(Лапина М. А., Николаенко Б. С.) («Информационное право», 2013, N 4)
ИНФОРМАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА В СЕТИ ИНТЕРНЕТ
М. А. ЛАПИНА, Б. С. НИКОЛАЕНКО
Лапина Марина Афанасьевна, заведующая кафедрой административного права ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», доктор юридических наук, профессор.
Николаенко Борис Сергеевич, магистрант Международного института государственной службы и управления ФГОБУ ВПО «РАНХиГС при Президенте Российской Федерации».
Рецензент: Лопатин Владимир Николаевич, директор РНИИИС, доктор юридических наук, профессор.
В статье подняты актуальные вопросы защиты общества от небезопасной для него информации, содержащейся в информационно-телекоммуникационных сетях. Авторы, анализируя функции федеральных служб по контролю за оборотом запрещенной информации и блокировке сайтов, приходят к выводу о малой эффективности такой деятельности и предлагают путем международного сотрудничества, нормативно-правового регулирования и оптимизации функций органов государственной власти повысить эффективность информационной функции государства.
Ключевые слова: информация, общество, информационная функция государства, сеть Интернет, информационно-телекоммуникационные сети, Минкомсвязь России, Международный союз электросвязи (International Telecommunications Unit).
Informational function of the state in Internet M. A. Lapina, B. S. Nikolaenko
The article concerns topical issues of protection of society from dangerous information containing in informational-telecommunication networks. The authors, on analyzing functions of federal services of control over turnover of prohibited information and blocking of web sites, make a conclusion about low efficiency of such activity and propose to improve efficiency of informational function of the state by means of international cooperation, normative-law regulation and optimization of functions of agencies of state power.
Key words: information, society, informational function of the state, Internet, informational-telecommunication networks, Ministry of communication and mass telecommunications of Russia, International Telecommunications Union.
Появление мировых систем коммуникаций на основе объединения компьютерной технологии, связи и телевидения стало требовать усиления контроля государства для защиты конституционных прав граждан (свободы слова, свободы информации и т. д.), а также нравственных интересов общества, и в частности детства и юношества. Согласно опросам Всероссийского центра изучения общественного мнения, проникновение Интернета в нашей стране уже достигает 58%. Исследование компании ComScore еще 2011 г. показало, что Россия стала европейским лидером по числу интернет-пользователей, обогнав Германию, которая на протяжении многих лет лидировала по этому показателю <1>. ——————————— <1> Comscore Press Release/2011/11 Overview of European Internet Usage in September 2011.
Именно необходимость регулирования информационной сферы обусловливает потребность в соответствующем направлении деятельности государства — информационной функции государства. Одними из составляющих информационной функции государства являются выработка и реализация политики государства в отношении обеспечения безопасности информации для общества, создание нормативной правовой базы для регулирования отношений при публикации материалов через информационные каналы, а также наделение полномочий соответствующих органов исполнительной власти по осуществлению контроля за информационными ресурсами телекоммуникационных сетей. Для защиты общества от небезопасной для личности, общества и Российского государства информации государственная власть приняла ряд законов, а также создала систему государственных органов, в обязанности которых входит обеспечение их исполнения. Одним из основных законов, регулирующих данную сферу общественных отношений, является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <2>. Данный Закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий; обеспечении защиты информации, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах: свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральными законами. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
Согласно этому Закону (п. 3 ч. 1 ст. 12) государственное регулирование в сфере применения информационных технологий предусматривает в том числе: создание условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет и иных подобных информационно-телекоммуникационных сетей <3>. ——————————— <3> Там же.
Одним из законов, на основании которого Министерство связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь России) контролирует Интернет, является Закон от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <4>, в котором дается определение массовой информации, а также дается определение средства массовой информации: «…под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием)». ——————————— <4> См.: Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 28.07.2012) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2012) // Ведомости СНД и ВС РФ. 13.02.1992. N 7. Ст. 300.
Если детально разбирать этот Закон, то по большей части он посвящен печатным, теле — и радио-СМИ. Об Интернете в нем написано очень немного. Для рассматриваемых в статье проблем нас интересует определение сетевого издания <5>: «…под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с настоящим Законом». ——————————— <5> См.: Закон РФ «О средствах массовой информации».
В случае если сайт не регистрировать как СМИ, то, согласно этому Закону (ст. 8) <6>, он СМИ и не является. То есть если кто-то не зарегистрировал сайт как СМИ, то информация, на нем распространяемая, не подпадает под действие этого Закона. Тогда возникает проблема: на основании каких правовых норм его контролировать? Видимо, для этих случаев было принято Постановление Правительства РФ о едином реестре сайтов, на которых имеется запрещенная информация <7>. ——————————— <6> Там же. <7> См.: Постановление Правительства РФ от 26.10.2012 N 1101 «О единой автоматизированной информационной системе «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено» (вместе с Правилами создания, формирования и ведения единой автоматизированной информационной системы «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, Правилами принятия уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти решений в отношении отдельных видов информации и материалов, распространяемых посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет, распространение которых в Российской Федерации запрещено) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2012. N 44. Ст. 6044.
По этому Постановлению три федеральные службы должны будут вести реестр сайтов и сетевых адресов, содержащих информацию, распространение которой в РФ запрещено. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков — в отношении распространяемой информации о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, местах приобретения таких средств, веществ и их прекурсоров, а также о способах и местах культивирования наркосодержащих растений; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — в отношении информации о способах совершения самоубийства, а также призывов к совершению самоубийства; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций — в отношении материалов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и (или) объявлений о привлечении несовершеннолетних в качестве исполнителей для участия в зрелищных мероприятиях порнографического характера; кроме того, эта служба еще и контролирует те же материалы, что и вышеуказанные две службы. Но что будет в случае, если сайт не зарегистрирован как сетевое издание, не публикует материалов о суициде, наркотиках или порнографических изображений, но тем не менее публикует материалы экстремистского характера? По сути, такими проблемами обязана заниматься Федеральная служба безопасности. Примером этого стала ситуация с ограничением страницы в социальной сети «ВКонтакте» «русского Брейвика» <8> — юриста Дмитрия Виноградова, который утром 7 ноября этого года вошел в офис, где работал, и начал стрелять в своих коллег, в результате чего 5 человек скончались. На своей странице «ВКонтакте» он разместил человеконенавистнические манифесты и призывы к уничтожению как можно больших «частиц человеческого компоста». Прокуратура запросила Роскомнадзор закрыть доступ к этой странице, однако пресс-секретарь данной службы Владимир Пиков заявил «Интерфаксу», что закрытие этой страницы возможно только по решению суда. ——————————— <8> URL: http://www. kommersant. ru/doc/2065570?isSearch=True.
Суд может закрыть данную страницу на основании Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» <9>. В нем дается определение экстремистской деятельности, как, в частности, «публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность». Под это определение как раз и подпадает вышеупомянутый манифест, но в этом Законе говорится только о средствах массовой информации. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (ред. от 29.04.2008) // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3031.
В ст. 11 этого Федерального закона N 114-ФЗ закреплено: «В Российской Федерации запрещаются распространение через средства массовой информации экстремистских материалов и осуществление ими экстремистской деятельности… в случае осуществления средством массовой информации экстремистской деятельности, деятельность соответствующего средства массовой информации может быть прекращена по решению суда на основании заявления уполномоченного государственного органа, осуществившего регистрацию данного средства массовой информации, либо федерального органа исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, либо Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора» <10>. ——————————— <10> Там же.
Интересно то, что администрация «ВКонтакте» по собственной инициативе удалила комментарии под «Манифестом» Дмитрия Виноградова еще 9 ноября, однако сам документ продолжает висеть на странице автора и собрал уже более 20 тыс. «лайков» пользователей <11>. Никаких официальных запросов на удаление страницы администрация до сих пор не получала. ——————————— <11> URL: http://vk. com/id108446090.
Также частично контролируется Интернет, благодаря нормам Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (ред. от 28 июля 2012 г.) <12>. В Законе дается определение информационной продукции, под которой понимается «предназначенная для оборота на территории Российской Федерации продукция средств массовой информации, печатная продукция… а также информация, распространяемая посредством информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, и сетей подвижной радиотелефонной связи». ——————————— <12> См.: Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2011. N 1. Ст. 48.
В этом же Законе выделяется информация, запрещенная для просмотра детьми разных возрастных групп, и утверждаются необходимость и порядок проведения экспертизы государственными органами информационной продукции. Контроль запрещенных материалов в Сети осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. На своем официальном сайте служба разместила в сети Интернет форму для приема обращений от граждан и юридических лиц о наличии на страницах сайтов запрещенной информации. После поступления в Федеральную службу обращений в течение суток запрос направляется в электронном виде уполномоченным органам. Если сотрудники этой службы, сотрудники Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков или Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека выносят решение о наличии в материалах противозаконной информации, то сайт включается в реестр запрещенных. Далее уполномоченный сотрудник службы в сфере связи определяет провайдера хостинга, обеспечивающего размещение в сети Интернет указанного сайта, и направляет провайдеру уведомление на русском и английском языках о включении в единый реестр доменного имени. По истечении трех суток с момента направления уведомления сотрудник службы проверяет, удалена ли информация. В случае если информация удалена или доступ к странице, на которой она находилась, невозможен, сотрудник службы удаляет сайт из реестра. Если владелец сайта отказывается ее удалять или бездействует, провайдер хостинга обязан ограничить доступ к такому сайту в сети Интернет в течение суток. Если ни провайдер, ни владелец сайта не удаляют информацию, то сайт включается в реестр на постоянной основе. В течение суток с момента такого обновления оператор связи обязан ограничить доступ к таким сайтам в сети Интернет. Описанная административная процедура не мешает сначала удалить информацию, сообщить об этом в службу, дождаться того, что служба удалит сайт из реестра, а потом снова разместить информацию. Представляется сомнительным, что служба будет проверять сайты дважды, учитывая, что, согласно статистике Координационного центра национального домена сети Интернет, всего в домене. RU зарегистрировано 4134128 доменных имен. Остается надеяться на то, что кто-то проверит повторно и снова сообщит службе. При этом существует множество способов обойти блокировку сайтов. Но для начала хотелось бы раскрыть, как происходит попадание в Сеть.
Итак, все сайты в Сети, кроме названия (домена), имеют еще и IP-адрес, который указывает на сервер, где расположен сайт. Записи о том, какому сайту какой адрес принадлежит, хранятся на специальных DNS-серверах. Когда пользователь набирает в строке браузера доменное имя, компьютер соединяется с DNS-сервером провайдера, чтобы узнать, где находится искомый сайт. Получив IP-адрес сайта, браузер уже напрямую соединяется с указанным сервером и получает в ответ нужную веб-страницу. Роскомнадзор ведет реестр веб-ресурсов, подлежащих блокировке, который содержит как названия сайтов (домены), так и их технические адреса (IP-адреса). Закон обязывает провайдеров блокировать доступ к таким ресурсам. Так как видов записей запрещенных сайтов два, то и блокировок у провайдера тоже может быть две: — блокировка по DNS. При обращении к DNS-серверу провайдера компьютер пользователя вместо реального IP-адреса веб-сервера получает (вторая стрелочка сверху) адрес со страницей-уведомлением о блокировке или же не получает вообще ничего; — блокировка по IP. При обращении к серверу, расположенному по искомому IP-адресу, компьютер пользователя соединяется не с веб-сервером нужного сайта, а с веб-сервером провайдера, который выдает страницу-уведомление о блокировке, либо соединение вообще не происходит. Таким образом, чтобы обойти первый тип блокировки, достаточно воспользоваться публичными DNS-сервисами. Обойти блокировку по IP немного сложнее, зато способов гораздо больше. Принцип обхода заключается в том, что, раз провайдер не дает компьютеру соединиться с нужным сервером напрямую, можно подключиться к сайту используя промежуточные серверы, с которых заблокированный ресурс виден.
Для обхода большинства ограничений можно воспользоваться прокси-серверами. Прокси-серверы — это компьютеры, на которых функционирует специализированное программное обеспечение, позволяющее принимать запросы на соединение с различными сайтами. При работе с прокси-сервером компьютер пользователя перепоручает такому серверу соединиться с определенным сайтом. Следующий уровень безопасности — это сеть луковой маршрутизации TOR.
Каждый пакет данных, попадающий в систему, проходит через три различных прокси-сервера (нода), которые выбираются случайным образом. Перед отправлением пакет последовательно шифруется тремя ключами: сначала для третьего узла, потом для второго, и, в конце концов, для первого. Когда первый узел получает пакет, он расшифровывает верхний слой шифра (аналогия с тем, как чистят луковицу) и узнает, куда отправить пакет дальше. Второй и третий серверы поступают аналогичным образом.
TOR позволяет подключаться анонимно не только клиентам и пользователям, но и серверам, отчего в этой сети пышным цветом расцвели сайты по продаже оружия, наркотиков и коллекции детской порнографии. Из-за своей недоступности эта часть Интернета называется DeepWeb, или DarkWeb. Ирония заключается в том, что луковая маршрутизация была развита и запатентована Военно-морскими силами США в секретности, но потом была рассекречена. Кроме этих способов, есть еще VPN-туннели, сайты-анонимайзеры и сверхзакрытая сеть I2P. Получается, что информационная функция государства по обеспечению безопасности информации, содержащейся в сети Интернет, не может быть в полной мере реализована силами, методами и средствами, предлагаемыми российским законодательством и подзаконными актами, необходимо международное сотрудничество. Как это ни странно, но Интернет никогда не контролировался каким-то одним международным органом и, несмотря на это, а может, и из-за этого, достиг того развития, которое мы видим сейчас. С 1865 г. существует Международный союз электросвязи (МСЭ) (International Telecommunications Unit) <13>, который в настоящее время является специализированным учреждением ООН в области информационно-коммуникационных технологий. Названный орган борется за международный контроль над Интернетом. Россия, Китай, Таджикистан и Узбекистан являются сильными сторонниками идеи создания международного органа контроля и в сентябре 2011 г. уже подали общее предложение на 66-й ассамблее ООН для создания Международного кодекса правил информационной безопасности (International Code of Conduct for Information Security) <14>. ——————————— <13> URL: http://www. itu. int/ru/about/Pages/default. aspx. <14> URL: http://www. rusemb. org. uk/policycontact/49.
Этот Кодекс имеет несколько предложений по обеспечению защиты сетей и информации, которая затрагивает политические, военные, экономические, социальные, технические и другие вопросы. Предложение состоит в том, что страны не должны использовать эту информацию и свои телекоммуникации для враждебного поведения и актов агрессии против других стран и подчеркивает, что любая страна имеет право на защиту своих сетей и киберпространства, а также ключевой информации и сетевой инфраструктуры от угроз, вмешательства и саботажа. Он также предлагает создание прозрачного и демократического международного государственного механизма за контролем над Интернетом. С 3 по 14 декабря 2012 г. в Дубае состоялась Всемирная ассамблея по стандартизации электросвязи, одна из основных целей которой была включить контроль над Интернетом в полномочия МСЭ. Основная цель России на этой ассамблее — утверждение национального суверенитета киберпространства, контроль над анонимностью в Интернете и смена в глобальном управлении Интернетом. Следует отметить, что в России на уровне высших органов государственной власти, в Администрации Президента Российской Федерации определенными полномочиями по реализации информационной функции государства наделено Управление Президента по применению информационных технологий и развитию электронной демократии. Основными задачами Управления являются: обеспечение деятельности Президента РФ по вопросам государственной политики в области применения информационных технологий и развития электронной демократии; подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся применения информационных технологий и развития электронной демократии в государственном и муниципальном управлении, а также участие по поручению Президента Российской Федерации в реализации указанных предложений. В системе законодательной власти обе палаты Федерального Собрания имеют профильные комитеты по правовому регулированию сети Интернет. Так, вопросами, связанными с законодательным регулированием деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, в том числе сети Интернет, занимаются Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи и Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике. Среди вопросов их ведения — государственная политика в сфере средств массовой информации, информационных технологий и защиты информации; развитие единого информационного пространства Российской Федерации, создание информационного общества; информационный обмен, развитие компьютерных сетей общего пользования. Органы государственной власти понимают важность контроля Интернета, поэтому в данный момент готовятся к рассмотрению в Государственной Думе изменения и дополнения в Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в части установления особенностей государственного регулирования деятельности, осуществляемой с использованием глобальных компьютерных сетей. В этом законопроекте планируется ввести в основные понятия определение Интернета и веб-сайта; также предлагается на основании и во исполнение этого Федерального закона и иных законов, указов Президента Российской Федерации дать Правительству Российской Федерации право принимать постановления, содержащие положения об особенностях регулирования деятельности с использованием глобальных компьютерных сетей <15>. ——————————— <15> URL: http://komitet5.km. duma. gov. ru/site. xp/051056054.html.
Из всего вышесказанного видно, что, несмотря на обилие контролирующих органов, эффективность их общей работы чрезвычайно мала. Также видно, что законодательная база требует существенной доработки. На наш взгляд, вместо того, чтобы отдельные службы контролировали каждая какой-то свой участок Интернета, эффективнее создать единую службу со специалистами в каждой из отраслей. Подчиняться она должна Минкомсвязи России и иметь полномочия блокировать любой контент в Сети, распространение которого запрещено на территории РФ. Также необходимо принять Федеральный закон «О кибернетическом пространстве», который бы установил базовые принципы регуляции этой среды, единый понятийный аппарат. В нем же ввести нормы-запреты за публикацию запрещенного контента на тех сайтах, где он проходит предварительное утверждение. Представляется возможным дополнить этот Закон возможностью блокировки сайтов с азартными играми. Эта служба также сможет проводить экспертизу материалов в Интернете на предмет ее опасности для детской психики и развития, а также сертифицировать школы и библиотеки на наличие в их компьютерах программного обеспечения, блокирующего запрещенный контент.
