Правовое и информационное обеспечение индивидуальных форм электронного общения государственных служащих с гражданами и организациями (на примере работы с обращениями граждан)

(Бледнова Е. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 23)

ПРАВОВОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ФОРМ ЭЛЕКТРОННОГО ОБЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ С ГРАЖДАНАМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ (НА ПРИМЕРЕ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН) <*>

Е. М. БЛЕДНОВА

——————————— <*> Blednova E. M. Legal and information support of the individual forms of the electronic communication of the state employees with citizens and organizations (case study of processing of citizens’ addresses).

Бледнова Е. М., соискатель кафедры государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы.

В настоящей статье исследована трансформация института работы с обращениями граждан как одного из важнейших сегментов модернизации государственного управления на основе ИКТ. На примере работы с обращениями граждан показано современное состояние правового и информационного обеспечения индивидуальных форм электронного общения государственных служащих с гражданами и организациями.

Ключевые слова: модернизация государственного управления, индивидуальные формы электронного общения, работа с обращениями граждан.

This article studies the transformation of the institution of processing of the addresses of citizens on the basis of information and communication technologies as one of the most important segments of modernization of public administration. The modern state of the legal and information support of the individual forms of electronic communication of the state employees with citizens and organizations is shown by study of processing of the citizens’ addresses.

Key words: modernization of the public administration, individual form of electronic communication, processing of addresses of citizens.

Модернизация государственного управления в современной России и повышение его эффективности становятся комплексной проблемой, решение которой важно для всех заинтересованных сторон. Определяющим фактором в этом процессе выступает человеческий потенциал модернизации государственного управления. С одной стороны, это государственный служащий. С другой стороны — человек, гражданин. С одной стороны, как отмечает профессор И. Л. Бачило, человек не только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он еще избиратель, предприниматель, специалист в определенной профессии, носитель творческих способностей, семьянин и т. д., т. е. личность многогранная и активная. Человеку надо знать, как он может обмениваться информацией, как пользоваться электронными документами с применением электронной и цифровой подписи, доверять этому виду правоотношений <1>. ——————————— <1> См.: Бачило И. Л. Право на информацию или только на доступ к информации? // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 60.

Другие исследователи социальной реальности отмечают, что в процессе постиндустриальной трансформации общества ее сердцевину составляет качественное изменение роли именно человеческого фактора. Иными словами, именно человек, личность выступает в роли субъекта и движущей силы современного социально-экономического и политического развития. В процессе становления и развития экономики и политики, основанных на информации и на знаниях, формируется новый тип их акторов, уверенно владеющих информационной культурой и разнообразными знаниями <2>. ——————————— <2> См.: Монахов В. Н. Смена вектора развития информационных процессов // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 345 — 346.

С другой стороны, вопрос повышения эффективности государственного управления современной России напрямую связан с личностью государственного служащего. Кроме того, от формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, как заявляется в Федеральной программе реформирования и развития государственной службы до 2013 г., зависит также и развитие гражданского общества и инновационной экономики. В Программе также вполне справедливо отмечается, что гражданским обществом к государственной службе предъявляются сегодня значительно возросшие требования. В этой связи на первом ее этапе (2009 — 2010 гг.) следует завершить среди прочего разработку современных информационных технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих, обеспечить надлежащие для этого условия и осуществить повышение профессиональной подготовки кадров государственной службы, в том числе и в сфере использования ими современных информационных технологий управления <3>. ——————————— <3> См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013)» // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277.

Роль компетентности государственных служащих в целом и информационной компетентности в частности определена в программных документах, посвященных модернизации систем государственного управления и построения электронного правительства многих стран. В Стратегии модернизации государственного управления <4>, являющейся вторым этапом реализации правительственной программы административной реформы «Современное государство — активирующее государство» <5> в Федеративной Республике Германия, подчеркивается необходимость повышения квалификации государственных служащих и их компетенции, а также повышения их мотивации. В документе отмечается, что успеха модернизации государственного управления не удастся достичь, если достижение ее целей не сопровождается соответствующим соучастием государственных служащих <6>. ——————————— <4> См.: Strategie zur Modernisierung der Bundesverwaltung. 2. Phase der Regierungsprogramms «Moderner Staat — Moderne Verwaltung». URL: http://www. bmi. bun. de. <5> См.: Moderner Staat — Moderne Verwaltung. Aktivitaten zur Staats-und Verwaltungsmodernisierung in Bund und Landern 2000. Druck Center Meckenheim GmbH, Meckenheim, 2000. <6> См.: Feld 2: Personalentwicklung — Kompetenzen und Motivationen. Strategie zur Modernisierung der Bundesverwaltung. 2. Phase der Regierungsprogramms «Moderner Staat — Moderne Verwaltung». URL: http://www. bmi. bund. de.

Эксперты Российско-канадской программы «Содействие реформированию государственного управления в Российской Федерации» в части создания культуры доступа к информации отмечают: «Государственные служащие создают, собирают, оценивают, утверждают, регистрируют, хранят, ищут, извлекают, проверяют и выпускают информацию, находящуюся в ведении государственных органов. Без их понимания и поддержки нельзя значительно совершенствовать систему доступа информации» <7>. ——————————— <7> Институты транспарентности государственного управления: канадский опыт для России / Под ред. О. В. Афанасьевой и С. В. Кабышева. М.: Формула права, 2006. С. 51.

При обозначенной в качестве проблемы информационной компетентности государственных служащих обратим все же внимание на те сегменты модернизирующегося сегодня государственного управления, где информационная компетентность как проблема уже является решенной. И в этих процессах свою роль сыграло право. По нашему мнению, это относится прежде всего к информационному обеспечению развития индивидуальных форм электронного общения с гражданами и организациями: электронным государственным услугам, информатизации института работы с обращениями граждан, информационному обеспечению реализации приоритетных национальных проектов, внедрению ведомственного и межведомственного «одного окна», информационному обеспечению государственных и муниципальных закупок и т. д. Важнейшим направлением модернизации государственного управления является смена парадигмы взаимоотношений власти и граждан (организаций) на основе ИКТ. Как отмечает И. Л. Бачило, персональные заявления и предложения — не только ресурс органа, в который они поступают. Это активное требование человека о защите его позиции, его прав и условий реализации его обязанностей. С этой точки зрения полезно взглянуть на заявления, жалобы граждан, на регистрационные процессы. Не услуга, а основание для принятия индивидуального решения, индивидуального правового акта по инициативе самой персоны, ее законного обращения к ответственному органу, основание при обобщении данных для принятия общих норм. Это акт сотрудничества с государством и иными публичными структурами во имя безопасности личности и той сферы, на которую обращает внимание гражданин <8>. ——————————— <8> См.: Бачило И. Л. Изменяются ли задачи обеспечения всех прав человека через право на информацию? // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 69.

2 мая 2006 г. был принят Федеральный закон N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Тем самым институт обращений граждан стал приобретать новые формы и способы своей реализации. А использование в их развитии современных ИКТ позволяет рассматривать работу с обращениями граждан федеральных органов исполнительной власти России в качестве самостоятельного направления информационной деятельности. Как отмечает профессор С. А. Авакьян, в содержание права на обращение включается сильный общественно-публичный компонент — оно служит средством воздействия граждан на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, во многих случаях — также и на институты гражданского общества <9>. Сегодня именно развивающаяся практика работы с обращениями граждан подтверждает сказанное. Например, население страны сегодня уже имеет возможность направить электронное обращение Президенту Российской Федерации. Как сказано на его официальном сайте — www. kremlin. ru, — официальный сайт Президента России является средством реализации конституционного права граждан на обращение в адрес главы государства. ——————————— <9> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 637.

Обращения, направленные в электронном виде через официальный сайт Президента России, поступают в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регистрируются в трехдневный срок и рассматриваются в порядке, установленном указанным Федеральным законом. Аналогичную электронную возможность обращения российские граждане получили и в адрес Председателя Правительства Российской Федерации — через его официальный сайт — www. premier. gov. ru. Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» — важный правовой факт, который сделал данный институт в правовом отношении соответствующим реалиям современного времени. Однако Закон достаточно лаконичен, закрепляет правовые гарантии традиционных и долгое время существовавших до его принятия форм обращения граждан в государственные органы власти. Тем не менее современная практика показывает, что определенные объективные факторы нынешнего периода развития российских министерств и ведомств и общества повлияли на возникновение новых форм и методов работы с обращениями граждан. Во всех федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации в разные периоды появились общественные приемные, что стало, безусловно, дополнительным каналом для их работы с обращениями граждан. Создание общественных и интернет-приемных свидетельствует о серьезной трансформации института работы с обращениями граждан на современном этапе государственного и общественного развития России. Свои результаты принесло и внедрение ИКТ в деятельность российской власти. Именно благодаря их внедрению федеральные органы исполнительной власти получили возможность наладить канал информационного взаимодействия через формируемый сегодня институт интернет — и веб-приемных. Так, Федеральная служба безопасности Российской Федерации <10> предоставляет гражданам возможность обращения через веб-приемную. При этом, однако, следует обратить внимание также и на определенную неравномерность появления такого рода каналов информационного взаимодействия государственных органов власти и граждан. Как показывает исследование, интернет — или же веб-приемные пока не получили своего распространения именно на федеральном уровне исполнительной власти, непосредственно в министерствах, службах, агентствах. Однако, как уже было сказано выше, почти все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации их образовали. Но все же многие федеральные органы исполнительной власти предоставляют возможность отправки к ним электронного сообщения, так, например, эту возможность предоставляет Министерство экономического развития Российской Федерации <11>, Министерство обороны Российской Федерации <12> и другие. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий <13> предоставляет возможность электронного обращения граждан через свой ведомственный сайт. Федеральная налоговая служба России <14> имеет сервис официального сервера ФНС «Обратиться в ФНС», являющийся дополнительным средством для обращений в нее физических и юридических лиц. Причем их опыт интересен тем, что ФНС предусмотрела сразу две возможности обращения: как от физического, так и от юридического лица (что предусмотрено сайтом). В целом возможности электронного обращения граждан достаточно хорошо устроены по всему Министерству финансов Российской Федерации. ——————————— <10> Официальный сайт Федеральной службы безопасности России. URL: http://www. FSB. ru. <11> Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www. economy. gov. ru. <12> Официальный сайт Министерства обороны Российской Федерации. URL: http://www. mil. ru. <13> Официальный сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. URL: http://www. mchs. gov. ru. <14> Официальный сайт Федеральной налоговой службы России. URL: http://www. nalog. ru.

Тезис о том, что общественные приемные, организуемые и работающие в традиционных и новых электронных формах, предоставляют сегодня возможность налаживания именно информационного взаимодействия, подтверждается теми целями и задачами, которые формулируются сегодня в соответствующих Положениях об этих институтах. Таким образом, наблюдается тенденция значительного преображения института работы с обращениями граждан. Он расширяется, получает новые формы и методы. Использование же Интернета как новейшей технологии дает новые возможности для развития данного демократического института.

——————————————————————