Жигалина О. С., аспирантка ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет».
Деятельность таможенных органов многогранна: это и нормотворчество, и реализация фискальных функций, и различные направления правоохранительной деятельности, и международное сотрудничество. Все это обусловлено основной целью функционирования таможенных органов — содействие развитию внешней торговли. Ввиду того что таможенные органы выступают как представители органов государственной власти, их деятельность, безусловно, является управленческой. Ее смысл состоит в совершении действий административного свойства, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий. Содержание таможенного права характеризует специфическая таможенная деятельность (работа сотрудника таможенных органов). Эта деятельность с правовой точки зрения является совокупностью организационных, документальных или оперативных действий, совершаемых определенными субъектами и требуемых таможенным законодательством. При этом она может быть внутренней и внешней. Внутренние проявления деятельности предопределены функционированием общественных отношений государственной службы в таможенных органах. Деятельность таможенных органов вовне характеризует их как органы государственного управления, поскольку их полномочия распространяются на подконтрольных субъектов — физических и юридических лиц, перемещающих через границу товары и транспортные средства. Деятельность таможенных органов как органов исполнительной власти носит ярко выраженный юридический характер, поскольку она опосредована правовыми нормами. Под юридической деятельностью в науке понимают «относительно самостоятельный элемент правовой системы общества, осуществляемый в соответствии с нормами материального и процессуального права государственными органами, должностными лицами и управомоченными ими общественными объединениями, направленный на достижение социально значимых целей путем применения правовых средств, использования стимулов и ограничений и функционально ориентированный на получение опосредованных правом результатов для удовлетворения частных и общественных интересов» <1>. ——————————— <1> Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 10.
Содержание юридической деятельности таможенных органов предопределяет необходимость выделения ее основных признаков. Во-первых, она осуществляется органами, уполномоченными государством в области таможенного дела, — таможенными органами. В их систему согласно ст. 402 Таможенного кодекса РФ входят Федеральная таможенная служба РФ (далее — ФТС), региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Во-вторых, ее основной целью выступает содействие развитию внешней торговли. Таможенные органы создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу. В-третьих, она осуществляется на основании правовых норм, регламентирующих отношения в области таможенного дела. Учитывая, что таможенное право является комплексной отраслью российского законодательства, данные нормы носят также финансово-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой характер. В-четвертых, она носит официальный характер, что выражается как в нормотворческих функциях Федеральной таможенной службы РФ, так и в правоприменительной деятельности всех звеньев системы таможенных органов. В-пятых, она осуществляется в установленном законом порядке. По справедливому мнению В. Н. Карташова, сама форма юридической деятельности является процедурно-процессуальной <2>. И таможенные органы не являются исключением. ——————————— <2> Карташов В. Н. Юридическая деятельность: Проблемы теории и методологии. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 22.
В-шестых, она предопределяет разнообразные средства, приемы, способы воздействия на общественные отношения в области таможенного дела. К их числу следует отнести таможенные процедуры, таможенно-тарифное регулирование, запреты и ограничения, установленные законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В науке до настоящего времени не сложилось единого мнения о видах юридической деятельности. Так, В. П. Беляев выделяет правотворчество, правоприменение, а также учредительный, интерпретационный, координационный, контрольный и надзорный виды деятельности <3>. Р. В. Шагиева считает правомерным различение следующих типов правовой деятельности: ——————————— <3> Беляев В. П. Указ. соч. С. 22.
— материально-правовой и процессуально-правовой; — международно-правовой и национально-правовой; — публично-правовой и частноправовой <4>. ——————————— <4> Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 33.
Применительно к конкретным субъектам ученые выделяют специфические виды деятельности. К ним относятся, например, кредитная деятельность Банка России <5>; аудиторская деятельность субъекта финансового контроля <6>. ——————————— <5> Сытников М. Ю. Правовое понятие «кредитная деятельность Банка России» // Банковское право. 2006. N 4. С. 17 — 20. <6> Синельникова Н. А. Государственное регулирование аудиторской деятельности. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
Представляется необходимым выделить различные критерии для классификации видов деятельности таможенных органов. Для этого следует обратиться, во-первых, к нормам законодательства, во-вторых, к позициям ученых. Основной источник таможенного права — Таможенный кодекс РФ в отношении таможенных органов прямо указывает на возможность осуществления ими правоохранительной (ч. 2 ст. 10) и оперативно-розыскной (п. 5 ст. 408) деятельности. Однако содержание иных норм Кодекса свидетельствует о праве таможенных органов осуществлять информационную (ст. 10), разрешительную (ст. 18), консультационную (ст. 25), статистическую (гл. 5), юрисдикционную (гл. 7), фискальную (гл. 27), контрольную (разд. IV), международную (п. 9 ст. 403), научно-исследовательскую (п. 11 ст. 403) деятельность. В рамках осуществления правоохранительной деятельности таможенные органы проводят дознание по уголовным делам о преступлениях «Контрабанда» и «Уклонение от уплаты таможенных платежей» (п. 5 ч. 3 ст. 151 УПК РФ); неотложные следственные действия по отдельным экономическим преступлениям в области таможенного дела (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ); рассматривают дела об административных правонарушениях — нарушениях таможенных правил (ст. 23.8 КоАП РФ). Кроме того, в числе мер административного принуждения в отношении виновных лиц они могут осуществлять доставление (п. 10 ст. 27.2 КоАП РФ) и административное задержание (п. 6 ст. 27.3 КоАП РФ). В соответствии с п. 4 ст. 9 Налогового кодекса РФ таможенные органы выступают в качестве участника отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Анализ норм Положения о Федеральной таможенной службе <7> позволяет выделить следующие виды деятельности таможенных органов: ——————————— <7> Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе» // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569.
— нормотворческий (принятие нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности); — финансовый (осуществление взимания таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов, контроль правильности исчисления и своевременности их уплаты, принятие мер по их принудительному взысканию; осуществление валютного контроля; осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета); — административный (осуществление таможенного оформления и таможенного контроля; обеспечение соблюдения запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности); — разрешительный (ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности); — информационный (информирование и консультирование по вопросам таможенного дела; разработка и создание используемых таможенными органами информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения); — правоохранительный (осуществление производства по делам о нарушениях таможенных правил; осуществление дознания и производство неотложных следственных действий, оперативно-розыскной деятельности); — образовательный (организация профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов, повышение квалификации и стажировки); — договорный (проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ФТС; осуществление функций заказчика по строительству объектов для таможенных целей). Большинство названных видов деятельности охватываются рамками контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, которые выражаются в проверке соответствия подконтрольного объекта правилам, установленным законодательством РФ о таможенном деле. В специальной литературе выделяются различные мнения по поводу классификации направлений деятельности таможенных органов. С. В. Халипов выделяет следующие направления деятельности таможенных органов: административное, уголовно-процессуальное, оперативно-розыскное, научно-исследовательское и образовательное <8>. Представляется, что здесь автор рассматривает данную категорию однобоко, отрицая, например, такое важное направление, как финансовая деятельность таможенных органов. Одновременно с этим и научно-исследовательская, и образовательная деятельность хотя и может осуществляться звеньями таможенной системы (таможенные лаборатории, учебные заведения), но не таможенными органами как органами власти. Л. Н. Древаль указывает на контрольный, фискальный, административно-процессуальный, нормотворческий и учетно-регистрационный виды деятельности таможенных органов <9>. В данном случае наблюдается более широкий охват, однако и он не может считаться полным. ——————————— <8> Халипов С. В. Таможенное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 16 — 32. <9> Древаль Л. Н. О финансово-правовом статусе таможенных органов // Ежегодник Международной ассоциации финансового права. 2005. Сборник научных работ / Под общей ред. С. В. Запольского. М., 2006. С. 156.
Анализ действующего законодательства в данном ракурсе позволяет резюмировать, что таможенные органы отнесены к субъектам оперативно-розыскной деятельности <10>; пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу <11>; рассматривают дела об административных правонарушениях <12>; осуществляют дознание и производят неотложные следственные действия <13>; исполняют полномочия агентов валютного контроля <14>. ——————————— <10> Пункт 6 ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». <11> Статья 34 Налогового кодекса РФ. <12> Статья 23.8 КоАП РФ. <13> Статьи 151, 157 УПК РФ. <14> Статья 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Рассмотрим основные виды юридической деятельности таможенных органов подробнее. Нормотворческая деятельность ФТС проявляется в возможности принятия ведомственных нормативных актов по различным направлениям: 1) установление порядка: — ведения реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; банков и страховых организаций; таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности; — контроля таможенной стоимости товаров; принятия предварительных решений о классификации товаров; производства таможенного оформления в зависимости от конкретных видов товаров или вида транспорта; выдачи разрешения таможенного органа на совершение таможенных операций; заполнения документов для таможенных целей; создания и обозначения зон таможенного контроля; взятия проб или образцов товаров в процессе таможенного контроля; — использования для таможенных целей информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения, информационных ресурсов таможенных органов; 2) установление формы: — свидетельства о включении в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; — таможенной расписки; — предварительного решения о классификации товаров; — разрешения таможенного органа на совершение таможенных операций; — транзитной декларации; — актов о проведении различных форм таможенного контроля; 3) установление требований: — к обустройству, оборудованию и месту расположения складов временного хранения, магазинов беспошлинной торговли, зон таможенного контроля, особых экономических зон; — к квалификации специалистов по таможенному оформлению; — к документированию информации, находящейся в распоряжении таможенных органов. ФТС вправе принимать нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности только в случаях, если такие полномочия предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства России, а также на основании нормативных правовых актов Банка России. Весьма важным для обеспечения реализации функций государства в целом представляется эффективное осуществление таможенными органами финансовой деятельности. Она имеет место быть «в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства при осуществлении фискальной и правоохранительной функций в целях формирования доходной части бюджетной системы и содействия развитию внешней торговли» <15>. Данная деятельность может быть разграничена на два направления: ——————————— <15> Бакаева О. Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации. Дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С. 86.
— фискальное — заключающееся в наделении таможенных органов функцией взимания таможенных платежей; — бюджетное — выражающееся в участии таможенных органов в отношениях по распределению и использованию финансовых средств государства. Осуществляя фискальную деятельность, таможенные органы взимают таможенные пошлины и сборы, а также налоги, уплачиваемые при ввозе товара на таможенную территорию страны (НДС, акцизы). В последние годы доля доходов от внешнеэкономической деятельности в бюджетной системе страны превышает 40%. Вместе с тем таможенные органы выступают и в качестве субъектов бюджетного права, поскольку выполнение ими собственных функций возможно исключительно при достаточном бюджетном финансировании. Федеральная таможенная служба РФ выступает как главный распорядитель финансовых ресурсов государства, а территориальные таможенные органы — как их получатели. В последние годы важное значение для таможенных органов стала приобретать информационная деятельность. В настоящее время обсуждается проект Концепции обеспечения информационной безопасности таможенных органов, целью которой должна стать защита национальных интересов государства в информационной деятельности таможенных органов РФ. В таможенных органах сосредоточен значительный объем информации, которая должна быть недоступной для всех субъектов. Она касается оперативно-розыскных мероприятий, отдельных сторон внешнеторговых сделок, персональных данных и т. п. Наибольший удельный вес имеет информация, доступ к которой ограничивается по соображениям безопасности. Основными направлениями обеспечения информационной безопасности таможенных органов выступают: — совершенствование нормативно-правовой базы в данном направлении; — оптимизация организационно-штатной структуры подразделений, отвечающих за информационную безопасность, подготовка соответствующих специалистов; — обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, и конфиденциальной служебной информации; — обеспечение защиты объектов и средств информатизации таможенных органов. Главная особенность информационной деятельности таможенных органов заключается в том, что она пронизывает все стороны работы таможенных органов, поскольку действия их должностных лиц опосредованы наличием определенных сведений и данных. Правоохранительный характер деятельности был присущ таможенным органам издавна. Ими накоплен значительный, уникальный опыт при проведении оперативно-розыскных мероприятий в деле вскрытия, пресечения и расследования преступлений во внешнеэкономической сфере, привлечении лиц к ответственности за совершение административных правонарушений — нарушений таможенных правил. Наряду с традиционными полномочиями таможенных органов в рамках данного направления работы планируется развитие новых сторон деятельности: — обеспечение сбора и получения предварительной оперативной информации с использованием различных источников, в том числе зарубежных, с целью предупреждения нанесения ущерба интересам граждан и государства (контрабанда оружия, наркотиков, контрафактной продукции и т. д.); — международное сотрудничество, способствующее обмену оперативно значимой информацией, проведение совместных операций с представителями таможенных органов иностранных государств; — проведение предварительных оперативных проверок всей цепи поставки товаров с использованием оперативно-розыскных методов и аналитического поиска; — борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах. В настоящее время обсуждается вопрос о лишении таможенных органов права заниматься правоохранительной деятельностью и возможной передаче данной функции органам внутренних дел (по аналогии с налоговой полицией). На наш взгляд, при положительном решении этого вопроса может произойти резкое снижение показателя выявляемости неправомерных деяний. Естественно, что другому органу потребуется определенное время на решение организационных и правовых проблем для того, чтобы добиться такой же эффективности работы, как и таможенным органам. Как следствие — уменьшится сдерживающее воздействие на недобросовестных участников внешней торговли фактора угрозы разоблачения и привлечения к уголовной ответственности за контрабанду и уклонение от уплаты таможенных платежей, а на втянутых в коррупцию должностных лиц таможенных органов — за содействие в совершении указанных правонарушений. Полагаем, что в силу специфики правоотношений, складывающихся в области таможенного дела, и значительного опыта должностных лиц таможенных органов лишение их правоохранительного статуса будет нецелесообразным. Особое внимание следует уделить юрисдикционной деятельности таможенных органов. С ее помощью создается основа для возникновения особого вида правоотношений по разрешению споров в области таможенного дела. И. В. Панова определяет юрисдикционную деятельность как разновидность исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера, представляемую в рамках таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющую функции: охранительную, воспитательную, регулятивную <16>. ——————————— <16> Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 127.
Глава 7 ТК РФ регулирует отношения по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. Право гражданина обжаловать акты органов власти вытекает из особенностей административно-правовых отношений <17>. Оно служит важной гарантией защиты прав и интересов лиц, вступающих с таможенными органами в асимметричные, властные отношения. ——————————— <17> Бахрах Д. Н., Кивалов С. В. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С. 107.
Конституционными нормами (ст. 33, 45, 46) обеспечивается возможность обращения гражданина в суд по вопросу обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также право на государственную защиту нарушенных прав и свобод. Производство по жалобам является альтернативой гражданскому и арбитражному судопроизводству по делам, возникающим из административных (публичных) правоотношений. При этом заинтересованное лицо может не только выбрать одну из форм защиты своих прав (административную или судебную), но также вправе одновременно (либо позднее) обратиться в судебный орган с аналогичными требованиями. Вопросы обжалования незаконных действий и решений таможенных органов и их должностных лиц тесно соприкасаются с проблемой возмещения вреда, причиненного в результате таких действий и решений. Общий порядок возмещения вреда, причиненного в результате незаконных решений, действий (бездействия) государственных органов или их должностных лиц, урегулирован в развитие ст. 53 Конституции РФ положениями Гражданского кодекса РФ. В соответствии с действующим законодательством в структуру понятия вреда, причиненного незаконными действиями или решениями, таким образом, включаются следующие элементы: — моральный вред, причиненный в результате принятия таможенными органами и их должностными лицами незаконных решений и совершения противоречащих законодательству действий (бездействия); — реальный ущерб (утрата или повреждение имущества, а также расходы, которые понесены либо будут понесены лицом, право которого нарушено, для его восстановления); — упущенная выгода (недополученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). Следует отметить, что вред, причиненный физическому или юридическому лицу, подлежит возмещению главным распорядителем средств федерального бюджета (т. е. Федеральной таможенной службой) за счет казны Российской Федерации. В литературе указывается, что для возмещения вреда необходимо установление следующих юридических фактов: незаконность действий или решений; наличие самого вреда и доказанность его размеров; причинно-следственная связь между ними; установление вины должностного лица в причинении вреда; принятие истцом мер к предотвращению вреда <18>. Представляется, что одним из оснований для предъявления к таможенным органам исков указанной категории является незаконное привлечение лиц к административной ответственности. К сожалению, в правоприменительной деятельности отсутствуют дела о требованиях возмещения вреда, адресованных таможенным органам. На наш взгляд, физическим и юридическим лицам необходимо в полной мере реализовывать свое конституционное право. ——————————— <18> Турбенева Г. Н. Проблемы защиты государственных интересов при рассмотрении судами дел о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов и их должностных лиц. В кн.: Таможенная служба России на защите экономических интересов страны: Материалы докладов Всероссийской научно-практической конференции. М., 2003. С. 182 — 183.
Следует отметить, что названные виды деятельности таможенных органов не существуют автономно, изолированно друг от друга. В отдельных случаях часть полномочий, отражающих ту или иную сторону их работы, тесно соприкасается, пересекается, сближается. Так, меры государственного принуждения, применяемые в процессе правоохранительной деятельности таможенных органов, могут быть и финансово-правовыми. Таможенные органы, применяя меры финансово-правового принуждения (например, пеню), реализуют свои полномочия в рамках как финансовой, так и правоохранительной деятельности. Многогранность видов деятельности, осуществляемых таможенными органами, позволяет установить критерии для их классификации: — по содержанию: финансовая, административная, правоохранительная, информационная; — по форме осуществления: нормотворческая, правоприменительная, юрисдикционная, договорная; — по территориальной подведомственности: деятельность ФТС на всей территории страны, деятельность региональных таможенных управлений в федеральных округах, деятельность таможен на подведомственных им территориях; — по отраслевой принадлежности: уголовно-процессуальная, финансово-правовая, административная, международная, гражданско-правовая. Таким образом, спектр разнообразных сторон деятельности таможенных органов позволяет позиционировать их как вполне самостоятельное звено в системе федеральных органов исполнительной власти. Вся работа таможенных органов нуждается в качественном правовом обеспечении. В настоящее время новые подходы к деятельности таможенных органов в целом определены, однако они установлены, как правило, международными стандартами и концептуальными документами. Реализация таких основ должна проводиться посредством своевременных коррективов национального законодательства, регулирующего различные направления деятельности таможенных органов. Только в этом случае позволительно будет добиваться эффективных результатов деятельности таможенных органов и их должностных лиц.
