Административно-правовое регулирование внешнеторговой (экспортной) деятельности в России

(Арбекова А. В.) ("Административное право и процесс", 2010, N 1) Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ (ЭКСПОРТНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

А. В. АРБЕКОВА

Арбекова А. В., начальник юридического отдела ООО "Кондитерская фабрика "ВОЛШЕБНИЦА" (г. Люберцы Московской обл.).

Внешнеторговая деятельность российских предприятий является актуальным направлением бизнеса, которое должно обеспечиваться правовой поддержкой государства. В настоящей статье проведено исследование реализации административно-правового регулирования в сфере внешнеторговой деятельности, проанализированы проблемы, рассмотрены наметившиеся тенденции в данной области.

Принятие в 2003 г. Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" ознаменовало начало нового этапа развития внешнеторгового законодательства. Особыми источниками правового регулирования являются международно-правовые акты (нормы международного права, международные договоры и соглашения РФ), имеющие приоритет перед актами российского законодательства. Порядок их заключения, выполнения и прекращения закрепляется Федеральным законом от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Подавляющей частью подзаконных актов, регулирующих внешнеторговую деятельность, являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Нормотворчество такого рода закреплено за рядом федеральных органов, в том числе за Минэкономразвития России, полномочия которого детализированы в п. 5 Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 N 443. Следует отметить также, что впредь до отмены или принятия новых нормативных правовых актов продолжают действовать документы, принятые федеральными органами исполнительной власти, которые в ходе административной реформы утратили нормотворческие полномочия в этой сфере. Поэтому в системе действующих источников права, регулирующих внешнеторговую деятельность, присутствуют, наряду с нормативными правовыми актами Минэкономразвития России, акты Федеральной таможенной службы (ранее - Государственного таможенного комитета РФ), Комитета по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами и др. Формирование нормативно-правовой базы внешнеторговой деятельности происходит при участии иных органов отраслевого управления. Акты соответствующих министерств регулируют отдельные аспекты ВЭД деятельности (Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство финансов РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ). Учитывая сложность государственного правового регулирования внешнеторговой, в частности экспортной, деятельности, вызванную значительным объемом нормативных правовых актов, стоит заострить внимание на трудностях, связанных с оформлением и осуществлением внешнеторговых сделок, которые, как правило, в большей или меньшей степени испытывают все экспортеры. К ним можно отнести длительные сроки оформления тех или иных документов, необходимых для таможенного оформления, закрепленные в законодательстве. Например, сроки рассмотрения документации органами санитарно-эпидемиологического надзора для оформления фитосанитарного сертификата составляют 1 (один) месяц. Довольно распространена ситуация по вынесению отказа в выдаче фитосанитарного сертификата по формальным основаниям. Аналогичные трудности испытывают экспортеры, обращающиеся в Направление экспортного контроля Министерства обороны РФ (НЭК Минобороны России) за получением заключения о том, что определенный вид экспортируемого товара не является товаром военного или двойного назначения. К трудностям административно-правового характера можно отнести ответственность экспортера за бездействие или несвоевременные действия контрагента по оплате товара. Не секрет, что большинство российских предпринимателей работают с проверенными временем контрагентами на условиях отсрочки платежа (товарного кредита) без обеспечения банковской гарантией и без использования аккредитива, поскольку это связано с дополнительными расходами. Российские предприниматели соглашаются на условия отсрочки платежа в договоре с целью сохранения выгодного покупателя и стимулирования продаж. Иностранным контрагентам выгодны условия об отсрочке платежа ввиду того, что они успевают за время предоставленной отсрочки реализовать часть товара, что немаловажно для осуществления оплаты. Однако сбои в оплате бывают и с проверенными партнерами. В этом случае всю полноту ответственности за невозможность получения валютной выручки (части валютной выручки) в соответствии с п. 4 ст. 15.25 КоАП РФ несет российский поставщик-экспортер, который не имеет рычагов воздействия на покупателя, чтобы последний оплатил товар в полном объеме и точно в срок, указанный в контракте. Получается, что российский экспортер не имеет товара и, не имея возможности в установленный законом срок получить деньги за товар, обязан уплатить штраф в размере его стоимости в бюджет РФ. Конечно же, он может обратиться в судебные органы, в соответствии с арбитражной оговоркой и условиями о применимом праве, содержащимися в контракте. Однако это будет после наложения наказания за непоступление/недопоступление валютной выручки, размер которого может достигать 100% стоимости неоплаченного товара <1>. Российский экспортер в этом случае не может воспользоваться своим правом на правомерность подтверждения примененной ставки налога на добавленную стоимость 0% по вывезенному на экспорт товару и на возмещение входящего (сырьевого) НДС. Это вопрос не только экономического, но и политического характера. -------------------------------- <1> Пункт 4 ст. 15.25 КоАП РФ.

Доля российского экспорта приходится на Республику Беларусь. Здесь сказываются как давние экономические связи, так и "упрощенный" (хотя и не полностью четко определенный в законодательстве) порядок вывоза экспортируемого товара за пределы РФ. Трудности правоприменительного характера связаны с механизмом совершения таможенных процедур экспортерами при вывозе товара России в Республику Беларусь. Например, ввиду единого экономического пространства между РФ и Республикой Беларусь совершение таможенных действий, казалось бы, не требуется и большинство экспортеров их не совершает. Однако необходимость совершения таможенных процедур при вывозе товара определяется п. 1.1 действующей Инструкции "Об особенностях таможенного оформления товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации из Республики Беларусь или вывозимых с таможенной территории Российской Федерации в Республику Беларусь", утвержденной Приказом ГТК России от 21.03.1995 N 167. Серьезные затруднения представляет для участников внешнеэкономической деятельности вольная трактовка налоговыми органами правовых норм. Как известно, в соответствии со ст. 164 Налогового кодекса РФ, при реализации товаров, вывезенных в таможенном режиме экспорта, исчисление налога на добавленную стоимость производится по налоговой ставке 0 (ноль) процентов, при условии представления предприятием-экспортером в налоговые органы документов, предусмотренных ст. 165 НК РФ <2>. Кроме того, предприятие-экспортер в соответствии со ст. 176 НК РФ имеет право на возмещение из государственного бюджета сумм налога на добавленную стоимость, уплаченных при приобретении товаров, предназначенных для экспорта из Российской Федерации <3>. -------------------------------- <2> Статья 164 (ч. 2) НК России. <3> Статья 176 (ч. 2) НК России.

Реальность накладывает свой отпечаток на функционирование данного механизма: несмотря на то, что официально у территориальных налоговых инспекций не существует никакого плана по сбору налогов, тем не менее объем собранных платежей по-прежнему остается основным показателем эффективности их работы. Поэтому налоговые инспекции используют любую возможность не возвращать НДС, и механизм, разработанный государством с целью стимуляции национальной экономики в сфере внешнеторговой деятельности, в реальных условиях оказывается не только не действующим, но еще и направленным против развития предпринимательства. Налоговые органы, рассматривая представленные налоговые декларации по экспортным операциям и прилагаемую в соответствии со ст. 165 НК РФ надлежащим образом оформленную и представленную документацию, выносят решение об отказе в возмещении сумм налога, как правило, со следующими мотивировками. Во-первых, ИМНС часто ссылается на то, что представленные банковские выписки и мемориальные ордера не заверены печатью банка. Хотя выписки банков, в соответствии с правилами ведения бухгалтерского учета, выдаются клиентам без штампов и подписей работников банка <4>, т. е. эта причина не может являться основанием для вынесения решения об отказе. -------------------------------- <4> Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утв. Банком России 05.12.2002 N 205-П.

Во-вторых, распространенным обоснованием отказа является непредставление налогоплательщиком платежных поручений, подтверждающих поступление экспортной выручки. Однако платежные поручения во всех иностранных банках-нерезидентах исполняются плательщиками-нерезидентами в электронном виде (аналог российской системы "Клиент-Банк"). Мало того, данный вид документа не указан в числе представляемых документов согласно Налоговому кодексу РФ <5>. -------------------------------- <5> Статья 165 (ч. 2) НК России.

В-третьих, система написания дат в международных документах, отличающаяся от российских (сначала пишется месяц, затем через дробь - число, потом год), иногда трактуется налоговыми органами как "несовпадение" даты зачисления валютной выручки в SWIFT-сообщении и в банковской выписке. В-четвертых, налоговая служба часто пеняет на налогоплательщика-экспортера за непредставление копии акта-приемки товара к контракту, свидетельствующего о принятии товара иностранным покупателем. Хотя составление такого документа в случае экспортной поставки не предусмотрено ни российским, ни международным законодательством; и наконец, представление такого документа не предусмотрено ст. 165 НК РФ. Существует еще множество формальных причин для отказа. На этом фоне уже не вызывает удивления то, что иногда решения об отказе выносятся через 1 - 2 календарных дня от даты направления налоговой инспекцией запросов в банковские и таможенные органы с целью подтверждения факта отгрузки и оплаты товара. Заведомо понимая невозможность получения за 1 календарный день ответов из указанных органов, налоговые инспекции в решениях указывают, что "ответы о поступлении экспортной выручки и подтверждающие факт вывоза товара за таможенную территорию РФ на момент написания акта не получены". В результате "отказных" решений компании-экспортеру доначисляется НДС (18%) по экспортной операции, отказывается в возмещении входного (сырьевого) НДС, а также данная компания привлекается к "налоговой ответственности за совершение налогоплательщиком налогового правонарушения" в виде наложения штрафа в размере 20% от якобы неуплаченной суммы налога. Ситуация с возвратом поставщикам-экспортерам сумм налога на добавленную стоимость и с правомерностью применения ставки 0% по экспортным операциям наглядно демонстрирует, что задача государства в настоящий момент состоит не только (и порой не столько) в разработке благоприятной для экономики законодательной базы, но и в создании адекватных механизмов контроля за ее исполнением. Безусловно, государство обязано следить и пресекать нарушения своего законодательства (в том числе и налогового со стороны налогоплательщиков - именно этим чиновники объясняют политику невозврата НДС), тем не менее эти действия ни в коем случае не должны негативно влиять на законопослушных предпринимателей. Неэффективная система, действующая в настоящее время, способна наносить серьезный вред экономике, сводя на нет все преимущества, предоставляемые предпринимателям по закону. Она не только не направлена на ускорение экономического роста, но является фактором, его тормозящим. А ведь налоговая система может быть мощным механизмом стимулирования экспорта в частности и экономики в целом. Известно, что любая страна заинтересована в том, чтобы как можно больше товаров, производимых на ее территории, отправлялось на экспорт: это позволяет оплачивать труд местных рабочих деньгами иностранных покупателей. Поэтому любая страна принимает меры для повышения конкурентоспособности своих товаров (другими словами, понижения цен на них) путем льготного исчисления налогов для товаров, уходящих за рубеж. Ли Яккока в своей книге приводит следующий факт: "...когда японский автомобиль грузят на корабль, берущий курс на США, японское правительство тут же компенсирует автостроительной компании около 800 долларов". Разбив территориальные налоговые инспекции на различные департаменты, критерием работы каждого из которых установлена сумма собираемых в нем налогов, государство, стремясь к благой цели (большая сумма собираемых налогов ведет лучшему наполнению бюджета, а значит, к большему выделению средств на социальные нужды, на качественное содержание армии, на поддержку образования и здравоохранения, на развитие наукоемких отраслей промышленности и т. д.), получает в результате ровно противоположный эффект. В самом деле, осознав невозможность работы в реальных условиях, очень многие предприятия уходят с экспортного направления экономической деятельности. Значит, сокращаются рабочие места, а с ними - отчисления в Пенсионный фонд, фонды социального и медицинского страхования, уменьшаются суммы сбора единого социального налога. И по цепочке - уменьшаются закупки у российских производителей товаров, на производственных предприятиях падают объемы производства и уменьшаются суммы сборов (например, налога на прибыль), некоторые предприятия вынуждены идти на сокращение штата или вовсе ликвидироваться, увольняя сотрудников. Эти сотрудники, в свою очередь, встав на учет на бирже труда, вынуждают государство к новым расходам - выплате пособия по безработице... Фактически устраняя собственный бизнес с международной арены, Российское государство создает благоприятные условия и стимулирует развитие экономики таких "важных" для нашей страны регионов, как Китай, Пуэрто-Рико и Мексика, - именно с продукцией этих стран ныне соперничает отечественная. Пока еще к нашим товарам есть интерес. Россия производит уникальные изделия и может устанавливать на них конкурентоспособные цены. Неприятность для нас состоит в том, что в той же Поднебесной производители учатся слишком быстро; пока мы будем терять время на преодоление внутренних трудностей, они, переняв у нас положительное и отринув негатив, оккупируют все возможные для нас экспортные ниши. Потеряв однажды выход на международный рынок, мы рискуем больше никогда туда не вернуться. Справедливости ради следует отметить, что в последние годы (до разразившегося глобального кризиса) отмечались положительные тенденции в сфере государственного правового регулирования внешнеторговой деятельности. Во-первых, что касается законодательства о валютном регулировании и валютном контроле, стоит подчеркнуть, что год от года происходит снижение размера обязательной продажи валютной выручки по экспортным операциям <6>. -------------------------------- <6> Указание ЦБ РФ от 29 марта 2006 г. N 1676-У "О внесении изменения в Инструкцию банка России от 30.03.2004 N 111-И "Об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке РФ".

Во-вторых, разрабатывается комплекс программ в области таможенного законодательства, направленных на облегчение процедуры таможенного оформления и, как следствие, на сокращение времени таможенного оформления (что является благом для предпринимателей), на обеспечение прозрачности внешнеторговых сделок, на координирование работы таможенных и налоговых государственных органов в части проверки внешнеторговых сделок, тем самым способствуя наполняемости федерального бюджета (что является благом для государства в целом). Опасение вызывает двойственность разрабатываемых таможенных программ: с одной стороны, они направлены на стимулирование внешнеторговых, в частности экспортных сделок, а с другой стороны, усиливают административный контроль и меры ответственности, применяемые к экспортеру. Следствием ужесточения норм ответственности будет отказ некоторых компаний от ведения внешнеэкономической деятельности. Ярким подтверждением усиления налогового администрирования за последние четыре года является Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ <7>. Благодаря этому Закону с 2006 г. органы ФНС могут без обращения в арбитражный суд взыскивать штрафы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. -------------------------------- <7> ФЗ от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур регулирования споров".

Ужесточению государственного надзора в сфере внешнеэкономической деятельности проявляется в Федеральном законе от 8 мая 2006 г. N 65-ФЗ <8>. Введенные в 2006 г. поправки в КоАП РФ предусматривают введение повышенных административных штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле <9>. Увеличился также срок, в течение которого нарушителя можно привлечь к ответственности, - 1 год со дня совершения правонарушения <10>. Раньше соответствующий срок давности составлял два месяца. На участников внешнеэкономической деятельности распространяется ряд новых составов правонарушений. Согласно п. 4 ст. 19.4 КоАП РФ невыполнение законных требований должностного лица органа, уполномоченного в области экспортного контроля, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. -------------------------------- <8> ФЗ от 8 мая 2006 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях". <9> Статья 14.20 КоАП РФ. <10> Пункт 1 ст. 4.5 КоАП РФ.

Невыполнение предписания, решения органа, уполномоченного в области экспортного контроля, грозит должностным лицам кроме штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей еще и дисквалификацией на срок до трех лет, а юридическим лицам - штрафом от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей <11>. Помимо всего перечисленного участники ВЭД на основании указанных поправок штрафуются и за непредставление информации, которую они обязаны подавать в соответствии с действующим законодательством, а также за представление заведомо недостоверных сведений <12>. -------------------------------- <11> Пункт 2 ст. 19.5 КоАП РФ. <12> Статья 19.8 КоАП РФ.

Усиление значимости внешнеэкономической инвестиционной деятельности российских кондитерских компаний, продиктованное борьбой за выживание и сохранением конкурентоспособности в условиях мирового экономического кризиса, требует от государства немедленного принятия соответствующих решений в области стимулирования экспортно-импортных операций и инвестиционной активности. В результате создается Совет по внешнеэкономической деятельности при Минэкономразвития России и Приказом Министерства экономического развития от 12 декабря 2008 г. N 449 утверждается Положение, на основании которого данный Совет действует. Основными задачами Совета являются: содействие обеспечению учета интересов российских предпринимательских кругов при формировании внешнеэкономической политики и совершенствовании инструментов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, содействие в реализации внешнеэкономической политики Российской Федерации, а также обеспечение взаимодействия между Минэкономразвития России и бизнес-сообществом в сфере внешнеэкономической деятельности.

------------------------------------------------------------------

Название документа