ЭЛЕКТРОННЫЙ ДОКУМЕНТООБОРОТ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА: К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД СУБЪЕКТОВ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
А. А. ЧЕБОТАРЕВА
Чеботарева Анна Александровна, доцент юридического института Московского государственного университета путей сообщения, кандидат юридических наук, доцент.
Автором анализируются вопросы обеспечения прав и свобод в условиях современных подходов решения задач развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Исследуется проблема поиска действенных механизмов, способствующих сокращению сроков предоставления услуг, сокращения числа документов и упрощения процедур.
Ключевые слова: информационное общество, информационные права и свободы, электронное государство, электронное правительство, электронный документооборот, межведомственное электронное взаимодействие, предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде, электронная подпись.
Electronic document flow of the electronic government: to the question of problems of ensuring the rights and freedoms of subjects of information society A. A. Chebotareva
Chebotareva Anna Aleksandrovna, associate professor Moscow state university of railway engineering, candidate of juridical sciences, docent.
The author analyzes questions of ensuring the rights and freedoms in the conditions of modern approaches of the solution of problems of development of procedures for granting of the state and municipal services in electronic form. The problem of search of the effective mechanisms promoting reduction of terms of service, reduction of number of documents and simplification of procedures is investigated.
Key words: information society, information rights and freedoms, electronic state, electronic government, electronic document flow, interdepartmental electronic interaction, providing the state and municipal services in electronic form, digital signature.
Обеспечение информационных прав человека — одна из основных задач в условиях формирования информационного общества и построения электронного государства, развития механизмов электронного правительства. В целом электронное правительство можно определить как специализированную комплексную систему взаимодействия структур исполнительной власти с гражданами, гражданским обществом и бизнес-структурами посредством Интернета. Требуется подчеркнуть: субъективное публичное право изменило систему отношений государства и гражданина, они стали рассматриваться не только и не столько с точки зрения возможностей субъекта публичного управления воздействовать на гражданина, сколько с точки зрения возможностей гражданина воздействовать на субъект публичного управления. Гражданин признается полноценным субъектом права, наделенным возможностями самостоятельно требовать от государства соблюдения закона <1>. ——————————— <1> Васильева А. Ф. Теория правоотношений, складывающихся в сфере предоставления публичных услуг // Государство и право. 2010. N 7. С. 90.
Действительно, сегодня происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития отсчет шел от государства к человеку, то теперь обозначился новый подход: истинным моментом становится человек. В этом контексте информационные права — особый и специфический вид прав человека <2>. ——————————— <2> Устинович Е. С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 4. С. 9.
В процессе решения задачи обеспечения информационных прав всех субъектов информационных отношений, и прежде всего конкретного человека, гражданина, перед электронным правительством стоят такие первостепенные вопросы, как электронный документооборот (ЭДО) и система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Электронный документооборот есть система ведения документации, при которой массив создаваемых электронных документов поддерживается с помощью информационно-коммуникационных технологий на компьютерах, объединенных в сеть, дающую возможность формирования и ведения распределенной базы данных, а система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций через СМЭВ <3>. ——————————— <3> Технологический портал «Электронное правительство. Госуслуги». URL: http://smev. gosuslugi. ru/portal/.
Положение о системе межведомственного электронного документооборота было утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754. Этим документом межведомственный электронный документооборот определяется как взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота. Сюда относят обмен электронными сообщениями и ведение служебной переписки в электронной форме между участниками межведомственного электронного документооборота — федеральными органами госвласти, администрацией Президента и аппаратом Правительства. При этом допускается обмен и общедоступной информацией, и сведениями, составляющими служебную тайну. Внимание к развитию электронного документооборота на современном этапе развития информационного общества и электронного правительства должно быть наиболее пристальным, ведь от этого напрямую будет зависеть вопрос эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, прозрачности информационного взаимодействия, безопасности в информационной сфере, полноценной защиты персональных данных и в конечном итоге — проблема полноценного обеспечения прав и свобод в информационном обществе. Система электронного документооборота получила уже достаточно серьезное развитие в банковской сфере, в процессе развития и совершенствования сервисов типа «Сбербанк-онлайн». «Сбербанк-онлайн» — автоматизированная система, осуществляющая обслуживание клиентов Сбербанка с помощью Интернета. С помощью системы пользователь может совершать любые платежные операции и свободно оперировать своими счетами независимо от местонахождения: на работе, дома, в путешествии. При этом функционал и возможности системы постоянно расширяются. Немаловажно отметить очевидный положительный эффект развития данного сервиса, что подтверждается статистическими данными и активной положительной динамикой. По данным Сбербанка России, число пользователей сервиса «Сбербанк-онлайн» непрерывно растет и уже составило 8,7 миллиона человек, при этом за 2013 г. число пользователей возросло на 50%! Такая динамика свидетельствует прежде всего о возрастающем уровне доверия пользователей, в том числе и в вопросе информационной безопасности. Для сравнения: по состоянию на лето 2013 г. на Едином портале госуслуг зарегистрированы 4,2% граждан страны, что составляет примерно 6 млн. человек, причем в данном случае речь идет именно о зарегистрированных, а не об активно пользующихся возможностями портала. В большинстве случаев организации и граждане обращаются в государственные органы для регистрации и подтверждения своих прав, для защиты своих интересов и т. д. Совершение этих действий сопровождается огромным количеством документов, и их конечным результатом также чаще всего является документ. Чтобы граждане и организации согласились общаться через Интернет с государством, они должны быть уверены, что все их права будут документированы в электронном виде не менее надежно, чем на бумаге. При этом сами государственные органы также должны быть уверены в целостности и аутентичности представленных гражданами и организациями электронных документов. Безусловно, автоматизация процессов обмена данными между отдельными ведомственными информационными системами, а также обеспечение доступа к ним других органов государственной власти требует создания интеграционной информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры для обработки и маршрутизации межведомственных информационных потоков с учетом требований по информационной безопасности <4>. ——————————— <4> Полякова Т. А. Правовое обеспечение информационной безопасности при построении информационного общества в России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008.
Вопросы номер один — вопросы доверия, осознания гражданами страны реальной пользы Единого портала госуслуг. Очередным шагом Правительства РФ по повышению качества и доступности электронных госуслуг стало подписание Председателем Правительства Д. А. Медведевым 25 декабря 2013 г. распоряжения N 2516-р «Об утверждении Концепции развития механизмов государственных и муниципальных услуг в электронном виде». Согласно Указу Президента от 7 мая 2012 г. N 601 к 2018 г. необходимо обеспечить предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме для 70% граждан. При этом 90% жителей должны быть довольны качеством оказания госуслуг. Концепцией констатируется факт, что установленные Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» запланированные показатели при сохранении текущей динамики недостижимы. Прежде всего недостаточно ориентирован на потребности пользователей основной канал удаленного доступа к услугам — Единый портал госуслуг, а значительное число востребованных федеральных государственных услуг на нем вовсе не представлено. В конечном итоге обращение к электронному каналу получения услуги в редких случаях уменьшает для заявителя число посещений органа, предоставляющего услугу, или устраняет необходимость подачи бумажных документов. Таким образом, решение поставленных задач видится в принятии кардинальных мер и проведении реально действенных мероприятий, которые скажутся положительно и на решении проблем электронного документооборота, межведомственного электронного взаимодействия, и в целом на создании действенной системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Принятая Концепция предусматривает развитие Единого портала государственных и муниципальных услуг, упрощение регистрации на нем, создание единой системы справочников и классификаторов для государственных информационных систем, более удобных пользовательских интерфейсов, возможности уплаты пошлин и начислений в режиме онлайн, удаленной записи на посещение ведомств, возможности получения результата оказания услуги специальным госкурьером, а также формирование единого пространства доверия электронной подписи и развитие системы межведомственного электронного взаимодействия <5>. ——————————— <5> Минкомсвязь России. URL: http://minsvyaz. ru/ru/ news/index. php? id_4=44255.
Напрямую эффективность предоставления госуслуг и удовлетворенность граждан качеством их оказания зависят от слаженной, при этом совместной работы министерств и ведомств по предоставлению услуг конкретным гражданам либо неопределенному кругу лиц. При этом пользователи Единого портала должны быть уверены в результативности и качестве предоставляемых госуслуг, со стороны государства и органов местного самоуправления гражданам — и это один из индикаторов развитого информационного общества — должны быть гарантированы конкретные права, а именно: — право на удобство и предсказуемость процедур взаимодействия с органами, предоставляющими услуги, при получении услуг; — право на сокращение временных и финансовых расходов граждан, связанных с получением услуг; — право на доступность различных каналов получения услуг; — право на единую точку доступа к услугам. Удобство и предсказуемость для граждан процедур взаимодействия означают, что процедуры получения услуг должны отвечать обоснованным ожиданиям граждан, сформированным их опытом взаимодействия с организациями, работающими на конкурентных рынках (интернет-магазинами, банками и т. д.). Интерфейсы, реализующие взаимодействие с органами, предоставляющими услуги, должны быть удобными и интуитивно понятными. Понятны и просты для пользователя должны быть навигационные и поисковые сервисы, максимально должна быть представлена информация о доступных услугах и т. п. При этом Концепцией развития механизмов государственных и муниципальных услуг в электронном виде подчеркивается, что заявитель должен получить услугу с минимальными временными затратами, включая затраты на подготовку документов, регистрацию на порталах, обучение работе с новыми технологиями, посещение ведомств, ожидание в очереди, ожидание результата услуги, а также с минимальными финансовыми затратами, включая как затраты на уплату государственной пошлины, так и сопутствующие неофициальные расходы (обращение к посредникам, приобретение программного обеспечения, консультации и т. п.) <6>. ——————————— <6> Концепция развития механизмов государственных и муниципальных услуг в электронном виде // Минкомсвязь России. URL: http://minsvyaz. ru/ru/ doc/?id_4=1035#blck1.
В свою очередь, решению второй задачи призвана способствовать третья составляющая — обеспечение права граждан на доступность различных каналов получения услуг. К таким каналам, развитию которых должно оказываться большое внимание, относятся: во-первых, очное обращение в территориальное подразделение органа, предоставляющего услугу, или многофункциональные центры предоставления услуг (МФЦ); во-вторых, обращение в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи с использованием ЭП через Единый или региональные порталы государственных услуг, официальные сайты органов, предоставляющих услуги; в-третьих, обращение по каналам телефонной связи, включая мобильную связь, в том числе посредством направления коротких сообщений (SMS); в-четвертых, почтовая и курьерская связь и т. д. Развитие перечисленных каналов получения услуг, безусловно, не означает отказа от традиционных (очных) каналов предоставления услуги, но с учетом положительного опыта интернет-сервисов в банковской сфере формирование положительного отношения и постепенный переход заявителей к обращению в электронной форме по иным, более «оперативным» каналам представляются возможными. Создание единой точки доступа к услугам (универсального личного кабинета) необходимо в целях обеспечения гражданину доступности сервиса, обеспечивающего отображение текущего статуса предоставления государственных и муниципальных услуг, сохранение истории обращений за получением услуг, включая хранение результатов таких обращений, документов в электронной форме, а также отображение информации о ходе рассмотрения жалоб, поданных на решения и действия (бездействие), совершенные при предоставлении государственных или муниципальных услуг, и решений по ним (единый личный кабинет) независимо от того, каким органом, предоставляющим услугу, и по какой процедуре (традиционной или электронной) предоставлялась услуга или подавалась жалоба. При этом немаловажно, чтобы гражданин имел возможность оперативно представлять органу, предоставляющему услугу, документы (подтверждать юридические факты), хранящиеся в личном кабинете, посредством предоставления к ним заинтересованным органам регламентированного защищенного доступа. Совершенствование качественных потребительских свойств Единого портала госуслуг напрямую будет способствовать формированию полноценного информационного общества, в котором конкретный гражданин будет максимально удовлетворен уровнем обеспечения государством и органами местного самоуправления его информационных прав. Так, основным способом обеспечения качественных потребительских свойств Единого портала госуслуг является изучение сценариев поведения пользователей, выявление их потребностей и затруднений, с которыми они сталкиваются. Например, по желанию заявителя осуществляется его упреждающее информирование о доступных ему услугах, в том числе в форме подготовки необходимых для их получения документов и сведений, включая автоматически заполненные формы заявлений и анкет. Информирование потенциального заявителя осуществляется на основе анализа содержащейся в его личном кабинете информации, предоставленной пользователем для этих целей, по следующим направлениям: — получение услуг, ставших доступными заявителю по результатам получения им другой услуги (например, получение пособий по результатам регистрации рождения ребенка); — получение услуг, ставших доступными по наступлении того или иного события или жизненной ситуации (например, получение паспорта по истечении срока действия предыдущего); — обжалование действий (бездействия) уполномоченных лиц по результатам получения той или иной услуги (например, ошибочно наложенного штрафа о нарушении Правил дорожного движения). Немаловажен также вопрос обеспечения доверенного взаимодействия в среде электронного правительства, прежде всего инфраструктуры цифрового доверия, которая на сегодняшний день характеризуется через недостаточно сформированное в стране единое пространство признания электронной подписи, отсутствие доступных для граждан организационно-правовых механизмов взаимного преобразования между бумажной и электронной формами документов, сохраняющих их юридическую значимость и применимость для целей получения государственных услуг, прохождения контрольно-надзорных мероприятий и для целей гражданского оборота. Только комплексный и взвешенный подход в попытке значительно продвинуться в направлении создания эффективного электронного правительства будет способствовать становлению информационного общества — общества, в котором информационные процессы осуществляются главным образом на основе использования информационно-коммуникационных технологий, при этом информационные ресурсы доступны всем слоям населения и полноценно решена проблема признания, реализации и защиты прав и свобод субъектов информационных правоотношений. При этом комплексность подхода предопределяется в том числе и необходимостью включения в этот процесс всех регионов, которые должны быть заинтересованы в становлении информационного общества в конкретном субъекте РФ, при этом, безусловно, необходим конкретный план проведения органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующих мероприятий.
Литература
1. Васильева А. Ф. Теория правоотношений, складывающихся в сфере предоставления публичных услуг // Государство и право. 2010. N 7. С. 90. 2. Концепция развития механизмов государственных и муниципальных услуг в электронном виде // Минкомсвязь России. URL: http://minsvyaz. ru/ru/ doc/?id_4=1035#blck1. 3. Полякова Т. А. Правовое обеспечение информационной безопасности при построении информационного общества в России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. 4. Устинович Е. С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 4. С. 9.
