СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ВОПРОСАМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ПРИ ВЫБОРАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ВЕШНЯКОВ
Вешняков А. А., председатель ЦИК России, кандидат юридических наук.
Анализируя существующую судебную практику по вопросам использования информационных технологий при выборах в Российской Федерации, хотелось бы отметить, что на сегодняшний день имеются лишь единичные случаи обращения в избирательные комиссии и суд с жалобами по применению информационных технологий в избирательном процессе. В этом плане представляет интерес возникший спор об отказе применить ГАС «Выборы» в Самаре на выборах главы города. Самарская городская избирательная комиссия отказалась от использования Государственной автоматизированной системы подсчета голосов и аккумуляции всех итогов голосования (ГАС «Выборы») на выборах главы города. Об этом председатель Самарского городского избирательного комитета Сергей Никологорский заявил на заседании областной избирательной комиссии. По словам Никологорского, Самарский городской избирательный комитет имеет возможность воспользоваться собственной автоматизированной системой подсчета голосов «Самара-выборы» (АС «Самара-выборы»), а желание Областного избирательного комитета навязать использование ГАС «Выборы» — не что иное, как попытка вмешательства должностного лица в деятельность Самарской городской избирательной комиссии, что уже является нарушением Конституции. Запрета на использование АС «Самара-выборы» в действующем законодательстве не содержится, а сама система успешно действует в городском избирательном комитете в течение шести лет. В свою очередь, заместитель председателя Областного избирательного комитета Федор Садчиков заметил, что использование альтернативных систем подведения итогов голосования в федеральном законодательстве не оговаривается и поэтому исключается. Для разрешения данного спора сторонам посоветовали обратиться в суд. Хотелось бы отметить, что данный спор следовало бы предварительно рассмотреть Центральной избирательной комиссией. Отсутствие в действующем законодательстве четкого разграничения полномочий между судами и избирательными комиссиями по рассмотрению избирательных споров ведет к тому, что многих судебных разбирательств могло вообще не быть, — споры были бы вполне разрешимы в административном (инстанционном) порядке. Поэтому в федеральном законодательстве необходимо закрепить единые правила рассмотрения избирательных споров конкретных категорий в административном и судебном порядке. При законодательном разделении полномочий судов и избирательных комиссий предпочтение должно быть отдано праву последних рассматривать основную массу избирательных споров в последовательности от низших инстанций к высшим. Суды же, наверное, должны подключаться лишь после того, как возможности административного рассмотрения реализованы полностью. Конечно, при таком подходе необходимо четко регламентировать полномочия избирательных комиссий разных уровней, правила, сроки и процедуры разрешения избирательных споров. Предварительный (несудебный) порядок рассмотрения электоральных споров совершенно необходим. Только в случае несогласия гражданина с решением, принятым по его жалобе, должно реализовываться его право на обращение в суд за защитой нарушенного или утраченного избирательного права. Это исключит ненужное дублирование, более четко разграничит компетенцию избирательных комиссий и судов при разрешении избирательных споров, повысит их ответственность за принимаемые решения. Поэтому представляется необходимым: 1) установление запрета на проведение до или после регистрации кандидатов повторных проверок достоверности подписей, представленных в их поддержку, и правильности оформления подписных листов; 2) ужесточение требований к точности и полноте сведений, представляемых кандидатами о своем имуществе и доходах, установление обязательности их представления за два года, предшествовавших году назначения выборов, включая сведения о доходах и имуществе его супруги, в том числе находящихся за рубежом; 3) установление обязательности возврата бюджетных средств, выделенных для финансирования избирательных кампаний кандидатов, не избранных в органы государственной власти и набравших по результатам голосования менее установленного законодательством числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании; то же самое следует установить в отношении избирательных объединений и блоков, выдвинувших кандидата (списки кандидатов); 4) увеличение 5-дневного срока рассмотрения избирательных споров, так как в случае удаленности вышестоящей избирательной комиссии этого времени недостаточно для проверки материалов жалобы, вызова заинтересованных лиц, получения заявителем решения избирательной комиссии; 5) уточнение законодательного регулирования в части коллегиального и единоличного рассмотрения жалоб и обращений избирателей с учетом высказанных предложений; 6) урегулирование возможности внесения избирательными комиссиями представлений в правоохранительные органы и получения на них мотивированных ответов. Таким образом, автоматизация избирательного права отражает необходимость качественного изменения современного устройства информационного общества. Прогресс автоматизации и информатизации демократического общества приводит к совершенно новому состоянию народовластия — объединению избирателей с органами власти с помощью информационной сферы; становясь универсальной формой, информационные технологии, применяемые в электоральной практике современной России, создают аспекты информационного общества. В мире не существует идеальных избирательных систем и совершенно надежных автоматизированных систем подсчета голосов. Совершенствование законодательства, усложнение избирательных кампаний всегда происходит в тесной взаимосвязи с поступательным развитием общественно-политических процессов, внедрением новых избирательных и информационных технологий. Общеизвестно, в избирательной практике имеются и случаи фальсификаций, манипуляций общественным сознанием, использования двойных стандартов при оценке избирательных процессов. Настоящая демократия требует постоянного внимания, развития и бережного к ней отношения. И это только подчеркивает, что и для «зрелых», и для «молодых» демократий крайне важен постоянный обмен опытом и информацией. И, собственно говоря, мы с вами знаем примеры достаточно сложных избирательных коллизий, которые за последнее время происходили в странах старой демократии. Для дальнейшего анализа рассмотрим представляющее интерес Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. N 16-Г03-15, по которому «отсутствие в подписях избирателей, собранных в поддержку кандидата в депутаты, наименования субъекта РФ в адресе места жительства является основанием для признания их недействительными». При этом в качестве доказательства стороной заявлялись данные ГАС «Выборы». Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению М. о признании подписей избирателей достоверными и возложении на окружную избирательную комиссию Волжского одномандатного избирательного округа N 9 обязанности зарегистрировать М. кандидатом в депутаты Волгоградской областной Думы на основании представленных подписей избирателей по кассационной жалобе М. на решение Волгоградского областного суда от 7 ноября 2003 г. и определила решение Волгоградского областного суда от 7 ноября 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу М. — без удовлетворения. Довод М., что членами избирательной комиссии достоверность данных об избирателях проверялась по системе ГАС «Выборы», не обоснован. Доказательства в подтверждение этого довода суду не представлены <1>. ——————————— <1> Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. N 16-Г03-15 // СПС «КонсультантПлюс».
Заслуживает внимания Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2003 г. N 41-Г03-42, связанное с определением компетенции органов власти и признанием публикации в ГАС «Выборы» принятой с соблюдением принципа гласности. Решения органов местного самоуправления и его должностных лиц могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. У избирательной комиссии области отсутствуют полномочия отменять решения органов местного самоуправления. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 27 октября 2003 г. дело по кассационной жалобе Б. на решение Ростовского областного суда от 24 июня 2003 г., которым ему отказано в удовлетворении жалобы на действия и бездействие избирательной комиссии Ростовской области. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Ростовского областного суда от 24 июня 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Б. — без удовлетворения <2>. ——————————— <2> Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2003 г. N 41-Г03-42 // СПС «КонсультантПлюс».
Во исполнение решения Таганрогского городского суда от 22 марта 2003 г. 10 апреля 2003 г. Таганрогской городской Думой было принято решение N 478 о признании недействительными решений городской Думы от 5 ноября 2002 г. N 370 «О внесении изменений в Устав города Таганрога», от 18 ноября 2002 г. N 374 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога», от 22 ноября 2002 г. N 378 «О выборах Главы городского самоуправления города Таганрога», от 22 ноября 2002 г. N 379 «О дне вступления в должность Главы городского самоуправления (мэра) города Таганрога», в тексте которого Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был ошибочно назван Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Ростовской области». 18 апреля 2003 г. решением того же суда на 29 июня 2003 г. назначены выборы Главы городского самоуправления (мэра) города Таганрога. Ссылаясь на то, что указанное выше решение городской Думы было принято на основании несуществующего федерального закона, является юридически недействительным, а потому не могло служить основанием для начала избирательной кампании, Б. обратился в суд с жалобой на бездействие избирательной комиссии Ростовской области, не принявшей меры для приведения данного решения в соответствие с действующим законодательством. В соответствии с ч. 1 ст. 259, ч. 2 ст. 261 ГПК РФ избиратели, считающие, что решениями или действиями (бездействием) избирательной комиссии нарушаются их избирательные права, вправе обратиться с заявлением в суд. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие (бездействие) является законным. Как следует из материалов дела, решение N 478 было принято Таганрогской городской Думой во исполнение решения Таганрогского городского суда. Учитывая, что в силу п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения органов местного самоуправления и его должностных лиц могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда, суд правомерно указал на отсутствие у избирательной комиссии области полномочий отменять решения органов местного самоуправления. Не наделены законодательством о выборах избирательные комиссии субъекта Российской Федерации и правом внесения каких-либо предписаний об устранении допущенных недостатков в решениях, принимаемых органами местного самоуправления. В связи с этим суд сделал правильный вывод о том, что бездействие избирательной комиссии Ростовской области в данном случае является законным и избирательных прав заявителя не нарушает. К тому же судом отмечено и то обстоятельство, что решением городской Думы от 24 апреля 2003 г. N 497 в ее же решение N 478 внесены соответствующие изменения об исправлении описки, допущенной в наименовании федерального правового акта. Согласно п. 11 ст. 20, п. 7 ст. 75 Федерального закона решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено. Из материалов дела следует, что 25 апреля 2003 г., т. е. на седьмой день со дня вступления решения суда о назначении выборов в силу, избирательной комиссией Ростовской области принято решение о формировании временной избирательной комиссии, которое 28 апреля 2003 г. по электронной почте посредством системы ГАС «Выборы» было передано средствам массовой информации. Таким образом, судом установлено, что решение о формировании временной избирательной комиссии принято с соблюдением принципа гласности и открытости и в полном соответствии с требованиями избирательного законодательства, каких-либо сроков опубликования такого решения самими средствами массовой информации не устанавливающего. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального образования, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязана отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу либо обязать нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие). С учетом того что ни во временную избирательную комиссию, ни в избирательную комиссию Ростовской области с заявлением о нарушении правил ведения предвыборной агитации Б. не обращался, суд со стороны избирательной комиссии Ростовской области незаконного бездействия обоснованно не усмотрел. Суд правильно указал на то, что закон возможности отмены назначенной судом даты выборов не предусматривает. При таком положении, когда ни одно из обстоятельств нарушения действиями (бездействием) избирательной комиссией прав заявителя избирать и быть избранным в органы местного самоуправления в соответствии с правилами ст. ст. 12, 56 и 67 ГПК РФ не установлено, решение суда об отказе в удовлетворении его жалобы является законным и обоснованным. Представляет интерес и Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 августа 2003 г. N 46-Г03-13, в соответствии с которым «требование о признании недействительным решения участковой избирательной комиссии не подлежит удовлетворению, поскольку не представлено доказательств, подтверждающих фальсификацию избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов и заведомо неправильное определение результатов выборов». При рассмотрении данного дела прокуратурой были изъяты и подвергнуты проверке средства ГАС «Выборы». Фактически дело одновременно рассматривалось в рамках уголовного и гражданского процессов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 28 августа 2003 г. гражданское дело по жалобе Б. на решение избирательной комиссии Самарской области от 18 декабря 2001 г. N 156-11 по кассационной жалобе избирательной комиссии Самарской области на решение Самарского областного суда от 5 мая 2003 г. и определила решение Самарского областного суда от 5 июня 2003 г. оставить без изменения, кассационную жалобу избирательной комиссии Самарской области — без удовлетворения. Б. обратилась в суд с жалобой на решение избирательной комиссии Самарской области от 18 декабря 2001 г. N 156-11 «Об итогах голосования на избирательном участке N 650 Промышленного избирательного округа N 7 по выборам депутатов Самарской губернской Думы третьего созыва». В подтверждение требования указала, что решением Самарского областного суда от 10 декабря 2001 г. на избирательную комиссию Самарской области возложена обязанность принять протокол Окружной избирательной комиссии от 10 декабря 2001 г. «Об итогах голосования и результатах выборов по Промышленному избирательному округу N 7». Однако это решение избирательная комиссия не исполнила, произвела пересчет избирательных бюллетеней участка N 650, признала жалобу зарегистрированного кандидата Б. обоснованной и подтверждаемой материалами прокурорской проверки и уголовного дела, отменила протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования по Промышленному избирательному округу N 7 на избирательном участке N 650 от 9 декабря 2001 г., признала итоги голосования на этом избирательном участке недействительными. В связи с невозможностью организовать работу участковой избирательной комиссии, а также принимая во внимание изъятие прокуратурой у окружной комиссии средств ГАС «Выборы», избирательная комиссия решила осуществить самостоятельно повторный подсчет голосов избирателей на территории этого избирательного округа. Между тем возбужденное уголовное дело на время вынесения решения 18 декабря 2001 г. находилось в стадии расследования и не были установлены какие-либо нарушения, дающие основания для признания итогов голосования по избирательному участку N 650 Промышленного района недействительными. Б. в обоснование жалобы ссылалась на то, что оспариваемое решение нарушает ее права, так как она избрана большинством голосов депутатом Самарской губернской Думы. Следует рассмотреть попытки использовать в качестве доказательств недостоверности предварительные данные, полученные до окончания голосования с использованием ГАС «Выборы». Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 19 февраля 2002 г. дело по кассационной жалобе С. на решение Судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 10 декабря 2001 г. по заявлению С. о признании итогов голосования недействительными и о признании дополнительных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва по Благовещенскому одномандатному избирательному округу N 58 от 7 октября 2001 г. несостоявшимися и определила решение Судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 10 декабря 2001 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу С. — без удовлетворения <3>. ——————————— <3> Определение Верховного Суда РФ от 19 февраля 2002 года N 59Г02-1 // Вестник Центризбиркома РФ. 2002. N 3.
С., доверенное лицо кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ Н., обратился в Амурский областной суд с заявлением о признании итогов голосования недействительными и признании дополнительных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва по Благовещенскому одномандатному избирательному округу N 58 от 7 октября 2001 г. несостоявшимися, впоследствии уточнив свои требования, просил суд отменить Постановление ОИК Благовещенского одномандатного избирательного округа N 58 по дополнительным выборам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва от 10 октября 2001 г. N 233 ввиду нарушения, по мнению заявителя, правил составления списков избирателей, порядка голосования, не позволяющих с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. В целом численность избирателей, по предварительным данным системных администраторов ГАС «Выборы», на 18 часов 7 октября 2001 г. отличалась от численности избирателей по протоколу окружной избирательной комиссии по окончании голосования. В соответствии с п. 6 ст. 87 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» данные о ходе голосования и его результаты, полученные через Государственную автоматизированную информационную систему, являются предварительной информацией. Отказывая в удовлетворении заявления С., суд обоснованно исходил из того, что дополнительные выборы депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва по Благовещенскому одномандатному избирательному округу N 58 от 7 октября 2001 г. состоялись, они были проведены на основе свободного и добровольного волеизъявления граждан, существенных нарушений избирательного законодательства в ходе проведения выборов, которые не позволили бы с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, не установлено. В рамках данного исследования не ставилась задача анализа судебной практики в сфере избирательных правоотношений, основное внимание было уделено различной оценке правоотношений судебными органами власти в сфере использования ГАС «Выборы». Правовые позиции судов при рассмотрении дел, возникающих из избирательных правоотношений с использованием информационных технологий, не являются единообразными ввиду отсутствия обобщенной практики по данной категории дел. Вместе с тем сам факт рассмотрения судами дел с использованием информации ГАС «Выборы» и накопление судебной практики указывают на то, что вместе с развитием информационных технологий совершенствуется и правовое регулирование информационных правоотношений в избирательной системе. По результатам рассмотрения избирательных споров по выборам 2003 — 2005 годов можно сделать ряд выводов, в частности о необходимости совершенствования института судебной защиты избирательных прав. Это обусловлено в первую очередь правовой культурой избирателя, который при любом запрете на осуществление избирательных прав, не вникая в требования закона, обращается в суд. С учетом загруженности суда, сроков рассмотрения избирательных споров, постоянно обновляющегося перед выборами законодательства, регулирующего процедуру выборов, возникают определенные сложности в части обеспечения своевременной и полной защиты избирательных прав. Своевременные занятия по подготовке судейского корпуса, включающие ознакомление с основами законодательства о выборах, определением оснований избирательных споров и процессуальный порядок их разрешения, решают эту проблему не целиком. В настоящее время рассмотрение избирательных споров осуществляется по общим правилам искового судопроизводства с особенностями, установленными гл. 23, 26 ГПК Российской Федерации и другими федеральными законами (п. 1 ст. 246 ГПК Российской Федерации). Такой (гражданско-процессуальный) порядок представляется наиболее приемлемым в силу целого ряда причин: 1) защита избирательных прав вполне вписывается в цели гражданского судопроизводства, а именно: защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов субъектов избирательно-правовых отношений <1>, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду; 2) гражданское судопроизводство, основанное на началах равенства, состязательности сторон, позволяет полно и всесторонне установить обстоятельства избирательного спора и эффективно восстановить избирательные права граждан, одним из основных принципов реализации которых также является равенство; 3) избирательные споры тесно связаны с гражданскими правоотношениями, в частности, в ходе их рассмотрения может проверяться законность гражданско-правовых сделок, связанных с ведением предвыборной агитации, финансированием выборов, сбором подписей и т. д. Более того, признание недействительным акта государственного органа, предусмотренного ст. 12 ГК Российской Федерации, исходя из принципов разделения властей, самостоятельности судебной власти и избирательных комиссий, гораздо точнее отражает последствия незаконности решения избирательной комиссии, чем его отмена. В свою очередь, в последнее время получили широкое распространение гражданско-правовые споры, тесно связанные с избирательным процессом, в частности, требования редакций средств массовой информации о возмещении расходов, понесенных в связи с распространением бесплатной политической рекламы. В силу указанных причин является недопустимым, как уже подчеркивалось, разрешение избирательных споров в рамках административного судопроизводства. И в этой связи неприемлема идея передачи избирательных споров в компетенцию административных судов <4>. Такая практика имеет место в ряде зарубежных стран. В частности, во Франции административные суды (трибуналы) вправе аннулировать результаты выборов в местные представительные органы и даже объявить кого-либо избранным <5>. ——————————— <4> В ГПК Российской Федерации (ст. 2) избирательно-правовые, как и публично-правовые, отношения указаны в числе прочих, иных, правоотношений. Такой подход не соответствует роли и значению конституционно-правовых споров и нуждается в уточнении. <5> См., в частности: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. N 824-111 ГД «О проекте Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4767.
Как следует из пояснительной записки к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», избирательные споры составляют менее 1% так называемых административных дел. В рамках такого объема для «преодоления негативных тенденций» можно вполне добиться специализации действующих судей, повышения их квалификации, качественного обобщения судебной практики и издания на ее основе руководящих разъяснений. В то же время единовременные затраты только на создание инфраструктуры федеральных окружных административных судов (строительство и ремонт зданий и помещений, оснащение их мебелью, оборудованием, оргтехникой и т. д.), судя по пояснительной записке, потребует от 500 млн. до 1,5 млрд. руб. Причем образование новых структурных элементов судебной власти само по себе отнюдь не является гарантией повышения объективности рассмотрения споров и устранения противоречий в практике. Однако деятельность судов общей юрисдикции нуждается в совершенствовании, основная цель которого — обеспечение единства судебной практики, ибо отсутствие такого единства весьма заметно даже на уровне Верховного Суда Российской Федерации <6>. ——————————— <6> См.: Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003.
