. V. About the problematic issues of the implementation of the constitutional right to information as the one of the main rights and freedoms of human and citizen.

Алексеева Марина Владимировна, доцент кафедры конституционного и международного права Ростовского филиала Российской таможенной академии, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются некоторые особенности права на информацию. Автор анализирует закрепленные в Конституции России идеи, лежащие в основе права на информацию, и правомочия, составляющие содержание данного права.

Ключевые слова: право на информацию, информационная деятельность, информационная сфера.

The article discusses some features of the right to information. The author analyzes enshrined in the Russian Constitution ideas underlying the right to information and the powers that make up the contents of this right.

Key words: right to information, information activity, information sphere.

Определяя понятие конституционных прав и свобод и их классификацию, специалисты справедливо указывают, что причины, по которым одни права и свободы закрепляются в Конституции, другие — в текущем законодательстве, не произвольны. В частности, конституционные (основные) права и свободы характеризуют такие свойства, как значимость данного права и свободы для человека и гражданина; изначальный или производный характер принадлежности человеку данного права и данной свободы; особые юридические свойства основных прав и свобод, специфика их реализации <1>. Именно в силу идентичности этим критериям информационные права и свободы (право на информацию) закреплены в целом ряде норм Конституции РФ 1993 г. ——————————— <1> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 159 — 160.

По их расположению в тексте Конституции РФ информационные права и свободы соотносятся с группой личных (гражданских) прав и свобод. В научной теории конституционного права, наряду с этой позицией, многие авторы относят информационные права и свободы к группе политических (публичных) прав и свобод либо характеризуют их как относящиеся к смешанному виду <2>. ——————————— <2> Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 725 — 727.

По этому поводу можно сказать следующее. Научные классификации прав и свобод человека и гражданина, как известно, условны. Применительно к традиционному делению прав и свобод по основанию сфер жизнедеятельности, в которых они реализуются, связанных с их дифференциацией на личные, политические и социально-экономические, о видовой принадлежности в этой классификации права на информацию можно сказать, что оно является одновременно и политическим, и личным в силу сложносоставного содержания информационных прав и свобод как конституционного права. Так, например, свобода слова в равной степени может быть отнесена как к личным, так и к политическим (публично-правовым) правам и свободам. Однако следует иметь в виду, что политические права и свободы также не вторичны и не производны. В демократическом государстве политические права и свободы выступают как естественные права и свободы каждого гражданина, т. е. право на информацию является проявлением естественного права и на этой основе должно определяться как важнейшая сфера личных прав и свобод человека и гражданина. В подтверждение сделанного нами вывода говорит и тот факт, что в теории прав человека право на информацию выделяется как постулат естественного права в числе третьего коллективного поколения прав <3>. ——————————— <3> Права человека: Учебник / Отв. ред. Е. А. Лукашева. 2-е изд., перераб. М.: Норма; Инфра-М, 2010.

Не только в юриспруденции, но и в общих философских, социологических теориях об информационной сфере как основополагающей части общественного бытия, в рамках которой осуществляется деятельность человека по воспроизводству информационных основ жизни (учение В. И. Вернадского о ноосфере <4>, когнитивно-информационная теория О. М. Медушевской <5> и др.), право на информацию относится к числу естественных. ——————————— <4> Вернадский В. И.: pro et contra: Антология литературы о В. И. Вернадском за сто лет (1898 — 1998) / Под общ. ред. А. Л. Яншина. СПб.: Изд-во Русского Христианского гуманитарного ин-та, 2000. <5> Медушевская О. М. Теория и методология когнитивной истории. М.: РГТУ, 2008.

В то же время состав информационных прав и свобод в теории конституционного права с позиции системного подхода пока не выделяется и не анализируется. Исследования информационных прав осуществляются усилиями новой комплексной отрасли российского права — информационного права. Однако это направление в исследованиях в большей мере «стыкуется» с административным правом и не исключает конституционно-правовой аспект исследования информационных прав как основных, естественных прав, чему и посвящена настоящая статья. В Российской Федерации легитимация права на информацию (информационных прав и свобод) имеет свою историю. Так, в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. право на информацию не выделялось как самостоятельное, отдельные его элементы были включены в содержание ряда политических прав и свобод (свободы слова и печати, права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения и др.). В полном объеме и в автономном его изложении право на информацию конституционно было определено только после принятия Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина <6> и включения ее положений в апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РСФСР. ——————————— <6> О Декларации прав и свобод человека и гражданина: Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 // URL: www. pravo. gov. ru.

В Конституции РФ 1993 г. право на информацию закреплено специальной нормой ч. 4 ст. 29, которая определяет, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Данная норма реализуема во взаимосвязи с нормами Конституции РФ, определяющими обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению права на информацию. В частности, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны опубликовывать законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека (ч. 3 ст. 15); обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); обнародовать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41). Как важная сфера личных прав и свобод человека и гражданина право на информацию определяется и другими конституционными нормами. К числу закрепленных в Конституции РФ информационных прав и свобод граждан относятся: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23); право на защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23); право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26); гарантия свободы совести и свободы вероисповедания (ст. 28); гарантия свободы мысли и слова (ч. 1 ст. 29); гарантия свободы массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29); право на обращение (ст. 33); право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42); свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44); право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) и др. Говоря об информационных правах и свободах, также следует иметь в виду и то, что закрепленное в Конституции РФ право на информацию выступает связующим элементом всей системы конституционных прав и свобод, возможности их реализации. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Но для того, чтобы реализовать это право, необходимо обладать информацией, касающейся характера и специфики того или иного рода деятельности и профессии. Только путем получения информации может быть реализовано право каждого на образование (ст. 43) и т. д. На современном этапе развития российского общества право на информацию как юридическая категория и институт права живет активной жизнью и интенсивно развивается. Это обусловлено возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой особую совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений <7>. В рамках этого информационные права, свободы граждан и обязанности государства по их обеспечению наряду с Конституцией РФ также определяют другие нормативные акты, в частности более 120 законов федерального уровня, в том числе базовый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <8>, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <9> и др. ——————————— <7> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. N Пр-1895 // URL: http://www. pravo. gov. ru. <8> Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федер. закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (в ред. от 21.07.2011) // URL: www. pravo. gov. ru. <9> Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федер. закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) // URL: www. pravo. gov. ru.

Легитимация права на информацию связана не только с закреплением информационных прав и свобод в законодательстве, с уяснением места и роли этого права в системе других прав человека, но и с обеспечением гарантий перехода от общей нормативной категории к субъективному праву конкретного индивида. В этом аспекте в реализации конституционного права на информацию присутствуют проблемные вопросы. Так, в Конституции РФ понятия «основные права» (ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 55) и «конституционные права» (ч. 4 ст. 125) используются как идентичные. Однако в теории конституционного права присутствует (и, как известно, не без оснований) мнение о том, что понятие «конституционные права» применимо к тем, которые закреплены в Конституции, а понятие «основные права» применяются к указанным в международных декларациях и пактах о правах <10>. В связи с этим следует обратить внимание на различие содержания нормы ч. 4 ст. 29 Конституции РФ с нормами ратифицированных Российской Федерацией международных актов по данному вопросу (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и др.). Как отмечает А. В. Кротов, расхождение состоит в том, что в международных актах подразумевается реализация человеком гарантированной информационной свободы. В Конституции РФ гарантирована не информационная свобода, а информационные права, реализация которых должна происходить хотя и в свободной форме, но с санкции государства. Государство может отменить информационные права, дать им иное толкование, преобразовать их в тот или в иной вид. Свобода в данном контексте понимается как способ реализации прав, а не как категория, принадлежащая человеку от рождения <11>. ——————————— <10> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 161. <11> Кротов А. В. Перспективы развития информационной свободы в РФ // Правовые вопросы связи. 2006. N 2.

В п. 1 ст. 3 базового Федерального закона N 149-ФЗ («Принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации») закреплена «свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом», что, в свою очередь, противоречит п. 4 ч. 29 Конституции РФ. В указанной конституционной норме, как уже было отмечено выше, закреплены информационные права, а не информационная свобода. Несмотря на определение во многих конституционных нормах права на информацию важной сферой личных прав и свобод человека и гражданина, понятие «информационные права граждан» как в Конституции РФ, так и в нормах всех отраслей действующего права отсутствует. В теории основой конституционных «информационных прав граждан» считаются «право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29) и закрепленные (в том числе ч. 2 ст. 24) в Конституции РФ обязанности государства по обеспечению этих прав. Что касается юридической практики, то в ней «присутствуют различные подходы к определению соотношения норм ч. 4 ст. 29 и ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. В частности, представители органов власти, основываясь на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, нередко считают, что право на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления заключается в ознакомлении с документами и материалами, только непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина». Это узкое истолкование Конституции, так как согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, ч. 2 ст. 24 данное право предоставляются «каждому», т. е. не только гражданину, но и негражданам <12>. ——————————— <12> Бережная Т. В. Право на информацию как гарантия реализации прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 22. С. 14 — 17.

Говоря о закрепленном в Конституции РФ принципе обязательного предоставления органами власти информации, следует отметить, что относительно отдельных видов информации данный принцип конкретизирован во многих законодательных актах. Но до принятия Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» механизм реализации данного принципа фактически не был создан. То есть в реализации конституционного права на информацию долгое время существовала ситуация, когда в правовых актах присутствовала бланкетная норма, содержащая отсылку на отсутствующее законодательство. В настоящее время данная ситуация характерна для нормативного закрепления конкретных видов ответственности должностных лиц за несвоевременное предоставление информации, неопубликование сведений, нарушение прав граждан на бесплатное получение информации и др. Принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не решило всех проблем, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Например, несмотря на норму ч. 2 ст. 5 данного Федерального закона о том, что перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа определяются федеральным законом, ограничения на доступ к информации все равно в конечном счете устанавливаются подзаконным актом — Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233. Показательно, что данное Постановление первоначально вышло с грифом «для служебного пользования» и было официально опубликовано лишь в 2005 г. <13>. ——————————— <13> Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 // URL: www. pravo. gov. ru.

Согласно п. 1.2 Положения «к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью». В п. 1.3 Положения устанавливается перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения. То есть, как справедливо отмечает С. Н. Шевердяев, в Положении реализован прямо противоположный международным стандартам принцип: устанавливается не исключительный перечень «закрытой информации», при которой вся остальная информация является открытой, а исключительный перечень открытой информации, притом что вся остальная информация в связи «со служебной необходимостью» (неограниченным усмотрением должностного лица) может быть для граждан недоступна <14>. Разрешить данную проблему на основании п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ могла бы постановка вопроса перед Конституционным Судом РФ о соответствии Конституции РФ данного нормативного акта Правительства РФ. ——————————— <14> Шевердяев С. Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1. Проект Федерального закона «О праве на информацию» // Российская газета. 1997. 17 сентября.

Не менее принципиальной проблемой в обеспечении конституционного права на информацию является тот факт, что в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» законодатель, акцентируя внимание на доступе к информации через ресурсы только государственных органов и органов местного самоуправления, как бы фиксирует в правосознании тождественность права на доступ к информации с правом на информацию. В то же время согласно подп. 6 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» доступ к информации — это возможность получения информации и ее использования. То есть доступ к информации (поиск и получение информации) — это только одна из форм гарантированного ч. 4 ст. 29 Конституции РФ права на информацию. Отождествление права на доступ к информации с правом на информацию в целом нивелирует иные формы последнего: право собирать, передавать, производить, распространять информацию. Акцент на доступ к информации через ресурсы только государственных структур, минуя обязанности и ответственность других институтов гражданского общества, а также фрагментарное и бессистемное регулирование иных форм реализации права на информацию И. Л. Бачило сравнивает с методом «выпускания пара» в процессе регулирования права на информацию <15>. При этом справедливости ради следует отметить, что принятые в большинстве европейских стран национальные законы также не решают в полном объеме задачи обеспечения «свободы информации», ограничиваясь регулированием взаимодействия государственных органов и граждан по поводу доступа к официальной (правительственной) информации. Однако для Российской Федерации проблема реализации «права на информацию», трактуемого как «свобода информации» и выделяемого как «право доступа к информации», является наиболее острой. Для ее решения необходим базовый Федеральный закон «О праве на информацию», обсуждение идеи принятия и проекта которого затягивается с середины 90-х годов XX в. <16>. ——————————— <15> Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 59 — 60. <16> Проект Федерального закона «О праве на информацию» // Российская газета. 1997. 17 сентября.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *