Таможенная политика России и интеграционные процессы на постсоветском пространстве

(Вобликов В. Ю.) («Реформы и право», 2008, N 2)

ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ

В. Ю. ВОБЛИКОВ

Вобликов Виктор Юрьевич, старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела Санкт-Петербургского имени В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии, лауреат конкурса «Новые имена в публично-правовой науке — 2008» (3-е место).

Процессы глобализации выводят внешнюю торговлю в число приоритетных направлений внешней политики государств, поэтому успехи и затруднения в развитии регионального межгосударственного сотрудничества вызывают все больший интерес. В основу большинства блоков положены такие формы сотрудничества, как зона свободной торговли или таможенный союз. Обе эти формы предполагают отмену ограничений в торговле между государствами, входящими в блок (отличие таможенного союза состоит в том, что в его рамках по отношению к третьим странам проводится также единая тарифная политика). Роль таможенной политики любого государства, а также интегративных образований в формировании единого экономического и социально-культурного пространства во многом ведущая. Именно таможенный союз северогерманских государств, созданный в середине XIX в., позволил обеспечить их эффективную интеграцию в единое государственное образование. Создание единого европейского рынка было обусловлено созданием единого таможенного пространства, что было связано с устранением внутренних таможенных границ и созданием единого кодифицированного акта по применению таможенных процедур — Таможенного кодекса Европейского союза (далее — ЕС). В Договоре о создании ЕС (ст. 9 Римского договора 1957 г.) прямо сказано, что «основой Сообщества является таможенный союз», что подчеркивает невозможность эффективного движения в других областях межгосударственного сотрудничества без свободного движения товаров. В конце XX — начале XXI вв. в России была предпринята попытка реализации либеральной модели развития, которой соответствовали и стратегии национальной таможенной политики. Однако в настоящее время приходится констатировать, что в действительности таможенная политика России носит во многом фискальный характер, что не способно решить задачи по эффективной интеграции постсоветских государств в единое экономическое пространство. Идея о том, что для реализации задач интеграции в мировые организации эта направленность должна быть скорректирована в пользу стратегической, или ценностно-ориентированной, модели (устойчивый рост, так называемое «устойчивое развитие» — главная ценность в интеграционном процессе), разделяется многими представителями внегосударственной экономической сферы <1>. Так, стратегическая линия на обеспечение устойчивого экономического роста рекомендована Двенадцатым экономическим форумом, состоявшимся в мае 2007 г. в Екатеринбурге. ——————————— <1> См.: Программа и рекомендации Двенадцатого Российского экономического форума «Развитие экономического сотрудничества в рамках ЕврАзЭС» (Екатеринбург, 18 — 19 мая 2007 г.). Екатеринбург, 2007. С. 7 — 11.

В настоящее время Евразийское экономическое сообщество (далее — ЕврАзЭС), основанное с целью формирования таможенного союза и единого экономического пространства, является наиболее динамично развивающейся организацией, локомотивом экономической интеграции на постсоветском пространстве. Отличительной чертой Двенадцатого Российского экономического форума является акцент на применение опыта многих существующих международных региональных сообществ, который свидетельствует, что наиболее эффективно и полно использовать имеющийся потенциал государств, улучшить их позиции в мировой экономике можно только путем поэтапного развития всестороннего, в первую очередь экономического сотрудничества. Исходя из этого, в качестве основной перед Сообществом ставится задача обеспечения устойчивого экономического роста стран ЕврАзЭС на основе диверсификации экономической структуры, развития человеческого потенциала и повышения конкурентоспособности национальных экономик в мировом хозяйстве <2>. ——————————— <2> См.: Программа и рекомендации Двенадцатого Российского экономического форума «Развитие экономического сотрудничества в рамках ЕврАзЭС» (Екатеринбург, 18 — 19 мая 2007 г.). С. 7 — 11.

На наш взгляд, стратегическая, или ценностно-ориентированная, модель развития должна учитывать не только фактор устойчивого экономического роста, но также должна содержать ориентиры на поддержку базовых ценностей, прежде всего такой ценности, как социальная справедливость. Поэтому в условиях глобализации стратегии управляемости рисками должны включать положение о справедливом, в отличие от тезиса «о взаимовыгодном», сотрудничестве в рамках Единого экономического пространства. Например, справедливой компенсации потерь при отмене тех или иных пошлин, снижении их ставок и т. п. Векторы развития таможенной политики России в этом отношении во многом определяются не только проблемами и противоречиями развития на национальном уровне, но и угрозами и рисками глобального развития. Вполне очевидно, что институциональная модель такой интеграции по принципу иерархически организованных связей не сможет обеспечить реализацию справедливого сотрудничества интегрирующихся государств, не позволит создать такой правовой механизм, который смог бы эффективно решать возникающие проблемы на основе принципов управляемости глобальными процессами. Поэтому настоятельно требуется перейти к горизонтально организованным связям на постсоветском пространстве, в рамках которых возможно наладить такую управляемость. На пути создания такого правового механизма возникает несколько комплексов проблем, причем проблем, уже получивших или получающих разрешение в старейшем интеграционном образовании — ЕС. Главный вопрос в этом плане — будет ли учтен этот опыт или будет изобретаться собственная, уникальная, технология их решения на постсоветском пространстве <3>. ——————————— <3> См.: ЕврАзЭС: правовые проблемы формирования общего рынка и перспективы интеграции правовых систем // Доклад Евразийского научно-исследовательского центра сравнительного и международного финансового права. Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2007. 46 с.

В связи с этим необходимо остановиться на рисках региональной интеграции. Первая группа рисков (социально-культурные) связана с национальной идентичностью, отсутствием единого образовательного и информационного пространства <4>. ——————————— <4> Не останавливаясь на всем комплексе проблем, связанных с этой группой рисков, необходимо отметить один важный аспект. Глобализация предъявляет новые требования к подготовке таможенных специалистов. Различие программ подготовки в разных странах, различие в культурном плане несут определенные риски. Поэтому создание единых стандартов в сфере таможенного образования, единых программ подготовки и переподготовки, а также повышения квалификации сотрудников таможенных служб интегрирующихся государств, программ обмена студентами специализированных вузов (факультетов) — важнейшее направление деятельности по снижению рисков. Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации до 2010 г. предусмотрена подготовка кадров для Союзного государства (России и Белоруссии), государств — участников СНГ, государств — членов Евразийского экономического сообщества на базе Российской таможенной академии и Регионального учебного центра Всемирной таможенной организации (г. Люберцы, Московская область). Новая парадигма предполагает обеспечение выпускника набором ключевых компетенций для того, чтобы мобильно адаптироваться в динамично изменяющихся социально-экономических условиях и использовать образовательные возможности при создании новых высококачественных продукции и услуг. Таможенное образование должно быть ориентировано не столько на передачу знаний, которые постоянно устаревают, сколько на овладение базовыми компетенциями, позволяющими затем — по мере необходимости — приобретать знания самостоятельно.

Вторая группа (институциональная) связана с принятием интегрирующимися государствами, а также их региональными группировками нормативных документов, унифицированных правил и процедур. Основной риск для участия Российской Федерации в региональных объединениях экономического характера заключается в том, что для создания единых экономического и таможенного пространств государства, их образующие, должны быть членами ВТО. В настоящее время только Кыргызстан является членом этой организации. Остальные находятся на различных этапах вступления. От того, о каких условиях вступления в ВТО договорятся государства, будет зависеть эффективность функционирования всей системы таможенного союза. Еще одна проблема заключается в юридической силе решений (иных актов) органов и институтов, учреждаемых в рамках интеграционных систем: будут ли эти акты самоисполнимыми, т. е. будут ли они иметь обязательную юридическую силу для всех государств-членов (в том числе для их таможенных органов), или эти акты потребуют последующего одобрения законодателем каждой страны <5>. ——————————— <5> См.: Евразийское экономическое сообщество: правовые проблемы формирования общего рынка и перспективы интеграции правовых систем // Доклад Евразийского научно-исследовательского центра сравнительного и международного финансового права. С. 9 — 12.

В связи с этим важен вопрос о том, будет ли воспринята институциональная модель Европейских сообществ и, как ее следствие, будет ли принят единый Таможенный кодекс. Или указанное сотрудничество в таможенной сфере перейдет на более высокий уровень, может быть, даже с созданием единой таможенной службы, что было бы логичным завершением интеграционных процессов и следствием создания единого таможенного пространства. Создание единой системы таможенного регулирования на постсоветском пространстве позволит существенно повысить управляемость происходящих процессов. Отсутствие единой системы регулирования порождает ряд сложных вопросов, требующих адекватного разрешения. Без унификации таможенного законодательства интегрирующимися государствами реализация таможенной политики сталкивается со многими проблемами. Процесс трансформации некогда единого советского законодательства проходит неравномерно: в некоторых постсоветских странах применяются старые нормативные акты, которые в других странах уже отменены или заменены новыми. Такое положение вещей порождает затруднения в свободном перемещении товаров и транспортных средств в приграничных районах. Несогласованность нормативного материала является фактором роста коррупции, что является одним из серьезнейших рисков (наряду с угрозой международного терроризма) в обеспечении национальной безопасности России и сопредельных государств.

Построение единого правового механизма таможенного регулирования в ЕврАзЭС: проблемы и перспективы

Основными проблемами в правовом регулировании интеграционных процессов в ЕврАзЭС являются: — наличие большого числа межгосударственных соглашений, зачастую противоречащих друг другу; — отсутствие взаимосвязи принимаемых документов с реальными потребностями интеграционных процессов; — отсутствие мониторинга воплощения в жизнь принимаемых документов: многие соглашения для внедрения в повседневный оборот государств-членов требуют, помимо процедуры инкорпорации в государствах-членах, принятия изменений и поправок в национальное законодательство, а также корректировки существующих международных соглашений; — общественность, научный мир фактически отстранены от процесса выработки и принятия решений в Сообществе; — нормотворческий процесс в ЕврАзЭС отличается недостаточной проработанностью, зачастую многие соглашения дублируют, а в отдельных случаях даже противоречат друг другу. Все эти черты находят иное решение в других межгосударственных объединениях. Во-первых, необходимо проанализировать существующие положения по таможенному регулированию в национальном законодательстве интегрирующихся государств. Во-вторых, сформулировать результат такой унификации, к которому следует стремиться. В-третьих, определить способы достижения такого результата. Как показала научно-исследовательская работа «Сравнительно-правовой анализ таможенного законодательства государств — членов ЕврАзЭС», проведенная в Санкт-Петербургском им. В. Б. Бобкова филиале Российской таможенной академии под руководством старшего научного сотрудника С. С. Жамкочьяна, в основном таможенно-правовое регулирование в государствах — членах интеграционных образований осуществляется на национальном уровне. Большую роль играют принципы регулирования и правовые стандарты, разработанные в рамках Всемирной таможенной организации (ВТмО), Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (в ред. протокола 1999 г.), Стамбульской конвенции о временном ввозе 1990 г. и ряда других документов. Основополагающими международными соглашениями ЕврАзЭС (по аналогии с терминологией ЕС их можно назвать учредительными договорами) предусмотрено: — создание таможенного союза в рамках ЕврАзЭС; — образование единой таможенной территории ЕврАзЭС; — устранение барьеров во внутренней торговле; — единообразное взимание таможенных пошлин и платежей. Необходимо отметить, что особенностью гармонизационного процесса в ЕврАзЭС является ведущая роль российского Таможенного кодекса. Во многих случаях на его основе разрабатываются национальные таможенные законодательства других государств-членов. Однако это может негативно сказаться на всем процессе таможенного регулирования в ЕврАзЭС, поскольку при выработке общих принципов регулирования для всего Сообщества нельзя исходить из детально разработанного национального законодательства, каким бы совершенным оно ни было. Более того, к текущему таможенному законодательству России предъявляются существенные замечания. Отсутствие концепции создания реально действующего таможенного союза в рамках ЕврАзЭС также является фактором риска. Понимание необходимости образования единой таможенной территории, выработки единообразного порядка взимания пошлин само по себе не означает существование концепции развития этого образования. Серьезным риском является отсутствие определенности в вопросе о юридической силе Основ таможенного законодательства ЕврАзЭС: будет ли это акт прямого действия или он будет носить рекомендательный характер. Необходимо отметить, что пока еще не пройдена стадия концептуализации механизма имплементации норм правовой системы Сообщества в национальные правовые системы: потребует это внесения изменений в конституционное законодательство государств-членов или нет. Аналогична ситуация и с механизмом согласования нормативного материала в рамках правовой системы Сообщества. Применение унифицированных норм таможенного регулирования должно подкрепляться системой контроля за их применением. Эта система должна регулироваться как национальным законодательством (в части осуществления таможенного контроля государственными администрациями), так и правовой системой Сообщества. В связи с этим представляется достаточно обоснованной идея о разработке специального механизма, который смог бы эффективно и оперативно обеспечивать мониторинг таможенного законодательства, выявлять расхождения в текстах национальных законов и Киотской конвенции в сфере применения конкретных таможенных процедур и режимов. Возможно, потребуется создание специального института, который займется вопросами унификации таможенных процедур по примеру такого авторитетного органа, как Международный институт унификации частного права (УНИДРУА). Необходимо выделить четыре уровня правового регулирования таможенного дела. Первый осуществляется на уровне конституций государств — членов Сообщества. С реализацией Астанского договора и предусмотренных в нем наднациональных полномочий Сообщества встает проблема перераспределения компетенции между государствами-членами и Сообществом, которая потребует внесения изменений в конституции государств — членов Сообщества. Как отмечает в связи с этим С. В. Бахин, будет уточнена ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в том смысле, что в правовую систему России входят не только соответствующие нормы международного права, но и правовые комплексы (правовые системы) тех интеграционных образований, участницей которых является Российская Федерация <6>. ——————————— <6> См.: Бахин С. В. Международная составляющая правовой системы России // Правоведение. 2007. N 6.

Второй уровень — международные договоры. В соответствии с большинством Конституций государств-членов, международные договоры, участником которых является подписавшее их государство, имеют приоритет над национальным законодательством. В связи с этим следующим по значимости источником таможенно-правового регулирования являются так называемые «учредительные договоры». Необходимо отметить, что все государства — члены ЕврАзЭС одновременно являются участниками Содружества Независимых Государств, а значит, на них распространяется действие соответствующих соглашений и договоренностей. В частности, Договора о создании Экономического союза <7>, Соглашения о зоне свободной торговли <8> и ряда других. Также следует учитывать, что отдельные члены ЕврАзЭС участвуют и в других межгосударственных объединениях (единое экономическое пространство), что накладывает на них определенные обязательства. ——————————— <7> См.: Договор о создании Экономического союза (Москва, 24 сентября 1993 г.) // Бюллетень международных договоров. 1995. N 1. <8> См.: Соглашение о создании зоны свободной торговли (Москва, 15 апреля 1994 г.) // Бюллетень международных договоров. 1994. N 9.

Значительную роль играют международные договоры, принятые в рамках универсальных международных организаций: Всемирной торговой организации (World Trade Organization), Всемирной таможенной организации (World Customs Organization), ООН и ее подразделений, Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), а также ряда других. Документы этого уровня напрямую применяются в государствах-членах, будучи инкорпорированными в их правовую систему, или служат неофициальным образцом разработки собственной модели правового регулирования, как, например, Киотская конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур. При решении поставленных вопросов необходимо учитывать те ограничения, которые накладываются на государства — члены ЕврАзЭС соглашениями, заключенными в рамках СНГ. В настоящее время они практически не учитываются, т. е. имеет место параллельное регулирование в рамках СНГ и ЕврАзЭС. Тот факт, что такое противоречие не имеет практического выхода, означает лишь отдаленность принимаемых норм регулирования от уже сложившихся отношений. Один из вариантов решения указанной проблемы предлагает С. В. Бахин: необходимо установить четкую иерархию между правом России, интеграционным правом (ЕврАзЭС и Союза России и Беларуси) и входящей в правовую систему России частью международного права. Указания о том, что в случае противоречия между международным договором Российской Федерации и законом применяются положения международного договора, явно недостаточно для выстраивания четкого соподчинения между указанными выше формами выражения права ЕврАзЭС и Союза России и Беларуси, с одной стороны, и российским и международным правом — с другой <9>. ——————————— <9> См.: Бахин С. В. Указ. соч.

Третий уровень представляет собой законы государств-членов. Национальные законы являются основным источником таможенно-правового регулирования (таможенные кодексы, законы о таможенном тарифе, внешнеторговом регулировании). Следует отметить значительное сходство в подходах к решению одинаковых проблем, поскольку в ходе реформирования таможенного законодательства государств-членов образцом является российское таможенное законодательство. Однако это не означает автоматического решения проблем по унификации норм таможенного законодательства, существования универсальных правовых средств. Это связано с тем, что в различных государствах-членах механизмы таможенно-правового регулирования в значительной мере зависят от существа экономических отношений. Четвертый уровень состоит из подзаконных актов. Отсутствие полной базы данных по этому вопросу является существенной проблемой в решении поставленных вопросов. Необходимо отметить, что в отдельных государствах — членах Сообщества разграничение компетенции между законами и подзаконными актами может значительно различаться. Так, детализация отдельных таможенных режимов может осуществляться не на уровне закона, а на уровне подзаконного акта. Это свидетельствует о необходимости установления единых стандартов по изданию таможенных нормативно-правовых актов государств-членов. Анализ указанных уровней нормативно-правового материала позволяет констатировать, что в сфере использования правового таможенного инструментария отмечается большое количество разнонаправленных подходов. Несмотря на то что они не имеют принципиального характера, их влияние на действия участников внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД) существенно. Их выполнение сопровождается целым рядом таможенных формальностей, охватывающих практически все действия по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу и последующему использованию в гражданском обороте. Центральное место в проблеме унификации таможенного законодательства государств — членов Сообщества занимают таможенные режимы. Проведение сравнительно-правового анализа этих режимов позволит во многом определить перспективы построения единого правового механизма регулирования внешнеторговой деятельности, создания единого таможенного и экономического пространства. Таможенный режим — это совокупность правовых средств, с помощью которых участник ВЭД определяет правовую судьбу товаров, перемещаемых через таможенную границу. По степени унификации таможенные режимы можно разделить на несколько групп. К первой относятся практически полностью унифицированные режимы: выпуск для внутреннего потребления, экспорт, уничтожение товаров или отказ в пользу государства. Необходимо отметить, что эти режимы или носят универсальный для всех государств-членов характер, или, наоборот, не оказывают существенного воздействия на их гражданский оборот <10>. ——————————— <10> В связи с этим следует подчеркнуть, что в ходе анализа рассматривались исключительно главы таможенных кодексов, регламентирующие содержание отдельных режимов; вместе с тем ряд таможенных формальностей вынесен из частного регулирования режимов и помещен самостоятельно в законодательстве ввиду того, что данные формальности имеют собственный перечень случаев применения. Таким образом, внешне полностью унифицированный режим на практике может существенно различаться в отдельных государствах — членах ЕврАзЭС ввиду обременения его теми или иными формальностями.

Вторая группа состоит из режимов, имеющих многочисленные разночтения, не означающие серьезных расхождений в их применении (режимы временного использования (ввоза/вывоза), переработки (на таможенной территории, вне таможенной территории, под таможенным контролем)). Различия касаются в основном процедурных вопросов (получения разрешения на использование того или иного режима) или предельных сроков действия конкретного режима. Представляется, что такие расхождения не могут оказать существенного влияния на экономический оборот. Вместе с тем в ряде национальных законов некоторые вопросы не предусмотрены вообще или отнесены к компетенции подзаконных нормативных актов. Это существенно затрудняет ориентирование и планирование деятельности как участников ВЭД, так и служащих органов государственной власти и институтов ЕврАзЭС. К третьей группе относятся режимы, позитивные аспекты которых можно распространить на остальные государства — члены Содружества. Так, Таможенный кодекс Республики Казахстан содержит интересный подход к определению лица, ответственного за нарушение правил использования таможенного режима. Такой подход в полной мере соответствует опыту европейского правового регулирования таможенного дела, и его целесообразно распространить и на нормативные акты таможенного права остальных государств — членов ЕврАзЭС. К четвертой группе относятся режимы, нуждающиеся в несомненной унификации. Это прежде всего относится к режиму транзита, так как на национальном уровне полностью отсутствуют конкретные нормы о движении товаров внутри экономического пространства ЕврАзЭС, отсутствует специальная схема отношений и перемещения в их рамках товаров, что не соответствует содержанию соглашений о таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС. В связи с этим необходимо определить модели, используемые при регулировании разрешительного порядка деятельности в части использования отдельных таможенных режимов и иных процедур. В данном случае можно выделить три модели: 1) подробное регламентирование процедурных вопросов; 2) отсылка к специальному подзаконному акту, регламентирующему процедурные вопросы, с оставлением за законом регулятора общих принципов; 3) отсутствие в законе регламентации подобных вопросов. Представляется, что регулирование разрешительного порядка по первой модели позволяет наиболее полно и эффективно обеспечить права участников ВЭД, свидетельствует о росте правовой культуры. Другим аспектом этого вопроса является неполное описание процедуры, в частности установление критериев выдачи разрешения на режим и отсутствие норм по признанию их недействительными. Подобная практика ведет, с одной стороны, к поиску неправомерных решений со стороны таможенных органов для воздействия на недобросовестных участников ВЭД, с другой стороны, к невозможности полноценного планирования и развития внешнеэкономической деятельности ввиду неясности ряда практических вопросов, оказывающих влияние на сферу таможенного дела. В целом на концептуальном уровне, можно сделать вывод, что, несмотря на более подробную регламентацию многих вопросов Таможенного кодекса России и Таможенного кодекса Таджикистана, наиболее современным из кодексов государств ЕврАзЭС является Таможенный кодекс Казахстана, как в наибольшей степени ориентированный на участника ВЭД и оставляющий за таможенными органами только контрольную функцию. Таможенный кодекс Казахстана, как и Таможенный кодекс ЕС, предусматривает ряд вариантов применения конкретных режимов, предлагая участнику ВЭД выбрать подходящий к его ситуации. В то же время данный закон не регламентирует в пошаговом режиме каждое действие участника ВЭД, устанавливая лишь общие принципы поведения, критерии их нарушения и последующей ответственности. Унификация таможенного законодательства может быть осуществлена двумя путями. Первый заключается в принятии за основу Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г. Данный подход в определенной степени уже применяется. Таможенный кодекс Таджикистана практически дословно копирует текст российского закона, вплоть до совпадения номеров статей и пунктов. Вместе с тем Таможенный кодекс Казахстана в значительной степени отличается от данного варианта, и приведение его в соответствие будет означать отказ от ряда достижений в регулировании ВЭД со стороны этого государства. Плюсом данного подхода является фактическая доминирующая роль России, а также факт выполнения части этой работы. Второй путь ориентирован на принятие за основу проекта Таможенного кодекса Казахстана, наиболее близкого к самым развитым образцам правового регулирования таможенного дела. Достоинством данного варианта является то, что, заимствуя наиболее прогрессивные технологии регулирования, казахстанские разработчики в достаточной степени учли реалии экономической деятельности в рамках ЕврАзЭС, отказавшись от ряда решений как преждевременных. Принятие этого проекта означает стимулирование активности участников внешнеэкономической деятельности, изменение характера взаимодействия частных лиц (юридических и физических) и государства, снижение коррупции. Недостатком этого варианта является необходимость значительного объема работы по приведению кодексов других стран ЕврАзЭС в соответствие с этим стандартом. Выбор конкретного пути по унификации норм таможенного законодательства государств — членов ЕврАзЭС зависит от того, какая стратегия по развитию экономического пространства Сообщества возобладает.

——————————————————————