Терещенко Людмила Константиновна — кандидат юридических наук.
Современное общество немыслимо без информационного обеспечения всех областей его жизнедеятельности. Новые информационные технологии, сети, базы и банки данных, их широкое использование — все это должно быть надежно защищено юридически. Одновременно с развитием информационной сферы создается и расширяется соответствующий массив законодательства.
Конституция Российской Федерации установила право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ст. 29). Эта норма Конституции — прямого действия, но, тем не менее, с целью создания гарантий и механизма реализации данного права, в дополнение к ней предполагается принять федеральный закон о праве на информацию. Инициатива в осуществлении такого права, безусловно, принадлежит гражданину. Но, с другой стороны, и государство должно создать соответствующие условия, при которых возможна его реализация.
Все граждане обладают равным правом на информацию. Оно может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Один из ключевых моментов в реализации права на информацию — доступ к ней. Государство обеспечивает доступ путем официальной публикации информации, распространения ее через СМИ, а также путем непосредственного предоставления документов и материалов заинтересованным лицам, в том числе сведений, на основе которых приняты решения, затрагивающие права и свободы граждан.
Последняя из указанных форм реализации права на информацию получила закрепление в ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, которая возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность по ознакомлению заинтересованных лиц с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы.
Такая норма права существовала и в ранее действовавшем законодательстве (ст. 31 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года), однако механизм реализации этого права не был предусмотрен.
В развитие Конституции Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 года «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в систематическом информировании их о предполагаемых или принятых решениях. Предоставляемое Конституцией Российской Федерации право ознакомления с документами и материалами не связано с наличием российского гражданства, однако его реализация содержит ограничения как по субъектному, так и по объектному составу: ознакомиться с документами и материалами могут только те лица, чьих прав и свобод касаются запрашиваемые документы и материалы. Таким образом, круг лиц ограничивается теми, кто непосредственно в этом заинтересован, а круг документов и материалов — только теми, в которых затрагиваются права и свободы обращающихся за информацией.
Существует и еще одно ограничение: заинтересованное лицо может воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено законом. Следует подчеркнуть: законом, а не любым подзаконным актом. Поэтому если орган власти или должностное лицо отказывает в ознакомлении с документами и материалами, обосновывая свои действия не законом, а ведомственной инструкцией, такой отказ следует признать противоречащим Конституции и, следовательно, подлежащим обжалованию заинтересованным лицом.
В то же время граждане Российской Федерации наделены целым рядом прав и обязанностей, прежде всего политических, в связи с чем круг лиц, которые имеют право ознакомиться с соответствующей информацией, не ограничен. Гражданин, выступая в качестве избирателя, участника референдума, организатора демонстраций и манифестаций, должен иметь возможность доступа к официальным документам, регулирующим данные отношения. Эта информация представляет общественный интерес и должна иметь режим открытости и доступности.
Определенной гарантией доступа к информации служит принятый Верховным Советом Российской Федерации в 1993 г. Закон «О государственной тайне», который наряду с правовым режимом информации, порядком ограничения доступа к информации содержит перечень сведений, которые не могут иметь режим ограниченного доступа. Не подлежат отнесению к категории информации с ограниченным доступом сведения о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности, о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также иные сведения (в соответствии с федеральным законом).
В ст. 24 Конституции содержится указание на органы, которые обязаны обеспечить реализацию предоставленного Конституцией права. Это органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица. Основным законом прямо не предусмотрены возможности и основания получения необходимых документов в других, помимо государственной, сферах. Тем не менее эти вопросы урегулированы в законодательных и подзаконных актах в отношении отдельных видов информации, в частности экологической, медицинской и т. п.
Конституция закрепила право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тем самым установив определенные границы права на информацию, обусловленные необходимостью защиты личной жизни, уважения прав и репутации других лиц. Установлено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Норма Конституции в данном случае сформулирована широко, обязывая всех соблюдать установленный порядок. Эта обязанность распространяется не только на государственные органы власти и управления, государственные предприятия и организации, но и на коммерческие и общественные организации и предприятия, а также на граждан.
Часть 1 ст. 24 Конституции устанавливает общее правило, из которого существуют исключения, закрепленные в соответствующих законодательных актах. Так, не требуется согласия лица на сбор, хранение, использование и распространение его персональных данных при проведении следствия, дознания, оперативно — розыскных мероприятий. Порядок работы с информацией персонального характера, которой обладают правоохранительные органы, регулируется процессуальным и, прежде всего, уголовно — процессуальным законодательством. Указанные органы не вправе выходить за рамки закона. В случае нарушения конституционного права личности на соблюдение порядка сбора, хранения, использования и распространения информации персонального характера заинтересованное лицо вправе обратиться за защитой в судебные органы.
В ч. 1 ст. 24 определены основы правового режима информации о частной жизни, создана база для дальнейшего нормотворчества. Предполагается разработка проекта закона Российской Федерации, детально регулирующего порядок работы с информацией персонального характера и направленного на защиту прав личности.
Помимо персональных данных существуют и другие ограничения права на информацию. Сведения, составляющие государственную, коммерческую, служебную тайну, а также другая информация, отнесенная к категории конфиденциальной, имеют ограниченный доступ.
Информация в сфере управления имеет не меньшее значение, чем информация для граждан. Управление обществом в обязательном порядке предполагает информированность государственных органов о соответствующих реальных процессах и явлениях. Информация в процессе управления, складывающаяся из качественного информационного обеспечения и информационного обслуживания, имеет важное значение для органов исполнительной власти. Условия и порядок информационного обеспечения данных органов закрепляются в текстах соответствующих нормативных актов как общего характера, так и касающихся конкретного органа. Такое информационное обеспечение осуществляется в силу закона. Одновременно с этим начинает складываться система аналогичного обеспечения в силу договора.
Повышение качества информационного обеспечения органов исполнительной власти не означает чисто количественного увеличения объемов информации, получаемой этим органом. «Больше» в данном случае далеко не всегда означает «лучше». Избыточная информация так же может осложнить принятие решения, как и ее недостаток. Поэтому одна из важнейших проблем — определение достаточности информационного обеспечения органов исполнительной власти.
Специфика текущего периода развития нашего общества оказывает влияние на роль и функции государства, на структуру и функции органов исполнительной власти. Существенные изменения в условиях общественного развития требуют столь же существенных изменений в системе социального управления. Это неизбежно сказывается и на информационном обеспечении государственного управления, хотя основные его принципы остаются прежними: объем и каналы информации, поступающей к органу исполнительной власти, должны определяться теми функциями, которые возложены на этот орган, разграничением компетенции между различными органами исполнительной власти и организацией их взаимодействия.
Коренное преобразование государственного управления, изменение сферы государственного регулирования влекут за собой изменение как потоков, так и объемов поступающей информации, что согласуется с компетенционным принципом информационного обеспечения в государственном управлении. Характер и объем информации, получаемой органом исполнительной власти, должны соответствовать тем функциям, которые возложены на этот орган. Обеспечение указанного соответствия — обязательное условие эффективности управления. Чтобы реально обеспечить поступление соответствующей информации, необходимо правовыми способами закреплять и регулировать информационные потоки, объем, характер и виды поступающей информации.
Сегодня получатели информации от предприятий — это уже не федеральные или республиканские министерства и ведомства, а региональные структуры управления. Администрации краев, областей, районов наделяются компетенцией, позволяющей комплексно решать вопросы управления хозяйством соответствующей территории, обеспечивать пропорциональное развитие производственной и социальной базы. Соответственно значительная часть информации, которая раньше, минуя территориальные органы власти, направлялась по «вертикали» в центральные органы управления, теперь предоставляется региональным структурам управления. Информационное обеспечение территории и отдельных ее структур наряду с упорядочением потоков информации требует создания территориальной информационной системы и банков данных, располагающих оперативными сведениями о населении, о наличии жилого фонда, о земельном, лесном фонде и т. д. Организовать и проводить работу по сбору и хранению таких данных должна соответствующая администрация. В зависимости от особенностей конкретной территории в ее информационной системе могут создаваться различные подсистемы. Процесс информатизации территории наряду с созданием банков данных предполагает образование местных центров информатизации, которые осуществляли бы обслуживание органов власти, предприятий, организаций и населения.
Осознание значимости информации как для общества в целом, так и для отдельного гражданина и предприятия, с одной стороны, и отсутствие надлежащего правового регулирования — с другой, приводят к попыткам рассматривать информацию как объект права собственности. Гражданский кодекс Российской Федерации относит информацию к объектам гражданских прав, она может быть объектом различных гражданско — правовых отношений, однако ст. 128 ГК РФ, перечисляя виды объектов гражданских прав, выделяет информацию в самостоятельный объект, не включая ее в объекты вещного права.
На первый взгляд, позиция распространения категории «собственность» на информацию достаточно привлекательна: у информации появляется собственник, который наведет порядок и будет защищать свои права от любых посягательств. Однако невозможность практически применить категорию собственности и те нормы ГК РФ, которые регулируют право собственности, к информации приводит к совершенно противоположным результатам. Регулирование отношений, объектом которых является такой нематериальный объект, как информация, с использованием модели классических вещных прав может лишь ущемить права автора, а применение «триады» правомочий собственника, через которые раскрывается право собственности, вообще нереально. Категория собственности может быть применена только к материальным носителям информации, но не решает проблему информации как нематериального объекта, как мысли или идеи.
Не работают в отношении информации и гражданско — правовые способы защиты права собственности, применяемые к материальным объектам. Невозможно защитить права автора с помощью виндикационного иска — принудительного истребования имущества из чужого незаконного владения. Вернув автору материальный носитель информации, нарушитель имеет возможность сохранить ее, поскольку специфика информации как нематериального объекта позволяет тиражировать ее в неограниченном количестве. Нематериальная природа информации позволяет распространять ее среди неопределенно большого круга лиц независимо от местонахождения материального носителя.
Ближе к природе информации находятся исключительные права на интеллектуальную собственность, предусматривающие, в частности, защиту от несанкционированного копирования, столь важную для информации. Однако и этот институт может быть применен не ко всей, а лишь к информации определенного вида, касающейся объектов интеллектуальной и промышленной собственности. Действительно, трудно представить себе не только собственность, но и исключительные права на закон или иной правовой акт. А признание права собственности или исключительных прав, например на информацию о состоянии окружающей среды, вступает в противоречие с интересами общества в целом и конституционным правом на информацию. Вообще право собственности или исключительные права на информацию несовместимы с правом на информацию граждан в целом.
Представляется, что применительно к информации целесообразно говорить о ее правовом режиме, которым определяются возможности доступа и распространения. Единого правового режима для всех видов информации быть не может: определяться он должен исходя из вида информации и требований, установленных законом. В частности, следует учитывать условия, необходимые для защиты информации гражданско — правовыми способами как объекта гражданских прав, о чем говорится в ст. 139 ГК РФ.
