(Арутюнова Л. Б.) («Информационное право», 2013, N 2)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОСТРОЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. Б. АРУТЮНОВА
Арутюнова Лусине Борисовна, соискатель Российской правовой академии Минюста России.
Рецензенты:
Землин Александр Игоревич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик Академии военных наук, доктор юридических наук, профессор.
Морозов Андрей Витальевич, член редколлегии, заведующий кафедрой информационного права, информатики и математики Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В статье подробно разбираются проблемы формирования единого информационно-правового пространства юридически значимого электронного взаимодействия, а также способы преодоления таких проблем.
Ключевые слова: право, информационная безопасность, информационные технологии, государственные функции.
Organizational-law problems of building of informational society in the Russian Federation L. B. Arutyunova
This article provides details on problems of formation of unified legal space of a significant electronic interaction as well as to overcome these problems.
Key words: law, information security, information technology, public functions.
Формирование единого информационно-правового пространства является главной задачей для обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия между государственными органами. Для решения этой задачи 20 октября 2010 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» <1>. ——————————— <1> Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации 20 октября 2010 г. N 1815-р.
Несмотря на значительный объем Программы (более сотни страниц) и внесенные за последнее время изменения и дополнения, автором предпринята попытка проведения научного анализа и компактного формулирования наиболее значимых организационно-правовых проблем построения информационного общества в России. В Программе констатируется, что отрасль информационных и телекоммуникационных технологий (далее — информационные технологии) в 2000 — 2010 годах развивалась высокими темпами, ежегодный прирост составлял около 25%, что существенно выше среднегодовых темпов роста валового внутреннего продукта и роста отдельных отраслей. Примерно такие же темпы роста сохраняются и в настоящее время. Информационные технологии и информационные услуги стали достаточно существенной статьей российского несырьевого экспорта. Однако сводные индексы и межгосударственные сопоставления до сих пор характеризуют Россию не лучшим образом, что говорит о недостаточном уровне развития информационного общества, об отставании от мировых лидеров, а также о нереализованности потенциала уже существующих инфраструктур и технологий. С другой стороны, по ряду параметров Россия не сильно отличается от европейских стран, где доля сектора информационных технологий составляет около 5% валового внутреннего продукта, около трети населения никогда не пользовались сетью Интернет и только около половины граждан использовали сеть Интернет при получении государственной услуги (в основном для получения формы заявления). Отмечавшиеся в указанный период темпы роста были достигнуты во многом благодаря открывшимся рынкам, новым продуктам и услугам (сотовая связь, компьютерное оборудование, консалтинг и другие услуги) на фоне невысокого уровня развития информационных технологий в России. В настоящее время становится очевидным, что для сохранения набранных темпов роста необходимо устранить целый ряд существующих барьеров. Одним из факторов, негативно влияющих на уровень распространения информационных технологий и развитие информационного общества в России, является низкий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. Так, сохраняется высокий уровень различия в использовании информационных технологий в домашних хозяйствах регионов. В рейтинговой оценке российских регионов по их готовности к информационному обществу индекс лидера более чем в 20 раз превышает показатель региона-аутсайдера. Остаются проблемы организации широкополосного доступа для использования рядовыми гражданами в быту. На конец 2010 г. только пятая часть всех российских домашних хозяйств (11,4 млн. домашних хозяйств) имела широкополосный доступ в сеть Интернет, а средняя скорость доступа в регионах варьировалась от 128 Кбит/с до 1 Мбит/с, что существенно ниже, чем в Москве и Санкт-Петербурге. В каждом втором регионе России удельный вес организаций, использующих широкополосный доступ, не превышает одной трети. Лидер по этому показателю — г. Москва отстает от уровня использования широкополосного доступа в странах Европейского союза. Для ускоренного развития в Российской Федерации информационного общества необходимо обеспечить значительное снижение стоимости предоставляемых населению услуг на основе информационных технологий с одновременным повышением их качества на основе развития конкуренции между операторами связи и поставщиками оборудования. Еще одним фактором, препятствующим ускоренному развитию в России информационного общества, является недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий. Это касается как населения в целом, так и государственных и муниципальных служащих. Как указывает заведующий кафедрой информационного права РПА Минюста России А. В. Морозов <2>, требует корректировки и система подготовки и повышения квалификации кадров в сфере организационно-правового обеспечения процессов информатизации. Сегодня обучение в вузах осуществляется в основном по старым методикам, без существенного использования дистанционных образовательных технологий. В результате из высших учебных заведений страны зачастую выходят специалисты, не владеющие современными технологиями и не способные с их помощью повысить эффективность выполнения функций государственного и муниципального управления. Специальность «Государственное и муниципальное управление», открытая во многих учебных учреждениях страны, должна быть существенно дополнена дисциплинами не только углубленной компьютерной подготовки, но и организационно-правовыми основами их применения. ——————————— <2> Морозов А. В. Направления развития правовой информатизации в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)»: Сборник докладов Четвертой международной научно-практической конференции «Информационные технологии и право (Правовая информатизация) — 2012». Минск: НЦПИ Республики Беларусь, 2012.
Следует отметить высокий уровень зависимости российского рынка от зарубежной продукции в сфере информационных технологий. Все, чем пользуется российский гражданин, начиная от мобильного телефона и кончая персональным компьютером, построено на иностранной элементной базе. В подавляющем большинстве создаваемых информационных систем в России, к сожалению, особенно в государственных органах, сегодня используются в основном зарубежные разработки. Можно выделить еще ряд барьеров, препятствующих успешному развитию отечественной промышленности в сфере информационных технологий, среди которых критически значимым является низкий уровень правовой защиты интеллектуальной собственности, о чем неоднократно на различных конференциях и совещаниях заявляет руководство Республиканского научно-исследовательского института интеллектуальной собственности. Существенным препятствием ускоренному развитию информационного общества в России является отсутствие массового интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти при оказании последними государственных услуг. При этом следует отметить, что до настоящего времени в России законодательно не утвержден даже перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронном виде соответственно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Не решен вопрос о признании на законодательном уровне электронного документа эквивалентом бумажного документа. В связи с этим уместно вспомнить о разрабатываемом Минюстом России законопроекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N ВВ-П10-1516. Предлагаемый проект Федерального закона направлен на установление правового режима электронного документа и обеспечение его юридической значимости в деятельности органов судебной власти, прокуратуры и нотариата, в том числе при оказании государственных услуг в электронном виде. Результатом исполнения поручения Правительства Российской Федерации являются определенные новеллы законодательства. Однако принятие указанного законопроекта существенно затянулось многократными согласованиями. Огромный импульс развитию информационного законодательства и права был задан Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», предусматривающим повышение уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. при использовании механизмов получения указанных услуг в электронной форме (не менее 90%). Использованию потенциала информационных технологий препятствуют разрозненность государственных информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. Как правило, ведомства неохотно обмениваются имеющейся информацией, особенно правоохранительной направленности. Необходимо обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти. Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных технологий в целях повышения качества жизни граждан, обеспечения конкурентоспособности России, развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствования системы принятия государственных управленческих решений, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти, что под силу организовать только соответствующему самостоятельному структурному подразделению Администрации Президента Российской Федерации. В результате отсутствия комплексного подхода к решению задачи формирования и развития информационного общества как одного из необходимых этапов модернизации экономики России проявились негативные тенденции, которые при сохранении текущей экономической ситуации могут усиливаться. В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. N Пр-212, целями формирования и развития информационного общества в Российской Федерации являются повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Таким образом, создание информационного общества рассматривается как платформа для решения задач более высокого уровня — модернизации экономики и общественных отношений, обеспечения конституционных прав граждан и высвобождения ресурсов для личностного развития. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, определяет в качестве целей государственной политики в области развития информационных технологий создание и развитие информационного общества, повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления, обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий. Таким образом, цели государственной политики определяют необходимость решения задач не только в сфере информационных технологий, но и в других отраслях экономики, науки, в социальной сфере и государственном управлении. В число показателей развития информационного общества в Российской Федерации, контрольные значения которых определены Стратегией, также включены показатели, отражающие уровень развития информационных технологий и степень их использования в разных сферах деятельности. Текущее состояние готовности России к информационному обществу определяет в соответствии со Стратегией необходимость не только развития отрасли информационных технологий, но и определения приоритетов ее развития, создания на ее основе сервисов и обеспечения готовности граждан и организаций к использованию технических возможностей. Таким образом, на первый план выходят задачи координации действий различных агентов, согласования их интересов и ресурсов. Исследуя указанную проблему, необходимо упомянуть некоторые нормативные правовые акты, принятые в последнее время по вопросам применения информационных технологий в государственном управлении. Это Федеральные законы: от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <3>, от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <4>, от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <5>, от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи» <6>, Указы Президента Российской Федерации: от 20.05.2011 N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» <7>, от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» <8>. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 15. Ст. 2036. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 21. Ст. 2930. <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2338. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 39. Ст. 5269.
Среди десятков правовых актов, принятых Правительством Российской Федерации, направленных на развитие единого информационно-правового пространства, обусловленных целями и принципами построения информационного общества и обеспечивающих исполнение функций государственного управления, в том числе и по предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме, отметим следующие. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2012 N 928 «О базовых государственных информационных ресурсах» <9>, которым утверждены требования к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных ресурсов и Правила формирования, актуализации и использования реестра базовых государственных информационных ресурсов, федеральная государственная информационная система «Единая система нормативной справочной информации» включена в единый комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов инфраструктуры взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 N 451 <10>). ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 24. Ст. 3503. <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 38. Ст. 5102.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2012 N 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации должен быть завершен до 31 декабря 2017 г. Вступившие в силу с 1 марта 2013 г. соответствующие изменения, связанные с переходом на электронный документооборот в органах государственной власти, внесены в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, в Регламент Правительства Российской Федерации, в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, в Положение о системе межведомственного электронного документооборота. Недалеко то время, когда проекты нормативных правовых актов будут создаваться только в форме электронного документа, подписываться и визироваться с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи (см. вышеназванное Постановление Правительства). Международные обязательства Российской Федерации, с одной стороны, предполагают соблюдение положений соответствующих документов в области формирования информационного общества, а с другой — обеспечивают участие в разработке международных норм права и механизмов, регулирующих отношения в области использования глобальной информационной инфраструктуры, международных исследовательских проектах по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники, а также создают возможность использовать лучший опыт. Необходимо создание атмосферы заинтересованности в инновациях, готовности к нововведениям, открытости и непрерывности обучения как основы информационного общества. Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти, т. е. для создания информационного общества высокий уровень развития информационных технологий является необходимым, но не достаточным условием. Необходимо обеспечить возможность внедрения технологий и создать совершенную правовую базу, а также привычку их использования в повседневной жизни. Поскольку информационное общество по своей природе не может быть локальным, то для всех граждан Российской Федерации независимо от места их проживания и социального статуса должны соблюдаться единые минимальные федеральные стандарты доступности информационных технологий. В соответствии с задачами формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, а также с учетом текущего состояния сферы создания и использования информационных технологий в Российской Федерации целью является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий и радикального повышения эффективности государственного управления при надлежащем уровне обеспечения информационной безопасности.
