(Звягин М. М.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 4)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ
М. М. ЗВЯГИН
Звягин Михаил Михайлович — кандидат юридических наук, прокурор по надзору за соблюдением таможенного законодательства Московско-Ярославской транспортной прокуратуры.
В статье анализируются правовые и организационные проблемы административного расследования, показываются сущность и значение административного расследования в таможенной сфере.
Administrative inquiry in custom authorities M. M. Zvyagin
The author of the article analyzed the legal and organizational problems of an administrative inquiry and showed the essence and meaning of the administrative inquiry in custom authorities.
Key words: proceeding, process, inquiry, custom authorities, instruction, stage, term, period of time.
В настоящее время производство по делам об административных правонарушениях носит достаточно сложный характер, в ходе данного производства осуществляется целый комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Для того чтобы осуществляемые процессуальные действия укладывались в определенный временной промежуток, необходим специальный институт, который называется административным расследованием. Как отмечается в научной литературе, таможенные органы широко применяют административное расследование в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Так, в 2008 г. ими было возбуждено 83700 дел об административных правонарушениях и по 39168 из них проводилось административное расследование (в 2007 — 38856, в 2006 — 39704) <1>. При этом на протяжении последних трех лет отмечается стабильный рост таких дел, о чем свидетельствуют следующие статистические данные: в 2006 г. возбужденно 70129 дел, в 2007 г. — 80423, в 2008 г. 83700, что на 4% больше показателя 2007 г. и на 19% — 2006 г. <2>. ——————————— <1> См.: Информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов (данные за 2006, 2007 и 2008 годы). <2> См.: Пятикова Е. А. Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3.
Административное расследование в той или иной форме существует достаточно длительный период времени, в связи с чем на рассматриваемый правовой институт существуют различные точки зрения. Говоря об административном расследовании, нужно сказать, что по данному вопросу высказываются различные суждения. Так, А. А. Гравина, Л. К. Терещенко, М. П. Шестакова говорят о том, что «административное расследование заключается в выявлении факта и обстоятельств правонарушения, данных о виновном» <3>. ——————————— <3> См.: Гравина А. А., Терещенко Л. К., Шестакова М. П. Комментарий Таможенного кодекса РФ. М., 1996. С. 417.
Суть административного расследования, по мнению Д. Л. Щура и Л. В. Трухановича, состоит в том, «чтобы выяснить все обстоятельства совершения правонарушения и собрать все доказательства» <4>. ——————————— <4> См.: Щур Д. Л., Труханович Л. В. Проверка торгового предприятия. М., 2000. С. 20.
С. И. Котюргин рассматривает административное расследование как первоначальную стадию процесса, которая состоит в деятельности уполномоченных на то государственных органов, общественных организаций и их должностных лиц по установлению фактических обстоятельств правонарушения, выявлению лица, его совершившего, фиксированию всех обнаруженных доказательств по делу в протоколе (акте) и иных документах <5>. А. С. Телегин также определяет административное расследование дела как начальную стадию административного производства, которая состоит из комплекса процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию <6>. ——————————— <5> См.: Котюргин С. И. Административный процесс в деятельности советской милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968. С. 9. <6> См.: Телегин А. С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. М., 1991. С. 28.
Д. Н. Бахрах административное расследование рассматривает не только как стадию выявления фактов и обстоятельств, но и действия по их фиксации и квалификации правонарушения. По мнению Д. Н. Бахраха, административное расследование «представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта» <7>. ——————————— <7> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1997. С. 325.
Е. В. Малашиной административное расследование названо сложным процессом и отождествлено со всей процедурой производства по делу об административном правонарушении <8>. А. Н. Гуев называет административное расследование самостоятельным правовым институтом <9>. Процедурой, в ходе которой «уполномоченное лицо проводит необходимые процессуальные действия с целью установления обстоятельств происшествия», называет административное расследование А. Гуничев <10>. Данные определения сформулированы на основании анализа КоАП РФ (ст. 28.7). ——————————— <8> См.: Малашин Е. В. О санкциях за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Налоговый вестник. 2000. N 5. С. 41. <9> См.: Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М., 2003. С. 858. <10> См.: Гуничев А. Административная ответственность водителей // Российская юстиция. 2003. N 1. С. 14.
Е. А. Клоков, исследуя содержание административного расследования в органах внутренних дел, справедливо рассматривает административное расследование в узком и широком аспекте. Административное расследование в широком смысле — это комплекс процессуальных и непроцессуальных действий уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех значимых обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию деяния и процессуальное оформление. Административное расследование в узком аспекте — это особая форма производства по отдельным категориям дел об административных правонарушениях. Кроме того, Е. А. Клоков проводит разницу между административным и служебным расследованием. В частности, автор говорит о следующих различиях названных расследований: основания, цели проведения административного расследования, сроки, процессуальный порядок проведения административного расследования, субъекты проведения административного расследования, а также процессуальный порядок оформления его результатом соответствующего расследования <11>. Данная дифференциация вполне обоснованна. Применительно к внутрислужебным отношениям правильно говорить об административно-служебном расследовании, которое урегулировано соответствующими процессуальными нормами. В этой связи вполне справедливо высказывание А. В. Пчелинцева. ——————————— <11> См.: Клоков Е. А. Административное расследование в органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 7.
В частности, автор рассматривает административное расследование в Вооруженных Силах как часть административного процесса, представляющую самостоятельное процессуальное производства <12>. ——————————— <12> См.: Пчелинцев А. В. Административное расследование в Вооруженных Силах СССР. М., 1987. С. 132.
В. В. Демченко исследует обозначенную проблематику более предметно и говорит о том, что «административное расследование — это деятельность командира воинской части (начальника) и назначенного им офицера по установлению фактических обстоятельств совершения военнослужащими, гражданским персоналом проступков, а также иных событий и фактов, не являющихся преступлениями, с целью принятия на основе собранных доказательств законного и обоснованного решения. Административное расследование является одним из средств укрепления дисциплины, воспитания подчиненных в духе точного выполнения законов, военной присяги, уставов и приказов командиров (начальников)» <13>. ——————————— <13> См.: Демченко В. В. Административное расследование. Особенности его проведения в случае утраты военнослужащими удостоверения личности, расчетной книжки, денежного аттестата // Право в Вооруженных Силах. 1998. N 3. С. 50.
В свою очередь, Ю. Н. Калюжный предлагает определять административное расследование как самостоятельную, объективно необходимую форму производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемую по определенным законом категориям дел, представляющую собой властную, регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных должностных лиц и государственных органов (правоприменительных субъектов) по проведению экспертизы или других требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, с целью правомерного привлечения виновных лиц к административной ответственности за совершенное правонарушение, с применением в необходимых случаях мер принуждения, и реализации других процессуальных задач, завершающуюся составлением протокола либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении <14>. ——————————— <14> См.: Калюжный Ю. Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.
А. В. Кудашкин говорит о том, что «административное расследование назначается для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. В ходе него должны быть установлены перечисленные законом условия привлечения военнослужащих к материальной ответственности» <15>. ——————————— <15> См.: Кудашкин А. Материальная ответственность военнослужащих // Российская юстиция. 2000. N 6. С. 45.
В Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах РФ, которые утверждены Приказом Министра обороны России от 31 января 2001 N 10, административное расследование определяется как деятельность командира (начальника) по установлению фактических обстоятельств совершения военнослужащими, гражданским персоналом проступков (правонарушений), а также наступления иных событий и фактов, не имеющих признаков преступления, с целью принятия по ним законного и обоснованного решения. Говоря о сущности административного расследования, то согласно КоАП РФ (ст. 28.7 КоАП РФ), если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, законодательства об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах, законодательства о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, миграционного законодательства, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), законодательства об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, в области охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ либо закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в определении. Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, проводится указанным должностным лицом, а по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя — другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, а равно Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, — решением руководителя вышестоящего органа или его заместителя на срок до шести месяцев. Решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения. В определении о продлении срока проведения административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, основания для продления срока проведения административного расследования, срок, до которого продлено проведение административного расследования. Определение о продлении срока проведения административного расследования подписывается вынесшим его в соответствии с КоАП РФ руководителем или его заместителем. Копия определения о продлении срока проведения административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых проводится административное расследование, а также потерпевшему. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. В число процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, относятся: 1) направление поручений и запросов (ст. 26.9 КоАП РФ); 2) взятие проб и образцов (ст. 26.5 КоАП РФ); 3) фотографирование или фиксирование иным способом вещественных доказательств (ст. 26.6 КоАП РФ); 4) истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ); 5) привлечение специалиста для участия в деле (ст. 25.8 КоАП РФ) <16>. ——————————— <16> См.: Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 67.
Для проведения административного расследования в ФТС РФ создаются соответствующие подразделения. Подразделение административных расследований является структурным подразделением таможни, непосредственно осуществляющим возбуждение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, и проведение по ним административного расследования, а также организовывающим деятельность структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов по административному производству. Задачи подразделения административных расследований: обеспечение при административном производстве всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела об административном правонарушении и разрешение его в соответствии с законодательством РФ, а также обеспечение исполнения вынесенного постановления. Организация и контроль административного производства в структурных подразделениях таможни и на подчиненных ей таможенных постах. Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение административных правонарушений. Анализ статистических данных по делам об административных правонарушениях. Функции подразделения: рассмотрение по письменному поручению заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности материалов, поступивших из структурных подразделений таможни, должностные лица которых не уполномочены составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, из правоохранительных и других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений — сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Принятие на основании части 4 ст. 28.7 КоАП РФ по письменному решению заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности к производству дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами других структурных подразделений таможни, для осуществления административного расследования. Возбуждение дел об административных правонарушениях и ведение по ним административного производства. Выявление при административном производстве признаков преступлений с последующим направлением материалов дела начальнику органа дознания для решения вопроса об их рассмотрении согласно порядку, предусмотренному УПК РФ. Осуществление контроля соблюдения законности при привлечении лиц к административной ответственности. Исполнение самостоятельно или с привлечением должностных лиц других структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов запросов либо поручений таможенных органов о производстве процессуальных действий по делам об административных правонарушениях в соответствии с порядком и сроками, предусмотренными КоАП РФ. Оказание другим структурным подразделениям таможни и подчиненных ей таможенных постов методической помощи при осуществлении ими административного производства. Подготовка на основании ходатайств подразделений административных расследований подчиненных таможне таможенных постов для внесения на рассмотрение начальника таможни предложений об обоснованности и необходимости продления сроков административного расследования по делам об административных правонарушениях после их согласования с заместителем начальника таможни по правоохранительной деятельности. Участие в проведении таможенной ревизии путем проверки и оценки собранных комиссией материалов на предмет выявления в них наличия признаков административных правонарушений. Информирование других правоохранительных органов об относящихся к их компетенции фактах правонарушений, выявленных в ходе административного производства или при рассмотрении материалов, поступивших из правоохранительных и других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации. Разработка и осуществление мер по профилактике административных правонарушений, организация проведения такой работы на подчиненных таможне таможенных постах. Обеспечение контроля обоснованности и своевременности возбуждения дел об административных правонарушениях структурными подразделениями таможни и подчиненными ей таможенными постами. Взаимодействие с судебными, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам выявления, предупреждения, пресечения административных правонарушений и осуществления административного производства. Участие совместно с правовым отделом таможни в защите интересов таможенных органов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также в связи с обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами таможни. Подготовка в случае необходимости заявлений о принесении протестов прокурору на решения судов, вынесенные по делам об административных правонарушениях, административное производство по которым осуществляло должностное лицо таможни. Участие в подборе и расстановке кадров подразделения об административных расследованиях, а также в согласовании назначения на должности и освобождения от должности заместителей начальников таможенных постов по правоохранительной работе и начальников подразделений административных расследований подчиненных таможне таможенных постов. Выявление правовых проблем, возникающих при административном производстве, а также при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, подготовка и внесение согласно установленному порядку на рассмотрение заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности, руководства оперативной таможни и ФТС России предложений об их разрешении. Подготовка и представление заместителю начальника таможни по правоохранительной деятельности аналитических отчетов о результатах работы подразделения и предложений о ее совершенствовании для направления согласно установленному порядку руководству оперативной таможни и ФТС России. Подразделение для выполнения возложенных задач и функций имеет право: заявлять ходатайства о продлении сроков административного расследования по находящимся в производстве подразделения делам об административных правонарушениях; вносить на рассмотрение заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности предложения о проведении служебных проверок в отношении должностных лиц таможни и подчиненных ей таможенных постов, допустивших нарушения законодательства РФ при осуществлении своих должностных обязанностей, выявленные в ходе административного производства; привлекать должностных лиц таможни и подчиненных ей таможенных постов к участию в производстве процессуальных действий по делам об административных правонарушениях; требовать и получать от других структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов необходимые документы, материалы, сведения; истребовать и получать в соответствии с КоАП РФ от государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций независимо от форм собственности и подчиненности, от должностных лиц правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов необходимые документы и сведения. Сотрудники подразделения административных расследований могут беспрепятственно проходить в служебные помещения таможни, подчиненных ей таможенных постов, в зоны таможенного контроля и находиться там при выполнении ими своих должностных обязанностей. Сотрудники подразделения административного расследования при осуществлении административного производства обладают всеми процессуальными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ. Подразделение может пользоваться другими правами, предусмотренными КоАП РФ, Таможенным кодексом РФ и другими актами законодательства РФ.
Библиографический список
1. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1997. 2. Гравина А. А., Терещенко Л. К., Шестакова М. П. Комментарий Таможенного кодекса РФ. М., 1996. 3. Гуничев А. Административная ответственность водителей // Российская юстиция. 2003. N 1. 4. Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М., 2003. 5. Демченко В. В. Административное расследование. Особенности его проведения в случае утраты военнослужащими удостоверения личности, расчетной книжки, денежного аттестата // Право в Вооруженных Силах. 1998. N 3. 6. Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 7. Котюргин С. И. Административный процесс в деятельности советской милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968. 8. Кудашкин А. Материальная ответственность военнослужащих // Российская юстиция. 2000. N 6. Калюжный Ю. Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 10. Клоков Е. А. Административное расследование в органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. 11. Малашин Е. В. О санкциях за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Налоговый вестник. 2000. N 5. 12. Пчелинцев А. В. Административное расследование в Вооруженных Силах СССР. М., 1987. 13. Пятикова Е. А. Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 14. Телегин А. С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. М., 1991.
