Борьба с коррупцией в таможенной сфере как инструмент оптимизации баланса частных и публичных интересов

(Бакаева О. Ю.) ("Таможенное дело", 2009, N 2) Текст документа

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ОПТИМИЗАЦИИ БАЛАНСА ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ

О. Ю. БАКАЕВА

Бакаева О. Ю., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.

В рамках реализации антикоррупционной программы, объявленной Президентом Российской Федерации одним из приоритетных направлений деятельности таможенных органов, стала борьба с коррупционными явлениями. Федеральной таможенной службой Российской Федерации (далее - ФТС России) была принята Аналитическая программа "Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007 - 2009 гг." и разработан перспективный план работы по совершенствованию предупредительной и воспитательно-профилактической работы по борьбе с коррупционными проявлениями в таможенных органах РФ. В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ всегда отмечалось, что приоритетом публичной власти должно стать повышение качества жизни, решение проблем граждан страны, защита их законных прав и интересов. Однако такое провозглашение еще не означает действенную реализацию данных мер на практике. Оптимизация баланса частных и публичных интересов предполагает решение задач, направленных на устранение их конфликта. Действенным инструментом для этого являются право и его эффективное применение на практике. При этом стремление частных субъектов к полной реализации своих интересов не должно наталкиваться на дополнительные препятствия, барьеры, не оправданные с точки зрения законодательства и целей государственного управления. В различные исторические периоды существования Российского государства публичная власть выражала озабоченность совершением неправомерных деяний служащими таможенных органов, выражающихся в получении взяток, превышении должностных полномочий, халатном отношении к своим обязанностям. С целью устранения подобных правонарушений предпринимались различные шаги. Государство учитывало то обстоятельство, что через сотрудников таможенных органов ежедневно "проходят" грузы на достаточно крупные суммы и при выявлении случаев нарушений таможенного законодательства виновные лица могут подкупить таможенного инспектора, уплатив определенную мзду. Еще в XIX в. В. Петти писал, что к одному из неудобств взимания пошлин относится "большая легкость контрабандного провоза товаров с помощью подкупа, тайного сговора, припрятывания и маскировки товаров и т. д., причем этому не мешают ни присяга таможенных чиновников, ни кары, и в то же время имеются различные способы смягчения и отмены этих кар после обнаружения нарушений" <1>. С целью решения данной проблемы было принято решение о возможности официального вознаграждения со стороны государства. Так, период времени начала XIX в. охарактеризован как стремление публичной власти поощрить таможенников. В 1811 г. император Александр I издал именной Указ, в котором было установлено, что все контрабандные товары, а также штрафы, налагаемые на виновных лиц, поступали не в казну, а в доход самих таможенников: их пенсионный фонд, правление, а также на премирование. -------------------------------- <1> Петти В. Трактат о налогах и сборах. М., 1997. С. 49.

Интересно, что даже в первый период становления советской власти государство поддерживало это положение. Так, в ноябре 1921 г. Малый СНК принял ряд декретов, в том числе "О премировании задержателей контрабанды" <2>. В нем вводилась система премирования лиц, ведущих борьбу с контрабандой, в размере 20% имущества, конфискованного при задержании нарушителей (деньгами или натурой). -------------------------------- <2> См.: В. И. Ленин и ВЧК // Сборник документов 1917 - 1922 гг. М., 1975. С. 520.

Такой порядок сохранился вплоть до середины 30-х годов XX в., когда сумма поощрения обнаруживших контрабанду ограничивалась 25 тыс. рублей (при средней зарплате в 60 рублей) <3>. Однако в 1938 г. согласно Постановлению СНК СССР N 1814 от 15 октября 1937 г. все средства, вырученные от реализации контрабанды, и все суммы штрафов, взысканных за контрабанду, необходимо было сдавать в доход государства <4>. Таким образом, государство отказалось от прямой материальной заинтересованности лиц, ведущих борьбу с нарушениями в сфере внешней торговли, что явилось, на наш взгляд, предпосылкой возникновения коррупционных явлений, которые приобрели угрожающие масштабы в наши дни. -------------------------------- <3> См.: Любимова А. За Верещагиных обидно // Рос. газета. 2004. 1 окт. С. 4. <4> См.: Свод законов Союза ССР. 1937. N 69. Ст. 320.

Итак, проблема искоренения коррупции не нова. Снижение ее уровня находится в обратной пропорциональной зависимости от повышения уровня правовой культуры государственных служащих. Правовой нигилизм среди должностных лиц таможенных органов особенно проявляется в последние годы. Если в период действия государственной монополии на внешнюю торговлю (годы советской власти) таможню называли "чемоданной", обращая внимание на главенствующее положение в ее компетенции правоохранительной функции, то с начала 90-х годов XX в. приоритет сместился в пользу доминирования фискального направления деятельности. Итогом усиления фискальной функции в нашей стране стала криминализация внешней торговли, повлекшая огромные потери для федерального бюджета. Схемы ухода от таможенных платежей стали настолько известны предпринимателям, что уже описываются в специальной литературе <5>. Разумеется, в немалой степени такому уклонению способствует коррупция среди должностных лиц таможенных органов. Ее высокий уровень приводит к снижению доходов государства и экономическим убыткам, потере уважения со стороны граждан и юридических лиц, а следовательно, свидетельствует о неэффективности юридической деятельности таможенных органов. -------------------------------- <5> См., напр.: Киц А. В., Новичков С. Б., Строганов А. Г. Парадоксы российского бизнеса, или Снова об инвестициях. М., 2001. С. 81 - 87; Махров И. Е., Борисов А. Н. НДС по экспорту: возмещение из бюджета. Комментарий к законодательству. М., 2002. С. 85 - 90; Храмцова Н. НДС на таможне: практический курс экономии // Консультант. 2004. N 19. С. 82 - 83.

Нередко предприниматели отказываются от осуществления экспортно-импортных операций, предвидя необходимость уплаты не только высокого объема таможенных платежей, но и "вознаграждения" сотруднику таможенного органа. Не секрет, что малый и средний бизнес практически отказался от ведения внешнеэкономической деятельности, предпочитая закупать импортный товар в России у посредников - крупных оптовых фирм. Выбор государства в качестве приоритета таможенной политики удовлетворения только фискального интереса привел к таким негативным последствиям, как: сокращение числа участников внешнеэкономической деятельности; усиление налогово-пошлинного бремени для субъектов внешней торговли; совершенствование способов уклонения от уплаты таможенных платежей и их широкое распространение; рост коррупции среди должностных лиц таможенных органов. Борьба с коррупцией в таможенной сфере сопряжена с определенными трудностями выявления таких нарушений, поскольку обе стороны заинтересованы в сохранении порочных связей. Для таможенника - это получение дополнительного (нередко - систематического) вознаграждения, для субъекта внешнеторговой деятельности - облегчение прохождения таможенных формальностей, снижение уровня легитимно уплачиваемых таможенных платежей (путем занижения таможенной стоимости, недостоверного декларирования). Известны и ситуации, при которых конкретные должностные лица таможенных органов "курируют" предпринимательские структуры, оказывая им соответствующие услуги, разумеется, не безвозмездно. В этом плане представляют интерес данные, полученные в Сибирском таможенном управлении в результате анкетирования участников внешнеторговой деятельности. Несмотря на то что большинство участников акции (68,3%) выразили полное доверие к должностным лицам таможенных органов, все они отметили, что все-таки таможенники нарушают их права и законные интересы или же незаконно возлагают какую-либо обязанность. Это наиболее проявляется на этапах принятия декларации и при контроле таможенной стоимости товаров и уплаты таможенных платежей (31 и 25% соответственно) <6>. Эти данные в очередной раз свидетельствуют о конфликте интересов власти и бизнеса. -------------------------------- <6> См.: Русских В. Что думают про нас участники ВЭД? // Таможня. 2009. N 1-2(216-217). С. 40.

Необходимо отметить, что в целях реализации антикоррупционной политики Федеральная таможенная служба РФ (ранее и Государственный таможенный комитет РФ) проводит мероприятия, прямо и косвенно направленные на борьбу с коррупцией. Рассмотрим основные из них. В настоящее время в деятельности таможен Российской Федерации применяется система управления рисками (п. 2 ст. 358 Таможенного кодекса РФ). Она основывается на эффективном использовании ресурсов таможенных органов для предотвращения таких нарушений, которые: - имеют устойчивый характер; - связаны с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; - подрывают конкурентоспособность отечественных производителей; - затрагивают другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы <7>. -------------------------------- <7> См.: Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, утв. Приказом ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 // СПС "КонсультантПлюс".

Смысл использования данной системы в том, что этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеэкономической деятельности от излишних бюрократических процедур. Система управления рисками позволяет таможенным органам в полной мере реализовать принцип выборочности таможенного контроля; тем самым законодатель избавляет лиц, перемещающих товары через таможенную границу, от тотального контроля и потенциального проявления в отношении их негативных деяний, в том числе и связанных с совершением коррупции. Немалая часть усилий руководства ФТС России в последние годы направлена на внедрение электронного декларирования. Такая форма таможенного оформления не только упрощает саму процедуру, что обосновывается использованием сети Интернет, но и минимизирует затраты участников внешней торговли. Делу борьбы с коррупцией при использовании электронного декларирования служит тот факт, что при этом исключается личный контакт таможенного инспектора с декларантом. Важнейшим направлением в оперативно-служебной деятельности подразделений собственной безопасности остается борьба с преступлениями против интересов государственной службы и коррупционными проявлениями в таможенной сфере. Проводя досмотр товаров и транспортных средств, таможенный инспектор должен осознавать как степень своей ответственности за возможные с его стороны правонарушения, так и неотвратимость самого наказания. По сведениям ФТС России, на протяжении последних пяти лет силами подразделений собственной безопасности выявлено более 80% преступлений коррупционной направленности. С целью оптимизации баланса частных и публичных интересов ФТС России в рамках административной реформы проводит работу по обеспечению прозрачности деятельности таможенных органов при осуществлении государственных функций и предоставлении государственных услуг. Начиная с 2006 г. Федеральной таможенной службой РФ были приняты более 10 Административных регламентов, устанавливающих порядок предоставления государственных услуг по информированию и консультированию; по принятию предварительных решений о классификации товаров и стране их происхождения; по ведению различных реестров; по рассмотрению заявления о принятии таможенными органами мер, связанных с приостановлением выпуска товаров, и пр. Действие данных документов позволяет свести к минимуму усмотрение таможенных органов при осуществлении своей деятельности и четко регламентирует каждый шаг в алгоритме осуществления таможенных процедур. Главным же позитивным фактором, способствующим борьбе с коррупцией в таможенной сфере, является совершенствование таможенного законодательства, выразившееся в первую очередь в принятии в 2003 г. Таможенного кодекса РФ, признанного даже скептиками законом прямого действия. Если ранее действовавший Кодекс 1993 г. буквально "оброс" множеством нормативных актов ведомственного уровня, в современных условиях основные таможенные процедуры установлены положениями "таможенной конституции". Например, особой значимостью обладают нормы Кодекса, устанавливающие исчерпывающий перечень документов и сведений, представляемых при перевозке товаров различными видами транспорта (ст. 73 - 76). Коррупционные явления в таможенной сфере отражаются не только на правоохранительной, но и на фискальной эффективности, которая показывает уровень наполнения казны доходами от внешнеэкономической деятельности и скрытый резерв, который мог быть получен государством. Не секрет, что коэффициент собираемости денежных средств, т. е. отношение суммы средств, которая реально собрана таможенным органом, к сумме средств, которая должна быть собрана при идеальной организации работы таможенного органа, в настоящее время далек от единицы. В данном направлении можно предложить предпринять следующие шаги для преломления сложившейся ситуации. Во-первых, необходимо усилить эффективность правоохранительной работы таможенных органов. Основная масса нарушений в таможенной сфере совершается с целью занизить объем предполагаемых к уплате таможенных платежей или совсем уклониться от них. Значимость работы подразделений, исполняющих правоохранительные функции, в этом ракурсе должна быть поставлена во главу угла с целью недопущения таких нарушений. Доминанта здесь - выявление всего объема внешнеторговых операций и его строгий учет. Перемещение товаров через таможенную границу с нарушениями таможенных правил нередко "курируется" сотрудниками таможенных органов, поэтому их выявление в полном объеме, несомненно, приведет к снижению числа неправомерных деяний со стороны таможенников. Достижению превентивных целей юридической ответственности будут служить гласность и открытость при рассмотрении дел о правонарушениях, совершенных должностными лицами таможенных органов. Как правило, Федеральная таможенная служба РФ ограничивается статистическими данными о возбужденных делах такого рода, не указывая количество должностных лиц, понесших наказание. Так, в 2008 г. по материалам подразделений собственной безопасности было возбуждено около 500 уголовных дел по преступлениям коррупционной направленности <8>. Нелишним представляется и освещение в средствах массовой информации конкретных дел данной категории с указанием фамилий должностных лиц, привлеченных к юридической ответственности. -------------------------------- <8> Данные опубликованы на официальном сайте ФТС России 29 декабря 2008 г. См.: www. customs. ru.

Во-вторых, руководству таможенных органов, сотрудникам органов прокуратуры следует направить усилия на выявление коррупции в области внешнеэкономической деятельности. Лиц, виновных в этом, необходимо привлекать не только к дисциплинарной, но и к уголовной ответственности. Одной из опасных тенденций преступности в начале 90-х годов была "криминализация экономической, политической и правящей элиты... Самые большие деньги в России до сих пор дает лишь власть" <9>. На значимость решения данной проблемы Президент РФ обратил внимание еще в 1992 г. <10>, а Государственный таможенный комитет РФ (один из немногих государственных структур) - в 1995 г. <11>, но, к сожалению, негативные явления такого рода в органах публичной власти не только не исчезли, но и, напротив, приобрели массовый характер. -------------------------------- <9> Лунеев В. В. Рыночная экономика и экономическая преступность в России. В кн.: Экономическая преступность / Под ред. В. В. Лунеева, В. И. Борисова. М., 2002. С. 27. <10> См.: Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (с изм. от 16 ноября 1992 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923; САПП РФ. 1992. N 21. Ст. 1731. В настоящее время утратил силу. <11> См.: Приказ ГТК РФ от 26 апреля 1995 г. N 287 "О состоянии борьбы с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации" // Документ опубликован не был. Содержится в СПС "КонсультантПлюс".

На рубеже веков структура зарегистрированных преступлений, совершенных с использованием служебного положения сотрудниками таможенных органов, характеризуется следующими показателями: получение взятки - 32,3%, злоупотребление должностными полномочиями - 29%, превышение должностных полномочий - 17,7%, должностной подлог - 11% (остальные приходятся на контрабанду и халатность) <12>. Однако далеко не все из них доходят до суда. Те, которые завершились обвинительными приговорами, включают, по данным Ю. П. Гармаева, следующее соотношение уголовных наказаний. В отношении 35% осужденных должностных лиц таможенных органов применялось наказание в виде лишения свободы. Только 45% из числа осужденных были приговорены к конфискации имущества, 23% - к лишению права занимать определенные должности в таможенных органах <13>. Таким образом, одним из факторов детерминации должностных преступлений в таможенных органах является низкая эффективность общей и частной превенции. -------------------------------- <12> См.: Диканова Т. А. Актуальные проблемы борьбы с таможенными преступлениями: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 42, 44. <13> См.: Гармаев Ю. П. Должностные преступления в таможенных органах. М., 2002. С. 20.

Данные официальной статистики, приведенные Верховным Судом РФ, свидетельствуют о том, что среди всех осужденных за взятки в 2008 г. должностные лица таможенных органов составляют всего 2%, тогда как первенство принадлежит сотрудникам органов милиции - 31% <14>. Эти цифры объясняются не практически состоявшимся искоренением в области таможенного дела данного вида преступления, а реальными проблемами выявления таких неправомерных деяний и соответственно привлечением виновных к юридической ответственности. В сохранении связей заинтересованы обе стороны: участник внешнеэкономической деятельности - он имеет возможность занизить таможенную стоимость перемещаемого товара, недоплатить таможенные платежи; сотрудник таможенного органа - он получает незаконное вознаграждение за ослабление таможенного контроля и выполнение таможенных формальностей не в полном объеме. -------------------------------- <14> См.: Рейтинг взяточников // Рос. газета. 2009. 29 января. С. 7.

Представляется, что четкая работа правоохранительных органов в этом направлении, помноженная на открытость и публичную гласность рассматриваемых дел и проходящих по ним обвиняемых, как нельзя лучше будет способствовать превентивным целям юридической ответственности, а в дальнейшем и искоренению должностных преступлений. В-третьих, с нашей точки зрения, устранению подлежит одна из объективных причин коррупции - низкая зарплата чиновников. Таможенный инспектор получает денежное довольствие в несколько раз (и даже десятков раз) ниже, чем предприниматель среднего уровня, поэтому он потенциально готов "облегчить" прохождение товара через границу, а значит, склонен к совершению преступления не из-за своих личностных характеристик, а в силу объективных условий. Нельзя забывать, что идеология человека в современных реалиях далека от господствовавшей в годы советской власти. Работники таможенной администрации должны получать достаточно высокую заработную плату для снижения угрозы коррупции. Она может суммироваться из твердой суммы (оклада, надбавок и доплат) и возможных поощрений санкций (премий). В ряде стран вводятся особые сетки заработной платы в учреждениях, отвечающих за сбор средств в бюджет, в том числе и в таможенных службах <15>. В этой связи разделяем позицию К. Н. Данилина, резюмирующего, что отсутствие поэтапной системы оценки работы и поощрения за итоговый результат приводит "к пассивности в действии, инерции в мышлении, росту протекционизма, необъективному распределению фондов материального поощрения" <16>. При рассмотрении возможности реализации высказанного предложения представляется целесообразным ориентироваться на имеющуюся нормативную регламентацию по данному вопросу в сфере контроля за оборотом наркотиков <17>. Материальное стимулирование досмотровых операций, проведенных с положительным результатом, приведет не только к снижению роста взяточничества, но и к большей наполняемости федерального бюджета. Основные усилия в вопросах социальной политики должны быть направлены на повышение уровня социальной защищенности должностных лиц таможенных органов, на совершенствование системы и уровня оплаты труда, улучшение медицинского обеспечения. -------------------------------- <15> См.: Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2000. С. 44. <16> Данилин К. Н. Как нам реорганизовать таможенный контроль // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 1999. N 1. С. 80. <17> См.: Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 27 сентября 2004 г. N 282 "О порядке премирования по результатам трудовой деятельности и оказания материальной помощи работникам бюджетной сферы органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 42.

В-четвертых, учитывая, что совершение коррупционных деяний в абсолютном большинстве случаев влечет незаконное обогащение чиновников, следует сформировать систему контроля за расходами должностных лиц таможенных органов. Именно траты, понесенные тем или иным лицом за определенный промежуток времени, позволяют наиболее достоверно оценить объем полученных им доходов за этот же период. При этом целесообразно обратить внимание на расходы как самого таможенного служащего, так и членов его семьи. Борьба с коррупцией - важный инструмент оптимизации баланса частных и публичных интересов. Таможенник, стоящий на страже экономических интересов России, не должен подрывать ее авторитет как на внутригосударственном, так и на международном уровне. Профессионализм, честность, неподкупность, служение интересам государства, невозможность ущемления прав физических и юридических лиц - вот основные качества, позиционирующие современного Верещагина.

------------------------------------------------------------------

Название документа