Законодательство Российской Федерации о рекламе

(Шафигуллин Э. Н.) («Реклама и право», 2013, N 1) Текст документа

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РЕКЛАМЕ

Э. Н. ШАФИГУЛЛИН

Шафигуллин Эдуард Николаевич, старший преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Института экономики, управления и права (г. Казань).

Правовое регулирование рекламной деятельности обеспечивается посредством создания специального законодательства. Первый специальный закон, посвященный рекламе, был принят в 1995 г. и просуществовал более десяти лет. В литературе рекламное законодательство тех лет было принято характеризовать как достаточно жесткое. Например, А. Ю. Ерошок отмечает, что «модель правового регулирования рекламного рынка РФ была создана в более жестких формах, с достаточно широким кругом ограничений и сильным административным контролем по сравнению со странами ЕС и США. Разработка рекламного законодательства на переходном этапе развития России осуществлялась в предельно короткие сроки как реакция государственных структур на развитие конфликтных ситуаций» <1>. ——————————— <1> Ерошок А. Ю. Государственное регулирование рекламного рынка в России (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 8.

С принятием в марте 2006 г. нового Закона о рекламе начался новый этап развития рекламного законодательства. Согласно ст. 1 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» <2> (далее — ФЗ «О рекламе») его целями являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы. ——————————— <2> Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ (с изм. от 21 июля 2011 г.) «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 12. Ст. 1232; 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4600.

Таким образом, правовое регулирование рекламного рынка обусловлено следующими принципиальными целями: защита добросовестной конкуренции; обеспечение единого экономического пространства; реализация права потребителей на надлежащую рекламу. Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации <3> (далее — Конституция РФ) в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Провозглашение указанного принципа предопределено федеративным устройством нашей страны, которое предполагает наряду с определенной самостоятельностью субъектов Федерации обеспечение единого внутреннего рынка. Единство экономического пространства обеспечивается путем отнесения к исключительному ведению Российской Федерации установления правовых основ единого рынка, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, основ ценовой политики, федеральных экономических служб, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ) <4>. ——————————— <3> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; N 267. 2008. 31 декабря. <4> Дзгоева Б. О. Соотношение частных и публичных интересов в правовом регулировании рекламы: Монография. М.: Проспект, 2009. С. 57.

Принимая во внимание роль рекламы в продвижении товаров, работ и услуг, установление единого рынка было бы невозможно без обеспечения единообразного регулирования рекламы на всей территории страны. В связи с этим приобретает особое значение вопрос об отнесении законодательства о рекламе к предмету ведения Российской Федерации. Вместе с тем Конституция РФ, разграничивая предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, прямо не указывает место рекламного законодательства в таком делении. В соответствии со ст. 4 ФЗ «О рекламе» законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из упомянутого Закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также принятыми в соответствии с ФЗ «О рекламе» иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Отметим, что еще в период действия ФЗ «О рекламе» 1995 г. существовала неопределенность относительно содержания рекламного законодательства и отнесения его к федеральному или совместному ведению Федерации и ее субъектов. Представляется, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации N 4-П «По делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе», вынесенное 4 марта 1997 г. <5>, в полной мере применимо и к действующему ФЗ «О рекламе». В указанном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что правовое регулирование рекламной деятельности относится к исключительной компетенции Российской Федерации в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка. С другой стороны, отдельные аспекты рекламной деятельности (например, размещение наружной рекламы) могут быть объектом правового регулирования на местах. ——————————— <5> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 1.

Однако, несмотря на разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, призванные регулировать рекламу на соответствующей территории. Так, своим Определением от 26 декабря 2007 г. N 81-Г07-16 <6> Верховный Суд Российской Федерации признал противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Постановление Законодательного собрания Кемеровской области от 11 июля 1994 г. N 1-ОП «О рекламе алкогольных напитков и табачных изделий на территории Кемеровской области». Указанным Постановлением всем резидентам Кемеровской области было запрещено рекламирование на ее территории алкогольных напитков и табачных изделий в средствах массовой информации. ——————————— <6> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. N 81-Г07-16 «Нормативный акт субъекта Российской Федерации признан судом недействующим, поскольку в настоящее время отношения в области рекламы алкогольной и табачной продукции регулируются только федеральным законодательством, и оспариваемое постановление по своему содержанию ему не соответствует» // Архив Верховного Суда Российской Федерации, 2007.

Установление дополнительных требований и ограничений к рекламе на местах, безусловно, подрывает основы единого рынка и не может быть признано правомерным. С другой стороны, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, отдельные аспекты рекламной деятельности (например, размещение наружной рекламы) могут быть объектом правового регулирования на местах. В качестве примера можно назвать Постановление Правительства Москвы от 22 июля 2008 г. N 584-ПП «О мерах по освобождению отдельных исторических территорий города Москвы от наружной рекламы» <7>; Постановление Правительства Московской области от 29 декабря 2000 г. N 170/39 «О наружной рекламе, информации и оформлении территории Московской области» <8>; решение Казанской городской Думы от 26 ноября 2009 г. N 9-44 «О размещении средств наружной рекламы и информации в городе Казани» <9> и др. ——————————— <7> Постановление Правительства Москвы от 22 июля 2008 г. N 584-ПП «О мерах по освобождению отдельных исторических территорий города Москвы от наружной рекламы» // Система «Гарант». <8> Постановление Правительства Московской области от 29 декабря 2000 г. N 170/39 «О наружной рекламе, информации и оформлении территории Московской области» // Система «Гарант». <9> Решение Казанской городской Думы от 26 ноября 2009 г. N 9-44 «О размещении средств наружной рекламы и информации в городе Казани» // Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани. 2009. N 25.

Таким образом, с целью обеспечения публичного интереса в установлении единого рынка на всей территории Российской Федерации рекламное законодательство отнесено к предмету ведения Федерации в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ <10>. ——————————— <10> Кальгина А. А. Правовые основы рекламной деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 10. С. 4.

Помимо ФЗ «О рекламе» требования к осуществлению рекламной деятельности могут содержаться в иных нормативных правовых актах, которые согласно ст. 4 ФЗ «О рекламе» не должны ему противоречить. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться актами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа. Среди указанных актов можно выделить Указ Президента Российской Федерации от 17 февраля 1995 г. N 161 «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» <11>; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 г. N 508 «Об утверждении Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» <12>; Приказ Федеральной антимонопольной службы от 28 декабря 2007 г. N 453 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» <13>. ——————————— <11> Указ Президента Российской Федерации от 17 февраля 1995 г. N 161 (23 апреля 2007 г.) «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Ст. 659; 2007. N 18. Ст. 2180. <12> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 г. N 508 (с изм. от 11 ноября 2010 г.) «Об утверждении Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 35. Ст. 3758; 2010. N 46. Ст. 6025. <13> Приказ Федеральной антимонопольной службы от 28 декабря 2007 г. N 453 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 34.

Некоторые вопросы о применении законодательства о рекламе содержатся в письмах Федеральной антимонопольной службы, например в письме Федеральной антимонопольной службы от 19 мая 2006 г. N АК/7654 «Об особенностях отдельных способов распространения рекламы» <14>; письме Федеральной антимонопольной службы от 16 марта 2006 г. N АК/3512 «О разграничении рекламы и иной информации» <15> и других. Данные документы не имеют нормативного характера и являются разъяснениями по конкретным запросам. ——————————— <14> Письмо Федеральной антимонопольной службы от 19 мая 2006 г. N АК/7654 «Об особенностях отдельных способов распространения рекламы» // Текст письма официально опубликован не был. Система «Гарант». <15> Письмо Федеральной антимонопольной службы от 16 марта 2006 г. N АК/3512 «О разграничении рекламы и иной информации» // Текст письма официально опубликован не был. Система «Гарант».

Необходимо отметить, что ФЗ «О рекламе» не определяет круг актов, на которых он основывается. В частности, непонятно, какова роль международно-правовых актов, Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ <16> (далее — ГК РФ). Если по вопросу соотношения ФЗ «О рекламе» с международно-правовыми актами, Конституцией РФ все понятно, то по вопросу о его сопоставлении с ГК РФ могут возникнуть вопросы, так как оба нормативных акта относятся к федеральным законам. Отсутствие упоминания об указанных актах и порядка разрешения коллизий с ними может привести к появлению существенных проблем в правоприменительной практике. Кроме того, представляется, что в таких условиях обособленность ФЗ «О рекламе», сопровождающаяся подчеркиванием его приоритетного значения, может привести к замедлению выработки единообразной правоприменительной практики. ——————————— <16> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. от 8 декабря 2011 г.) // Российская газета. N 238-239. 1994. 8 декабря; N 278. 2011. 10 декабря; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: Федеральный закон от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (с изм. от 8 декабря 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410; 2011. N 50. Ст. 7364; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья: Федеральный закон от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (с изм. от 8 декабря 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4552; 2011. N 50. Ст. 7364; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть четвертая: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ (с изм. от 8 декабря 2011 г.) // Российская газета. N 289. 2006. 22 декабря; N 278. 2011. 10 декабря.

В связи с этим думается, что законодательство Российской Федерации о рекламе должно основываться на положениях: — Конституции РФ. Отправными в данном случае являются положения ст. 8 Конституции РФ, в соответствии с которыми в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; — ГК РФ, который основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Кроме того, провозглашенная приоритетность ФЗ «О рекламе» перед другими актами ставит вопрос об их дальнейшей судьбе. Нормативные правовые акты, подлежащие приведению в соответствие с новым законом, не перечисляются в его заключительных положениях. Более того, ФЗ «О рекламе» говорит об абстрактной гармонизации правового регулирования, не возлагая такой обязанности на конкретные органы власти и не устанавливая сроков ее проведения <17>. Таким образом, правоприменителю каждый раз придется самостоятельно принимать решение о соответствии того или иного акта ФЗ «О рекламе» по своему усмотрению, не всегда руководствуясь только правовыми аргументами. ——————————— <17> Голованов Д. А. Проблемы позиционирования Закона «О рекламе» в системе законодательства Российской Федерации // Российская юстиция. 2006. N 9. С. 24.

——————————————————————

Название документа