Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения

(Хохлова Е. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 4) Текст документа

ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБСУЖДЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ И ВАЖНЫХ ВОПРОСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И/ИЛИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ <*>

Е. А. ХОХЛОВА

——————————— <*> Khokhlova E. A. Public discussion of the draft laws and important questions of state and/or social life: constitutional and legal regulation and practice of use.

Хохлова Елена Алексеевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В статье автор рассматривает конституционно-правовое регулирование и практику применения института общественного обсуждения законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни в России.

Ключевые слова: общественное обсуждение; (все)народное обсуждение; непосредственная демократия; выражение мнения; публичные слушания; общественный резонанс; конституционно-правовое регулирование; Интернет; концепция «Открытое правительство».

The author considers in the article constitutional and legal regulation and practice of use of public discussion of the draft laws and important questions of state and/or social life in Russia.

Key words: public discussion; national discussion; direct democracy; expression of opinion; public hearing; public resonance; constitutional and legal regulation; Internet; the concept of open government.

Институт общественного обсуждения является одной из форм непосредственной демократии, при которой население участвует в осуществлении народовластия посредством активной деятельности, направленной на предложение изменений и дополнений к опубликованным нормативным правовым актам или высказывание своей позиции по поставленному важному вопросу государственной и/или общественной жизни. В нашей стране к данному институту нередко обращались на разных исторических этапах. В последние годы общественные обсуждения вновь приобрели актуальность и новые возможности благодаря использованию информационно-телекоммуникационной сети Интернет в качестве площадки для их проведения. Так, исходя из вводной части Новгородской судной грамоты XV в., грамота была принята на вече в присутствии новгородских посадников, тысяцких, бояр, купцов, черных людей всех пяти концов Новгорода. В данном случае, по мнению Н. В. Карагода, можно предположить, что принятию документа предшествовало его обсуждение или слушание <1>. ——————————— <1> См.: Российское законодательство X — XX веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси / Под общ. ред. О. И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1987. С. 303 — 309; Карагод Н. В. Преемственность и комплексность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 5 — 9.

3 октября 1862 г. в газетах был опубликован разработанный Государственным советом проект «Основных положений преобразования судебной части в России». Было признано «необходимым обратиться через посредство Министерства юстиции ко всем чиновникам судебного ведомства и к профессорам юридических наук и через газеты — ко всем вообще лицам, желающим содействовать успеху предпринятой реформы» с просьбой дать замечания и соображения «относительно развития основных положений в применении оных к разным местностям нашего Отечества» <2>. В течение полутора месяцев обсуждения «при всей нашей бедности в то время юридическими мыслями в Комиссию поступило 446 замечаний» и предложений «со всех концов России, не исключая и самых глухих местностей Сибири и Закавказья» <3>, как от должностных, так и от частных лиц. Однако полученные замечания и предложения не оказали существенного влияния на дальнейшую законотворческую деятельность <4>. ——————————— <2> Илюхин А. В. Общественное обсуждение законопроектов в России (на примере законотворческого процесса в отношении суда присяжных): историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. N 5. С. 11 — 14. <3> Там же. <4> См.: Там же.

Широкий общественный резонанс и многочисленные отклики получило вынесение проекта Конституции СССР на всенародное обсуждение посредством его публикации в печати 12 июня 1936 г. Всенародное обсуждение проходило в течение почти полугода на всех уровнях (собрания трудящихся на предприятиях, съезды, пленумы партийных комитетов, в газетах и в других формах). В нем участвовало более 50 млн. человек, и было внесено 154,3 тыс. предложений об изменениях и дополнениях проекта Конституции. 25 ноября 1936 г. Чрезвычайный Всесоюзный VIII съезд Советов СССР начал рассмотрение проекта с учетом внесенных предложений, по итогам которого в текст Конституции было внесено 43 поправки, касавшиеся 36 из 146 статей проекта <5>. ——————————— <5> См.: История отечественного государства и права: В 2 ч. / Под ред. О. И. Чистякова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. Ч. 2. С. 307.

В 1960-х годах общественные обсуждения нередко практиковались на собраниях граждан для решения вопросов местного значения: благоустройства территорий, коммунального, бытового обслуживания населения, способов реализации решений, уже принятых органами государственной власти <6>. ——————————— <6> См.: Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов: Саратовский ун-т, 1974. С. 128.

23 мая 1977 г. на всенародное обсуждение, продолжавшееся почти четыре месяца (с 4 июня по 1 октября 1977 г.), был вынесен новый проект Конституции СССР. За этот период в обсуждении проекта Конституции приняли участие свыше 140 млн. человек, т. е. более четырех пятых взрослого населения страны. Конституционной комиссией в общей сложности было рассмотрено около 400 тыс. поправок и дополнений, в результате которых были внесены некоторые изменения в 110 статьях проекта и одна новая статья о наказах избирателей <7>. Таким образом, процедура всенародного обсуждения проекта Конституции была отдельным этапом ее принятия. Как отметил Л. И. Брежнев в докладе об итогах всенародного обсуждения проекта Конституции СССР, «мы с уверенностью и гордостью можем сказать: именно весь советский народ стал подлинным творцом Основного Закона своего государства» <8>. ——————————— <7> Был подчеркнут характер советского общества как общества трудящихся (ст. 1); определена социальная основа государства; уточнена формулировка об основах экономической системы: государственная и колхозно-кооперативная собственность; закреплены роль и значение трудовых коллективов; конкретизирована компетенция министерств и государственных комитетов, местных органов власти, суда, арбитража, прокуратуры; уточнены полномочия союзных и автономных республик и местных Советов по обеспечению комплексного экономического и социального развития на их территории; закреплен ряд обязанностей бережно относиться к предоставленному им жилищу; беречь народное добро, дети обязаны заботиться о родителях и оказывать им помощь и др. См.: Брежнев Л. И. О проекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения: Доклад на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва. 4 октября 1977 г. // Наука и жизнь. М.: Правда, 1977. <8> Брежнев Л. И. О проекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения: Доклад на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва. 4 октября 1977 г. С. 4.

В соответствии со ст. 5 Конституции СССР 1977 г. наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум) <9>. В течение 10 лет после принятия Конституции СССР 1977 г. на всенародное обсуждение было вынесено более 30 законопроектов и других актов <10>. Аналогичная норма о всенародных обсуждениях закреплялась в ст. 5 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 12 апреля 1978 г. ——————————— <9> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Ст. 5 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617. <10> См.: Матейкович М. С. Личность и государство: от противостояния к сотрудничеству (по мотивам одной статьи Д. Л. Златопольского) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 24.

Институт всенародных общественных обсуждений более подробно регламентировался специальными законами: Законом СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» <11> и Законом РСФСР от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни» <12>. Последний формально сохранил действие и в настоящее время, однако существенно устарел. Иное федеральное законодательное регулирование общих положений, порядка проведения и юридических последствий общественных обсуждений на данный момент отсутствует. Однако на региональном и муниципальном уровне нормативными правовыми актами субъекта или муниципального образования предусмотрена не только возможность, но и необходимость проведения общественных обсуждений. Нередко в данных актах обсуждения смешиваются с публичными слушаниями и собраниями, сходами граждан, поскольку предполагают очную форму обсуждения проектов актов или важных вопросов. Тем не менее по содержанию происходит общественное обсуждение важных вопросов регионального и местного значения. Верховный Суд РФ в своем решении от 12 сентября 2012 г. по делу N АКПИ12-1128 отметил разнообразие форм общественных обсуждений: «Обсуждение как способ учета общественного мнения реализуется в том числе путем освещения в средствах массовой информации, размещения в сети Интернет на официальных сайтах, проведения опросов, публичных слушаний или иных публичных мероприятий. Множественность форм проведения обсуждения предполагает и различные порядок проведения такого обсуждения и способы учета его результатов» <13>. ——————————— <11> Ведомости ВС СССР. 1987. N 26. Ст. 387. <12> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. N 17. Ст. 540. <13> Решение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2012 г. по делу N АКПИ12-1128 // СПС «КонсультантПлюс».

Возможность принятия Государственной Думой РФ решения о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении, предусмотрена п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <14>. Однако данной возможностью нижняя палата парламента РФ пока не пользовалась. ——————————— <14> Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <15> в ст. 28 закрепил возможность проведения публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Инициатором проведения публичных слушаний может являться население, представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования. В ч. 3 ст. 28 Федерального закона установлен перечень вопросов, подлежащих обязательному вынесению на публичные слушания. К таким вопросам Федеральным законом отнесены: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования. ——————————— <15> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, а также иные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, обнародование результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. Институт общественных обсуждений или слушаний на федеральном законодательном уровне закрепляется в отношении специальных вопросов, касающихся экологического и земельного права, вопросов градостроительства, являясь межотраслевым институтом. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» <16> и Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372 <17>, предусмотрено проведение общественных обсуждений объектов экологической экспертизы. Согласно ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <18> установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. ——————————— <16> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <17> Российская газета. N 170. 2000. <18> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Несмотря на отсутствие комплексного федерального законодательного регулирования института всенародных обсуждений и современной практики его использования в общероссийском масштабе, в 2010 г. Президентом РФ Д. А. Медведевым была предпринята попытка его реинкарнации. С этого времени начинается новейшая история общественных обсуждений законопроектов на федеральном уровне: на специально созданном интернет-ресурсе http://zakonoproekt2010.ru/ были размещены законопроекты «О полиции» и «Об образовании» для их общественного обсуждения. Необходимо отметить, что общественные обсуждения данных законопроектов были проведены в отсутствие какого-либо нормативного правового акта, регулирующего их порядок проведения. В связи с этим некоторые правила, замечания и рекомендации общественного обсуждения проектов федеральных законов были указаны на специализированном сайте http://zakonoproekt2010.ru/. Например, пожелание высказывать конкретные замечания и предложения к отдельным статьям, частям статей, а также к главам законопроекта и документу в целом, возможность внесения предложений по дополнению законопроекта необходимыми, с точки зрения граждан, новеллами. Для участия в обсуждении законопроектов достаточно регистрации на сайте. После завершения обсуждений законопроектов содержательные мнения, замечания, предложения, полученные по текстам соответствующих законопроектов, анализируются и обобщаются в специальном аналитическом докладе, публикующемся на сайте (п. 7 — 8). Данные правила устанавливают необходимые разумные требования к оформлению и содержанию замечаний и предложений, аналогичные требованиям, предъявляемым при оформлении обращений и принятым в документообороте <19>. Согласно данным правилам все комментарии подлежат премодерации, т. е. проверке на соответствие заявленным требованиям до публикации. В случае нарушения каких-либо указанных требований в публикации комментария может быть отказано. Исходя из информации на сайте, сообщение может быть отредактировано без нарушения общего смысла и логики комментария, в нем могут быть исправлены явные опечатки. ——————————— <19> URL: http://zakonoproekt2012.ru/rules. Пункты 13 — 19: объем комментария ограничен 4000 знаков; принимаются комментарии только на русском языке; комментарий не будет опубликован, если: не связан с текстом обсуждаемого законопроекта; пропагандирует ненависть, дискриминацию по расовому, этническому, половому, религиозному, социальному признакам, содержит оскорбления, угрозы в адрес других участников обсуждения, конкретных лиц или организаций, ущемляет права меньшинств, нарушает права несовершеннолетних, причиняет им вред в любой форме; распространяет персональные данные третьих лиц без их согласия; преследует коммерческие цели, содержит спам, рекламную информацию; нарушает любые применимые нормы права; содержит нецензурную лексику и ее производные, а также намеки на употребление лексических единиц, подпадающих под это определение; содержит жалобы, просьбы личного характера, сообщения и прошения, связанные с персональными жизненными ситуациями и требующие ответа; носит отвлеченный характер; не содержит законченного высказывания; смысл текста трудно или невозможно уловить; текст написан по-русски с использованием латиницы; текст целиком или преимущественно набран заглавными буквами. В правилах также содержится просьба грамотного употребления и уважения к русскому языку. Комментарии, в которых проявляется неуважение к русскому языку, пренебрежение его правилами и нормами, блокируются вне зависимости от содержания.

Первое масштабное общественное обсуждение состоялось в отношении проекта Федерального закона «О полиции» в период с 7 августа по 15 сентября 2010 г. и вызвало широкий общественный резонанс. Согласно данным Аналитического обзора (доклада) по комментариям, полученным в ходе общественного обсуждения проекта Федерального закона «О полиции» <20>, более 1,5 млн. человек посетили сайт за период обсуждения и оставили 20 915 комментариев. Как указывается в Аналитическом обзоре, «процедура сетевого форума, а также количество принявших участие в обсуждении граждан обеспечивает достаточный уровень репрезентативности общественного мнения по законопроекту, способствует его легитимации и поиску правильных решений» <21>. С 11 августа 2010 г. посетители сайта голосовали за понравившиеся им предложения. В результате исследования полученных данных в Аналитическом обзоре был подведен следующий итог общественного обсуждения: «В обсуждении законопроекта приняло участие не менее 16 тысяч человек, а число выраженных мнений (комментарии и голоса за них) превысило 40 тысяч. Проведенный анализ показал, что почти каждый второй комментарий содержит конкретные предложения по совершенствованию текста, изменению или дополнению норм законопроекта» <22>. На основании полученных предложений и замечаний законопроект «О полиции» был доработан, внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ 27 октября 2010 г., принят Государственной Думой РФ 28 января 2011 г., одобрен Советом Федерации РФ 2 февраля 2011 г., подписан Президентом РФ 7 февраля 2011 г. и вступил в силу с 1 марта 2011 г. ——————————— <20> URL: http://zakonoproekt2012.ru/ #doc/police/10. <21> В Аналитическом обзоре выделены четыре основные группы наиболее активных участников общественного обсуждения законопроекта: граждане, обеспокоенные соблюдением гражданских прав и законодательных норм; сотрудники правоохранительных органов и члены их семей, обсуждающие социально-экономические проблемы работников милиции (полиции); эксперты различного уровня, внесшие наиболее продуктивный вклад в дискуссию, и завсегдатаи блогосферы // URL: http://zakonoproekt2012.ru/ #doc/police/10. <22> URL: http://zakonoproekt2012.ru/ #doc/police/10.

Вторым проектом Федерального закона, вынесенным на общественное обсуждение, стал законопроект «Об образовании в Российской Федерации». Еще в мае 2010 г. на официальном сайте Министерства образования и науки России была размещена рабочая версия его текста <23> для всеобщего ознакомления, представления замечаний и предложений. 23 сентября и 13 октября 2010 г. были проведены парламентские слушания в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ соответственно, а также общественные слушания в Общественной палате РФ (19 и 26 октября 2010 г.); Российским союзом ректоров была организована научно-практическая конференция «Современные подходы к формированию законодательных основ образования». Во исполнение поручения Президента РФ Д. А. Медведева от 13 октября 2010 г. N Пр-3011 в период с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. проводилось открытое общественное обсуждение доработанного по итогам данных мероприятий проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», опубликованного на сайте http://zakonoproekt2010.ru/. Для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения данного законопроекта, Приказом Министерства образования и науки России от 28 октября 2010 г. N 1088 была сформирована специальная комиссия <24>. За период проведения общественного обсуждения законопроекта было направлено 10 912 предложений и замечаний. По итогам общественного обсуждения законопроекта были исключены излишне детализированные и дублирующие друг друга нормы, что позволило сократить его текст почти в два раза. Как было отмечено в Докладе об итогах общественного обсуждения проекта, «дискуссия на сайте продемонстрировала ярко выраженный интерес к закону и к вопросам образования в целом, особенно со стороны активных участников образовательного процесса, прежде всего — со стороны родителей обучающихся и педагогического сообщества» <25>. В 2011 г. был создан сайт для общественных консультаций по доработанной версии законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» http://edu. crowdexpert. ru/, являющийся открытым сетевым проектом, в котором «могут принять участие граждане, заинтересованные в создании более ясного, понятного и одобряемого обществом текста Закона об образовании» <26>. Исходя из информации, представленной на сайте, результаты данных общественных консультаций по законопроекту планировалось учитывать при разработке Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». При этом наиболее активные и продуктивные участники должны быть привлечены в качестве экспертов для последующей работы над проектом Федерального закона «Об образовании в РФ» <27>. Обсуждение доработанной версии законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» продолжилось на сайте http://zakon. government. ru/ с 17 мая 2012 г. по 17 июня 2012 г., за это время было дано 167 комментариев, всего поступило 320 авторских редакций <28>. В связи с этим возникает вопрос о соотношении общественных обсуждений и консультаций, касающихся одного и того же законопроекта и реализующихся на четырех различных интернет-платформах <29>. Несложно заметить существенную разницу в количестве участников общественной дискуссии на разных сайтах, поскольку рядовой гражданин просто не в состоянии уследить за частой сменой информационных площадок. Для наиболее эффективного общественного обсуждения его необходимо проводить на одном интернет-сайте, что позволит наиболее широко осветить данное информационное пространство, привлечь наибольшее число заинтересованных граждан, а также облегчит задачу учета и анализа поступивших предложений уполномоченным должностным лицам. На этом же сайте должны публиковаться отчет о доработке законопроекта на основании поступивших предложений граждан, информация о дальнейшей судьбе законопроекта, а также проводиться дополнительные общественные консультации в случае необходимости. Создание же нескольких альтернативных ресурсов лишь запутывает население и распыляет внимание участников обсуждения. ——————————— <23> URL: http://old. mon. gov. ru/ dok/proj/6649/. <24> В состав данной комиссии вошли: советник Президента Российской Федерации В. Ф. Яковлев (в качестве председателя комиссии), статс-секретарь — заместитель Министра образования и науки Российской Федерации И. В. Лобанов, президент Российского союза ректоров, ректор федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова», вице-президент Российской академии наук В. А. Садовничий, ректор федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» Н. М. Кропачев, ректор государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина», член Президиума Ассоциации юристов России В. В. Блажеев, ректор государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет — Высшая школа экономики», член Общественной палаты Российской Федерации Я. И. Кузьминов, член Общественной палаты Российской Федерации, президент образовательного холдинга «Наследник», вице-президент Ассоциации негосударственных образовательных организаций регионов России Л. Н. Духанина, руководитель исполнительной дирекции Общероссийской общественной организации «Союз директоров средних специальных учебных заведений России» Г. Н. Васин, ректор государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия» В. А. Бублик, декан юридического факультета федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова» А. К. Голиченков, член Общественной палаты Российской Федерации, директор государственного образовательного учреждения «Центр образования N 548 «Царицыно» Е. Л. Рачевский. <25> URL: http://zakonoproekt2012.ru/#item/38. <26> URL: http://edu. crowdexpert. ru/node/64. <27> URL: http://edu. crowdexpert. ru/node/64. <28> URL: http://zakon. government. ru/ laws/ob-obrazovanii — v-rossiyskoy-federacii/. <29> URL: http://old. mon. gov. ru/ dok/proj/6649/; http://минобрнауки. рф/документы/1249; http://zakonoproekt2010.ru/; http://zakon. government. ru/ laws/ob-obrazovanii-v — rossiyskoy-federacii/; http://edu. crowdexpert. ru/.

Анализируя общественные обсуждения, проведенные в 2010 г. по указанным законопроектам, с точки зрения конституционно-правового института непосредственной демократии, нельзя не подчеркнуть следующее: общественные обсуждения были проведены на подготовительном этапе законотворческого процесса, т. е. еще до подачи проекта на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации. Еще одной особенностью проведенных общественных обсуждений является полное отсутствие их нормативно-правового регулирования, т. е. какого бы то ни было акта, закрепляющего статус общественных обсуждений, проводимых в сети Интернет, соответствующие обязанности уполномоченных органов по рассмотрению всех поступивших предложений и ответу на них, наконец, признающего за данными обсуждениями статус официальных всенародных обсуждений. Необходимо также учитывать проблему цифрового неравенства <30>, т. е. отсутствие равной возможности использования информационно-коммуникационных технологий у всех граждан РФ, а соответственно, отсутствие возможности ознакомления с опубликованным законопроектом и предоставления замечаний и предложений на него большинством населения страны. Последний фактор лишает такие обсуждения статуса всенародных. Отсутствие же нормативной базы и официального объявления в соответствующем государственном правовом акте начала общественного обсуждения, установления срока его проведения и юридического положения в системе иных конституционно-правовых институтов выражения мнения граждан превращает его в интернет-дискуссию, отличную от прочих субъектом инициативы (Президент РФ), а также возможностью учета высказанных предложений, закрепленной на самом интернет-сайте общественного обсуждения, и подтвержденными в заявлениях должностных лиц передаваемыми средствами массовой информации. ——————————— <30> Согласно данным AC&M;, в 2010 г. число физических лиц — пользователей сети Интернет в России составляло 14,1 млн., тогда как численность населения России в соответствии с данными переписи населения 2010 г. составляет 143,4 млн. человек // URL: http://www. gks. ru/free_doc/ new_site/perepis2010/croc/ perepis_itogi1612.htm; http://www. acm-consulting. com/ data-downloads/doc_download/ 76-russian-residential — broadband

Однако нельзя не признать положительные стороны обсуждения: возрождение данного института, привлечение граждан к обсуждению социально значимых законопроектов, выявление общественного мнения, учет их предложений и замечаний, публикация отчета о поступивших предложениях и доработке законопроекта на их основе. Как отмечает С. А. Авакьян, общественные обсуждения соединяют в себе «конструктив», а по необходимости и протест, а поэтому могут быть поистине публичной формой выражения мнения населения, в чем-то даже освобождающей граждан от уличных акций и способствующей «умиротворяющему» общению власти и народа» <31>. ——————————— <31> Авакьян С. А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 3 — 17.

Тем не менее опыт недавних общественных обсуждений выявил необходимость принятия соответствующей законодательной базы, поэтапного решения проблемы цифрового неравенства, обеспечения гласности и прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, широкого освещения общественных обсуждений в средствах массовой информации. 20 апреля 2011 г. В. В. Путин, занимавший на тот момент должность Председателя Правительства России, представляя отчет Государственной Думе о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 г., заявил следующее: «Во всех развитых странах все шире применяется концепция «Открытое правительство», которая основана на вовлечении граждан в текущую работу институтов власти. И нам тоже нужно идти по этому пути — поощрять активную гражданскую работу, учитывая предложения, советы, рекомендации так называемых независимых народных экспертов» <32>. ——————————— <32> URL: http://www. government. ru/docs/148 98/.

9 февраля 2011 г. Президент России Д. А. Медведев принял Указ N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» <33>, которым установил в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения в законотворческом процессе, что: ——————————— <33> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 939.

1) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение; 2) в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение; обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту; по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту РФ доклад о результатах его обсуждения. Спустя год после принятия Президентом РФ данного Указа Правительство РФ приняло Постановление от 22 февраля 2012 г. N 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» <34>. Данные Правила закрепили порядок проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. Согласно Правилам федеральный орган исполнительной власти вносит в Правительство законопроект, в отношении которого предусмотрено проведение общественного обсуждения. Департамент-исполнитель в течение двух дней со дня поступления законопроекта направляет его оператору, т. е. организации, отобранной в соответствии с законодательством РФ с целью проведения общественного обсуждения законопроекта. При этом п. 3 Правил устанавливает, что общественное обсуждение законопроектов проводится однократно и в срок, не превышающий 30 дней. Интересно отметить следующий нюанс: Правила уточняют, что данный срок принят «как правило» («Как правило, общественное обсуждение законопроектов проводится однократно в срок, не превышающий 30 дней»), случаи же исключения из данного правила не указаны. По результатам общественного обсуждения законопроекта оператор представляет в Правительство РФ отчет, включающий анализ поступивших в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений. Далее соответствующий департамент-исполнитель изучает отчет оператора и готовит предложения о представлении законопроекта в установленном порядке на рассмотрение Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности либо о его возвращении в соответствующий федеральный орган исполнительной власти на доработку с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения. Во втором случае при повторном внесении доработанного законопроекта в Правительство РФ к законопроекту прилагается справка об учете замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения либо с указанием причин принятия решения об отказе учета таковых. ——————————— <34> Собрание законодательства РФ. 2012. N 10. Ст. 1247.

Данные акты регламентируют проведение общественных обсуждений до внесения законопроекта в Государственную Думу РФ, т. е. на стадии разработки проекта Президентом или Правительством РФ. Как уже было отмечено выше, проведенные Президентом РФ общественные обсуждения законопроектов «О полиции» и «Об образовании в РФ» касаются именно этой стадии работы над проектом, который лишь при успешном окончании данной работы будет внесен в Государственную Думу соответствующим субъектом законодательной инициативы. Иными словами, речь идет о проведении всенародных обсуждений до инициирования законодательного процесса в парламенте страны. Президент или Правительство РФ, направляя в Государственную Думу законопроект, доработанный с учетом проведенных общественных консультаций, заручаются определенной народной поддержкой и общественным авторитетом. В таком случае Государственная Дума, отклоняя или изменяя подобный законопроект, рискует потерять своих избирателей, участвовавших в работе над ним. Сам же институт общественных обсуждений может быть использован как средство манипулирования народом в политических целях. Учитывая изложенное, необходимо помнить, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Государственная Дума не обязана безоговорочно принимать законопроект, разработанный Президентом или Правительством по результатам общественных обсуждений, и вправе самостоятельно выявить мнение населения в случае такой необходимости на основании п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Важно отметить, что в случае проведения всенародного обсуждения по законопроекту по инициативе Государственной Думы данный конституционно-правовой институт становится элементом законодательного процесса в строгом смысле слова. В таком случае общественные обсуждения будут иметь больший общественный резонанс, а также иные юридические последствия, привлекая граждан непосредственно к участию в законодательном процессе. Во избежание возможных злоупотреблений необходимо законодательное регулирование конституционно-правового института общественных обсуждений законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе РФ. В рамках концепции «Открытое правительство» был создан специализированный сайт http://zakon. government. ru/ для публичного обсуждения социально значимых правительственных законопроектов — система общественной экспертизы. За время существования данной системы с 1 марта 2012 г. по настоящее время общественную экспертизу прошли 24 законопроекта <35>, по которым в общей сложности представлено 3033 комментария, замечания и предложения общественных экспертов (1079 человек по всем проектам). ——————————— <35> Так, предметом общественной экспертизы стали проекты Федеральных законов «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Об охране здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», «О метрополитенах и других видах внеуличного транспорта и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об образовании в РФ», «О районах падения космических объектов», «О контроле за расходами», «Об аккредитации в Российской Федерации», «О ветеринарии», «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и др. // http://zakon. government. ru/other/ aktualnye-itogi-ekspertiz/; http://zakon. government. ru/laws/ 69h_jh6gmosb4chqk9x5r1frldi/report/.

Согласно информации сайта http://zakon. government. ru/ данный сайт предназначен для формирования и публикации Плана проведения открытой экспертизы законопроектов исходя из решений, принимаемых Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ; проведения открытой экспертизы, в ходе которой зарегистрированные пользователи предлагают редакции положений законопроекта, оценивают предложенные редакции и размещают комментарии; подведения итогов экспертизы, в том числе формирования и публикации отчетов о ее проведении <36>. Иными словами, система общественной экспертизы обеспечивает общественное обсуждение законопроектов, разрабатываемых Правительством РФ и публикуемых на данном сайте. Стоит отметить, что на сайте http://zakon. government. ru/ действует также механизм рейтингования экспертов и редакций положений законопроектов, т. е. пользователи могут голосовать за или против каждого положения законопроекта <37>. Все комментарии проходят обязательную предварительную модерацию и не публикуются в открытом доступе только в случаях использования нецензурных и иных выражений, оскорбляющих честь, достоинство либо затрагивающих конституционные свободы граждан либо не относящихся к обсуждаемому законопроекту. Регистрация пользователей на сайте является добровольной и осуществляется на основе данных учетных записей граждан, созданных с использованием системы «Портал государственных услуг» <38>. В качестве основного принципа данного проекта положен принцип краудсорсинга, который позволяет гражданам активно участвовать в разработке проектов федеральных законов, высказывать свои замечания, предложения, дополнения, работать непосредственно с текстом законопроекта, а соответствующим федеральным органам исполнительной власти — использовать данные мнения граждан для совершенствования законодательства <39>. ——————————— <36> URL: http://zakon. government. ru/about/. <37> URL: http://zakon. government. ru/rules/. <38> При этом уточнение данных пользователя сайта http://zakon. government. ru/ включает в себя обязательное указание сферы профессиональной деятельности, типа занимаемой должности и уровня образования. <39> URL: http://zakon. government. ru/about/.

Думается, что создание системы общественной экспертизы как средство выражения мнения граждан по поводу правительственных законопроектов и их совершенствования на основе поступивших предложений и замечаний является правильным шагом в работе по привлечению граждан к участию в управлении делами государства. Однако необходимо осуществление мероприятий по заблаговременному информированию граждан о порядке и сроках проведения подобных общественных обсуждений, предоставлению возможности получить разъяснения о процедуре направления своих замечаний и предложений, созданию единой интернет-площадки для общественных интернет-обсуждений и закреплению за ней официального статуса таковой. Требуется проведение дальнейшей работы по обеспечению принципа цифрового равенства. С 2010 по 2012 г. количество интернет-пользователей в России увеличилось на 5 млн. человек. Согласно данным AC&M;, в 2012 г. число физических лиц — пользователей сети Интернет в России составило 20,3 млн. (в 2010 г. — 14,1 млн.), тогда как численность населения России в соответствии с данными переписи населения 2010 г. составляет 143,4 млн. человек <40>. К тому же основное число интернет-пользователей сосредоточено в Центральном федеральном округе, что влечет собой неравное представительство регионов в общефедеральных общественных обсуждениях. Также необходимо подчеркнуть, что число участников общественных обсуждений пока не так велико <41>, в связи с чем требуется постоянное повышение уровня информированности граждан о деятельности государственных органов и органов местного управления, придание открытости и гласности деятельности данных органов, демонстрация действительной заинтересованности органов власти в участии граждан в обсуждении, реальный диалог власти с населением, а не только показательные демократические процедуры. ——————————— <40> URL: http://www. gks. ru/free_doc/ new_site/perepis2010/croc/ perepis_itogi1612.htm; http://www. acm-consulting. eom/ data-downloads/ docdownload/ 110-russian-residential — broadband-data-1h-2012-updated. html. <41> В общей сложности в обсуждении 24 законопроектов на сайте http://zakon. government. ru/ приняли участие 1079 человек.

7 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации В. В. Путиным был подписан Указ N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В соответствии с подп. «в» п. 2 данного Указа Правительству Российской Федерации было поручено до 1 сентября 2012 г. утвердить Концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес-сообщества <42>. ——————————— <42> URL: http://www. rg. ru/ 2012/05/09/ gosupravlenie-dok. html.

В свою очередь, Правительство РФ приняло ряд подзаконных актов, регулирующих вопросы, связанные с общественными обсуждениями. Так, Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 851 были утверждены Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения <43>. В соответствии с п. 2 данного Постановления информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation. gov. ru в сети Интернет; выбор форм общественного обсуждения осуществляется федеральным органом исполнительной власти; федеральные органы исполнительной власти размещают информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения до 15 апреля 2013 г. на своих официальных сайтах в сети Интернет, с 15 апреля 2013 г. — на официальном сайте www. regulation. gov. ru в сети Интернет. Пункт 2 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения устанавливает закрытый перечень проектов нормативных правовых актов, в отношении которых данный порядок не применяется: проекты федеральных законов по вопросам федерального бюджета, бюджета государственных внебюджетных фондов и их исполнения; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, и сведения конфиденциального характера и др. В соответствии с п. 3 Правил соответствующий федеральный орган исполнительной власти (разработчик проекта нормативного правового акта) осуществляет размещение на специально созданном официальном сайте в сети Интернет уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта, текста проекта, информации о сроках общественного обсуждения, его результатах и финальных результатах рассмотрения проекта. Согласно п. 5 — 7 Правил срок общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта определяется разработчиком и не может составлять менее 15 календарных дней со дня их размещения на официальном сайте. Исключением из этого правила являются проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, проекты новых государственных программ Российской Федерации и новых федеральных целевых программ и иные случаи, установленные п. 7 Правил, срок общественного обсуждения которых должен составлять не менее 60 календарных дней со дня их размещения на официальном сайте. Исходя из п. 15 Правил для проведения общественного обсуждения уведомления разработчик направляет информацию о его размещении (в том числе сведения о месте его размещения на официальном сайте, срок представления предложений и наиболее удобный способ их представления) в Общественную палату Российской Федерации, общественный совет при разработчике (в случае его наличия), органы и организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов потенциальных участников общественных отношений, на которые направлено правовое регулирование проекта нормативного правового акта, иные организации, которые целесообразно, по мнению разработчика, привлечь к общественному обсуждению проекта нормативного правового акта. Не позднее 60 календарных дней со дня окончания срока общественного обсуждения уведомления разработчик размещает на официальном сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения уведомления, с указанием своей позиции (п. 17). По итогам рассмотрения поступивших предложений разработчик принимает решение о разработке проекта нормативного правового акта или об отказе от его разработки (п. 18). Далее на основании п. 19 Правил разработчик размещает на официальном сайте проект нормативного правового акта с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Проект нормативного правового акта, доработанный с учетом поступивших в ходе общественного обсуждения предложений, направляется разработчиком в установленном порядке на согласование (п. 21). В соответствии с п. 23 Правил в течение 10 календарных дней со дня принятия решения по проекту нормативного правового акта разработчик размещает на официальном сайте информацию о результатах его рассмотрения Президентом РФ, Правительством РФ, а также о направлении подписанного нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти на регистрацию в Министерство юстиции РФ. В случае возвращения проекта нормативного правового акта Президентом РФ или Правительством РФ на доработку либо получения отрицательного заключения Министерства юстиции РФ, Министерства экономического развития РФ или Министерства финансов РФ и если учет замечаний потребовал существенных изменений текста проекта нормативного правового акта, разработчиком может быть принято решение о проведении его повторного общественного обсуждения (п. 24 Правил). ——————————— <43> Собрание законодательства РФ. 2012. N 36. Ст. 4902.

1 сентября 2012 г. было принято Постановление Правительства РФ N 877 <44>, которым был утвержден состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти, принятое во исполнение подп. «м» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» <45>. ——————————— <44> Собрание законодательства РФ. 2012. N 37. Ст. 4997. <45> Таковыми актами в соответствии с данным Постановлением являются: 1. Нормативные правовые акты, которые включены в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на очередной год. 2. Нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти по результатам рассмотрения предложений граждан Российской Федерации, направленных в Правительство Российской Федерации в порядке, определенном концепцией «российской общественной инициативы». 3. Нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств. 4. Государственные программы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588, за исключением государственных программ Российской Федерации, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера. 5. Федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594, за исключением федеральных целевых программ, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера. 6. Нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства Российской Федерации.

Отдельная процедура предусмотрена для общественных обсуждений государственных и муниципальных закупок на сумму свыше 1 млрд. рублей. Порядок общественного обсуждения крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей <46> разработан Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» (абз. 4 подп. «б» п. 2) <47>. Принципами общественного обсуждения крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей являются его открытость, т. е. возможность принятия участия в обсуждении на равных условиях любых юридических и физических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, и его прозрачность, т. е. публикация заказчиками — уполномоченными органами всех поступивших замечаний и предложений участников и ответов заказчиков, промежуточный и итоговый протоколы в открытом доступе на официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www. zakupki. gov. ru (далее — Официальный сайт). В соответствии с Порядком общественного обсуждения крупных закупок процедура проведения общественного обсуждения состоит из двух этапов: обсуждение заказов на Официальном сайте и проведение заказчиком (уполномоченным органом) очного публичного обсуждения. ——————————— <46> СПС «КонсультантПлюс». Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www. economy. gov. ru по состоянию на 25.09.2012. <47> В своем письме от 2 августа 2012 г. N АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей» Правительство РФ поручило обеспечить применение данного Порядка федеральными органами исполнительной власти и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить его применение государственными и муниципальными заказчиками с 10 августа 2012 г.

Первый этап общественного обсуждения начинается со дня размещения извещения о проведении торгов и заканчивается не позднее чем за 15 дней до даты окончания приема заявок на участие в торгах. Участники общественного обсуждения должны пройти процедуру регистрации на форуме Официального сайта, после которой получают доступ к форуму Официального сайта и электронной форме анкеты, позволяющей оставлять комментарии относительно целесообразности размещения заказа, соответствия документации о торгах требованиям законодательства РФ и обоснованности начальной (максимальной) цены контракта. Все комментарии перед публикацией на Официальном сайте проходят премодерацию, исключающую только комментарии, нарушающие общепринятые нормы публичной дискуссии (т. е. жаргонизмы, ненормативную лексику и т. п.) и/или не относящиеся к предмету общественного обсуждения. Уполномоченный орган публикует ответы на поступившие комментарии на Официальном сайте и направляет ответ на электронную почту автора комментария в течение двух рабочих дней со дня поступления комментария. По итогам общественного обсуждения на Официальном сайте заказчик — уполномоченный орган формирует промежуточный протокол общественного обсуждения, который содержит все поступившие комментарии и ответы заказчика на них. Данный промежуточный протокол направляется заказчиком в ФАС РФ не позднее чем за один день до проведения второго этапа общественного обсуждения. Второй этап общественного обсуждения проводится в виде очных открытых публичных слушаний не позднее чем за 10 дней до окончания приема заявок на участие в торгах. В соответствии с Порядком общественного обсуждения крупных закупок на публичных слушаниях могут присутствовать представители контролирующих органов и других органов власти (ФАС России, Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и др.). В заключение публичных слушаний заказчик отвечает на все поступившие от участников вопросы или высказанные ими замечания и предложения. По итогам публичных слушаний уполномоченный орган формирует и размещает на Официальном сайте не позднее чем за 5 дней до дня окончания приема заявок на участие в торгах итоговый протокол, содержащий внесение изменений в документацию в соответствии с результатами общественного обсуждения либо продолжение процедуры размещения заказа без внесения изменений. Аналогичная процедура общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей утверждена Приказом Росстандарта (Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии) от 21 ноября 2012 г. N 1051 «Об утверждении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей» в целях введения дополнительных механизмов обеспечения гласности и прозрачности размещения крупных заказов. Как уже было сказано выше, институт всенародных обсуждений закрепляется в нормативно-правовых актах на региональном и местном уровне, нередко переплетаясь со смежными институтами непосредственной демократии — публичными слушаниями, собраниями, сходами граждан для решения вопросов местного значения. Возможность проведения народных обсуждений закреплена как в конституциях республик РФ и уставах иных субъектов, так и на законодательном уровне субъекта РФ <48>. Предметом народного обсуждения субъекта РФ могут быть: проекты законов и другие наиболее важные вопросы государственной жизни субъекта РФ (ст. 78 Конституции Республики Татарстан, ст. 30 Устава (Основного Закона) Орловской области); важнейшие вопросы социально-экономического развития и проекты нормативных правовых актов (ст. 8 Устава Московской области, ст. 8 Устава Ненецкого автономного округа); проекты нормативных правовых актов, программ развития края или отдельных отраслей экономики (сфер социальной жизни) края и иные вопросы, требующие учета мнения населения (ст. 41 Устава Красноярского края), и др. ——————————— <48> См., например: Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (введена в действие Законом РТ от 30 ноября 1992 г. N 1665-XIII); Устав Астраханской области от 9 апреля 2007 г. N 21/2007-ОЗ; Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ (принят решением Московской областной Думы от 5 ноября 1996 г. N 5/108 и решением Московской областной Думы об отклонении заключения Главы администрации от 4 декабря 1996 г. N 6/112); Устав (Основной Закон) Орловской области (принят Орловской областной Думой 26 февраля 1996 г.); Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. N 5-1777; Устав города Москвы (утв. Московской городской Думой 28 июня 1995 г.); Устав Ненецкого автономного округа (принят Постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 11 сентября 1995 г. N 24) и др.

Более подробно соответствующие положения конституций республик и уставов иных субъектов РФ развиваются в законодательстве субъектов о народных обсуждениях и публичных слушаниях <49>. Так, согласно ст. 10 Закона МССР (Республики Мордовия) от 12 апреля 1991 г. N 303-XII «О всенародном обсуждении важных вопросов государственного и местного значения» <50> на всенародное обсуждение выносятся проекты Конституции Республики Мордовия, законов Республики Мордовия, решения, затрагивающие основные направления политического, экономического и социального развития Республики, в том числе крупномасштабные научно-технические, экологические проблемы, решение которых требует значительных материальных затрат, влияет на осуществление конституционных прав и свобод граждан, а также другие важные вопросы государственной жизни, отнесенные к ведению Республики Мордовия. В соответствии со ст. 6 Закона Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. N 26-ЗРТ «О народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни Республики Татарстан и местного значения» на народное обсуждение выносятся проекты законов Республики Татарстан, решений, затрагивающих основные направления политического, экономического и социального развития Республики, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, а также другие наиболее важные вопросы государственной жизни, находящиеся в ведении Республики Татарстан. ——————————— <49> См., например: Закон Астраханской области от 20 апреля 2012 г. N 20/2012-ОЗ «О всенародном обсуждении в Астраханской области», принятый Думой Астраханской области 12 апреля 2012 г. // URL: http://astroblduma. ru/vm/Zakon; Уставный закон Красноярского края «О народном обсуждении» от 26 марта 2009 г. N 8-3076 // Наш Красноярский край. 2009. N 22(74). 3 апреля // URL: http://zakon. krskstate. ru/ 0/doc/1106; Закон Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. N 26-ЗРТ «О народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни Республики Татарстан и местного значения», принятый Государственным советом Республики Татарстан 17 июля 2003 г. // Республика Татарстан. 2003. 9 августа; Закон Воронежской области от 27 ноября 2008 г. N 120-ОЗ «О народном обсуждении проектов нормативных правовых актов Воронежской области и важнейших вопросов социально-экономического развития Воронежской области» // Молодой Коммунар. 2008. N 131. 29 ноября; Собрание законодательства Воронежской области. 2008. N 11. Ст. 432. <50> Закон МССР (Республики Мордовия) от 12 апреля 1991 г. N 303-XII «О всенародном обсуждении важных вопросов государственного и местного значения» // URL: http://mordovia. news-city. info/ docs/sistemsg/ dok_oerefz. htm.

Один из наиболее подробно регламентирующих отношения в сфере общественных обсуждений региональных законов — Закон Иркутской области от 19 июля 2010 г. N 78-оз «Об областном народном обсуждении» <51>. Рассмотрим его ключевые положения. В соответствии со ст. 2 данного Закона областное народное обсуждение представляет собой вынесение на обсуждение граждан РФ, проживающих на территории области, общественно значимых для населения области вопросов. Предметом областного народного обсуждения может стать любой общественно значимый для населения области вопрос, находящийся в ведении субъектов РФ или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом или иным федеральным нормативным правовым актом (ч. 1 ст. 5 Закона). В соответствии со ст. 6 Закона повторное областное народное обсуждение по вопросу с такой же формулировкой не проводится в течение года со дня опубликования итогового заключения по результатам рассмотрения предложений и (или) мнений участников областного народного обсуждения. Согласно ст. 8 Закона инициаторами областного народного обсуждения могут выступать Законодательное Собрание Иркутской области, Губернатор Иркутской области, граждане РФ, обладающие активным избирательным правом на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, численностью не менее 2000 человек. Процедура, установленная Законом для выдвижения гражданами инициативы проведения областного народного обсуждения, сходна с процедурой выдвижения инициативы референдума <52>. Закон закрепляет 2 формы проведения областного народного обсуждения: публичное слушание и заочное обсуждение, при этом областное народное обсуждение может проводиться как в одной из данных форм, так и одновременно в обеих формах. Рассмотрев представленные инициативной группой документы, Законодательное Собрание Иркутской области принимает решение о проведении областного народного обсуждения или об отказе в проведении областного народного обсуждения <53>. В соответствии со ст. 12 Закона областное народное обсуждение в форме публичного слушания проводится посредством проведения собрания, участниками которого являются: Губернатор Иркутской области, представители Законодательного Собрания Иркутской области, граждане, когда они являются инициаторами проведения областного народного обсуждения, а также иные участники областного народного обсуждения. Предложения и (или) мнения участников обсуждения могут быть внесены как в устной, так и в письменной форме. Согласно ст. 13 Закона областное народное обсуждение в форме заочного обсуждения проводится с помощью средств массовой информации и (или) на официальных сайтах органов государственной власти области. Срок, в течение которого должно быть проведено областное народное обсуждение, составляет не менее 30 дней и не более 90 дней со дня официального опубликования решения о проведении народного обсуждения (ст. 14). В соответствии со ст. 16 Закона для организации областного народного обсуждения, утверждения регламента проведения публичного слушания, организации обеспечения населения информацией о проведении обсуждения и его результатах, рассмотрения и обобщения предложений и (или) мнений участников формируется комиссия областного народного обсуждения в составе 12 членов. Данная комиссия формируется на паритетных началах Губернатором и Законодательным Собранием Иркутской области из числа лиц, входящих в состав Правительства Иркутской области, депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, представителей общественных, образовательных, научных организаций, специалистов и экспертов, обладающих специальными знаниями по вопросу, вынесенному на областное народное обсуждение. В случаях, когда инициатором обсуждения выступают граждане, в комиссию включается 4 человека, предложенные инициативной группой. Предложения и (или) мнения участников обсуждения рассматриваются комиссией в течение десяти дней с момента окончания срока, установленного для их внесения, на предмет соответствия установленным законом требованиям; соответствия законодательству, регулирующему соответствующую сферу общественных отношений; эффективности и результативности учета предложений и (или) мнений участников обсуждения в интересах населения области и области в целом (ст. 19 Закона). По результатам рассмотрения представленных предложений и (или) мнений комиссия областного народного обсуждения составляет итоговое заключение. Данное итоговое заключение направляется в письменном виде в Законодательное Собрание либо Губернатору Иркутской области (в зависимости от того, кто являлся инициатором обсуждения) в течение пяти дней с момента его составления и подлежит официальному опубликованию в общественно-политической газете «Областная», а также размещению на официальном сайте Законодательного Собрания Иркутской области либо Правительства Иркутской области (ст. 20 Закона). В соответствии со ст. 21 Закона предложения и (или) мнения участников областного народного обсуждения носят рекомендательный характер и могут быть использованы соответствующими органами государственной власти области и должностными лицами области посредством разработки и принятия правовых актов области, а также внесения изменений в правовые акты области, признания их утратившими силу или их отмены; обращения в федеральные органы государственной власти, в том числе с законодательной инициативой; внесения соответствующих предложений в органы местного самоуправления муниципальных образований области; реализации иных мер в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области. ——————————— <51> Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 23 июня 2010 г. N 22/16-ЗС // URL: http://rodinairk. ru/ zakon_irkutskoy_ oblasti_ob_oblastn. <52> Группа граждан РФ, обладающих активным избирательным правом на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, численностью не менее 50 человек создает инициативную группу по сбору подписей в поддержку проведения областного народного обсуждения. После сбора не менее 2000 подписей граждан инициативная группа направляет в Законодательное Собрание Иркутской области ходатайство, включающее инициативу проведения областного народного обсуждения с обоснованием общественной значимости для населения области вопроса, предлагаемого к вынесению на областное народное обсуждение (ст. 9 Закона). <53> В случае если инициатором проведения обсуждения выступает Губернатор Иркутской области, данное решение принимается им.

В уставах и правовых актах представительных органов муниципальных образований возможность обсуждения населением проектов правовых актов и вопросов местного значения нередко предусмотрена только в форме публичных слушаний и собраний граждан, иногда происходит приравнивание понятий «публичное слушание», «собрание граждан» и «народное обсуждение» друг к другу <54>. Например, решением Совета депутатов городского округа Лыткарино Московской области от 9 августа 2006 г. N 191/19 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях (народных обсуждениях) в муниципальном образовании «Городской округ Лыткарино» определено, что «публичные слушания или народные обсуждения — форма реализации прав жителей муниципального образования (общественности) на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов местного значения» <55>. Однако некоторые уставы и правовые акты представительных органов муниципальных образований выделяют отдельно институт народных обсуждений и закрепляют возможность вынесения важнейших вопросов социально-экономического развития и проектов нормативных правовых актов на такое обсуждение <56>. ——————————— <54> См., например: Устав города Лыткарино Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Лыткарино МО от 19.09.2007 N 423/43) (зарегистрировано в Управлении Минюста России по Центральному федеральному округу 26.11.2007 N RU503350002007001) // Лыткаринские вести. 2008. N 15; Устав Краснозвездинского муниципального образования Ртищевского муниципального района Саратовской области, принят решением Совета Краснозвездинского муниципального образования от 29 октября 2005 г. N 6 // URL: http://krasn. rtishevo. sarmo. ru/ index. php? option= com_content&view;= article&id;=80<emid;=67; Постановление Тайгинского городского Совета народных депутатов от 19 октября 2005 г. N 41 «О публичных слушаниях по обсуждению проектов муниципальных правовых актов в муниципальном образовании «Тайгинский городской округ» // Сборник правовых актов, принятых городским Советом, октябрь, 2005; решение Совета депутатов городского поселения Щелково Щелковского муниципального района МО от 11 ноября 2005 г. N 5/па-2005 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании городское поселение Щелково Щелковского муниципального района Московской области» // Время. 2005. N 131; Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Унинский муниципальный район» Кировской области, утвержденное решением районного Собрания депутатов от 9 сентября 2005 г. N 223 // URL: http://admuni. ru/main/ pablik/pologenie_pablik/ 1330-polozhenie-o-publichnyh — slushaniyah. html. <55> Решение Совета депутатов городского округа Лыткарино МО от 9 августа 2006 г. N 191/19 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях (народных обсуждениях) в муниципальном образовании «Городской округ Лыткарино» // СПС «КонсультантПлюс». <56> См., например: Устав муниципального образования «Поселок Восход Московской области» (принят решением Совета депутатов пос. Восход МО от 28.12.2001 N 41) (зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по МО 01.02.2002 N 157-ГР).

Таким образом, всенародное (общественное) обсуждение проводится на федеральном, региональном или муниципальном уровне в целях привлечения граждан: — к участию в осуществлении государственной власти или власти местного самоуправления; — к разработке и совершенствованию законодательства или иных нормативных правовых актов с помощью предложений и замечаний граждан; — к конструктивному диалогу с представителями власти; — к участию в принятии конкретных решений органами государственной власти или местного самоуправления для обеспечения соответствия данных решений интересам граждан. Участие граждан в общественном обсуждении осуществляется в различных формах: непосредственное направление гражданами замечаний и предложений по проектам актов в соответствующие органы, проведение публичных слушаний, обсуждение на заседаниях представительных органов местного самоуправления, на собраниях (сходах) граждан по месту жительства, на собраниях военнослужащих по воинским частям, в печати, по телевидению, радио, в сети Интернет. Однако на данный момент лишь на региональном и муниципальном уровнях в какой-то степени урегулированы данные вопросы. На федеральном уровне возможность вынесения законопроектов на общественное обсуждение предусмотрена лишь по решению Президента РФ, законопроектов и иных нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, — данными органами. Иными словами, в качестве инициаторов процедуры общественного обсуждения могут выступать только Президент РФ и федеральные органы исполнительной власти. Думается, необходимо в законодательном порядке предусмотреть возможность инициирования общественных консультаций как со стороны законодательной власти, так и со стороны самого народа (при установлении минимального числа подписей граждан РФ в поддержку инициативы проведения такого общественного обсуждения). Обязательный случай проведения общественного обсуждения — обсуждение крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей по инициативе уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (государственных заказчиков). Возможность вынесения на общественное обсуждение иных важных вопросов государственной и/или общественной жизни федеральными нормативными правовыми актами не предусмотрена. На основании изложенного следует подчеркнуть необходимость принятия комплексного федерального закона, регулирующего общие положения, закрепляющего формы, порядок и правовые последствия проведения общественных обсуждений, в частности в сети Интернет. По мнению В. Е. Чиркина, «с точки зрения легализации государственной власти стадия обсуждения не имеет существенного значения (для легализации важно, чтобы конституцию принимал законно уполномоченный на то орган), но с точки зрения легитимации всенародное обсуждение проекта может иметь огромное значение. Этот процесс внедряет в сознание населения сопричастность в подготовке основного закона, убеждение, что устанавливаемый конституцией порядок отражает его волю» <57>. Иными словами, институт общественного обсуждения играет важную роль во взаимоотношениях государства и общества, выполняя функцию конструктивного диалога между ними. Всенародное обсуждение является одним из наиболее эффективных инструментов выражения общественного мнения, который ценен как для граждан благодаря возможности высказать свою позицию по вопросу государственной и/или общественной жизни, так и для самих органов власти, для которых общественное обсуждение служит одним из источников ее легитимации, позволяя преодолеть отрыв от народа. ——————————— <57> См.: Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8. С. 69.

В заключение, обобщая рассмотрение вопросов темы, отметим новый шаг Президента Российской Федерации — Указ от 4 марта 2013 г. N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» <58>. Указом утверждены Правила рассмотрения указанных общественных инициатив, в определенной степени учитывающие ряд положений, отраженных в принятых ранее нормативных документах. Тем не менее отметим основные моменты данных Правил. ——————————— <58> Собрание законодательства РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.

Общественными инициативами считаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием названного интернет-ресурса и отвечающие установленным настоящими Правилами требованиям. Размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе предшествует обязательная предварительная экспертиза, за исключением случаев, установленных настоящими Правилами. Срок проведения предварительной экспертизы не должен превышать два месяца. Функции по проведению предварительной экспертизы общественной инициативы, принятию решения о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе (в разделе для голосования) или об отказе в ее размещении, а также по обеспечению работы интернет-ресурса осуществляет уполномоченная некоммерческая организация. В Указе определено, что это Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии». Гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должна быть реализована данная инициатива. По результатам предварительной экспертизы уполномоченная некоммерческая организация принимает решение: а) о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе (в разделе для голосования) и начале процедуры голосования; б) об отказе в размещении; в) об изменении уровня реализации общественной инициативы. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила: а) не менее 100 тыс. голосов граждан — в поддержку инициативы федерального уровня; б) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек — не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), — в поддержку инициативы регионального уровня; в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, — в поддержку инициативы муниципального уровня. Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Информация о направлении общественной инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых ею решениях размещается на интернет-ресурсе.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *