О дефиците конституционного правопонимания и неконституционности нормативных конструкций российского таможенного законодательства

(Крусс В. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 10) Текст документа

О ДЕФИЦИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОПОНИМАНИЯ И НЕКОНСТИТУЦИОННОСТИ НОРМАТИВНЫХ КОНСТРУКЦИЙ РОССИЙСКОГО ТАМОЖЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

В. И. КРУСС

——————————— <*> Kruss V. I. About deficiency of the constitutional understanding of the right and illegality of some designs of the customs legislation in the Russian Federation.

Крусс В. И., заведующий кафедрой теории права Тверского государственного университета, профессор, доктор юридических наук.

В статье дается критический анализ некоторых нормативных конструкций российского таможенного законодательства: специальных режимов и процедур перемещения товаров и грузов. При этом методологической основой исследования выступает авторская концепция конституционного правопонимания (общая теория конституционного правопользования). По мнению автора, российскому законодателю необходимо скорректировать подход к правовому регулированию таможенных отношений с учетом определяющего значения основных прав и свобод человека и гражданина и положений Конституции РФ.

Ключевые слова: дефицит, конституционное правопонимание, неконституционность, таможенное законодательство, нормативные конструкции.

In given article the critical analysis of some standard designs the customs legislation in the Russian Federation is given: special modes and procedures of moving of the goods and cargoes. Thus as a methodological basis of research on the author’s conception the constitutional understanding of the right (the general theory Constitution Law application). According to the author, it is necessary for legislator in the Russian Federation to correct the approach to legal regulation of customs relations taking into account defining value of fundamental laws and freedom of the person and the citizen and positions of the Constitution of the Russian Federation.

Ключевой проблемой текущего конституционного строительства в России следует признать дефицит конституционного правопонимания. Его недостаток повсеместно проявляется в конституционно значимых, а значит, и собственно правовых, отношениях, связующих публичных и/или частных лиц (субъектов права), независимо от особенностей их компетенций и статусов. Иные известные трудности (экономические, политические, социальные) не просто возникают и развиваются на фоне этого дефицита, но они обусловлены им как фактором, исключающим полноценную конституционную коммуникацию и консолидацию. Кратко охарактеризуем предмет названной недостаточности <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 21 — 45 и др.

Конституционное правопонимание основывается на убеждении в исторически уникальной контекстуальной однородности права в эпоху общепризнанных неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. По критерию глубины (качества) осознания социальных проблем, препятствующих утверждению верховенства такого права, причин, сопутствующих деформаций правовой системы и допустимых вариантов и способов их предупреждения и разрешения конституционное правопонимание можно классифицировать в широком спектре градаций: от доктринально-элитарного до непрофессионально-обыденного. Безусловно, определенный минимум позитивной конституционной компетентности при этом необходим всегда. Невозможно судить о конституционном и неконституционном, ничего не зная о Конституции РФ и оставаясь равнодушным к отображенным в ее тексте идеалам и ценностям. Однако «сверх» интеллектуального и психологического компонентов, а равно и универсальными предпосылками конституционного правопонимания выступают способность к духовно-нравственному чувствованию (ощущению) неконституционности как несправедливости того или иного установленного порядка вещей, во-первых, и интуиция конституционно правильного — как справедливого и должного — вектора необходимых преобразований, во-вторых. Иначе говоря, ментальность конституционного правопонимания преимущественно апофатическая. Даже не владея развернутой юридической аргументацией «pro» и «contra», а равно и независимо от того, насколько и в какой роли он сам вовлечен в ту или иную социальную проблему, субъект конституционного правопонимания всегда безотчетно уверен, какие легализованный порядок или сложившуюся практику общественных отношений нельзя считать конституционными. Любые аргументы и доводы поколебать такую уверенность не могут, а основанные на них решения и требования, даже будучи — в силу публично-властного характера — обязательными, оцениваются негативно. В эпоху информационной демократии подобное восприятие неизбежно «тиражируется» и становится общественным фактором. Когда же суммарный вес критических суждений достигает государственно значимого уровня, тогда «адекватная» национальная правовая система объективно должна измениться, «снять» катализирующие социальную напряженность, конституционные деформации. То обстоятельство, что «внешним» образом обновление оформляется юридическими актами органов публичной власти, сути дела не меняет: конституционное должное достоверно и всегда тождественно самому себе. Вместе с тем провести конституционную модернизацию на одной интуиции неконституционного (несправедливого, недолжного) и декларациях иного никому, разумеется, не удастся. Научный подход предполагает развернутые критические аргументы и рационально обоснованные нормативные модели, позволяющие «просчитать» последствия их воплощения. И хотя речь идет преимущественно о специальных (профильных) конструкциях и решениях технико-агрегатного характера, к таким разработкам по своему профессиональному статусу призваны прежде всего ученые-конституционалисты. Именно конституционное, будучи идеально-всеобщим, проявляет себя исключительно в наглядной нормативной предметности, преобразуя и доводя ее до приемлемого качества. Исходное же содержание этой предметности, если она конституционно значима, решающего значения не имеет. Приверженные духу и букве Конституции РФ ученые-правоведы должны подключаться к критическому анализу проблем и разработкам актов конституционализации правовой системы безотносительно к отраслевой или институциональной локализации последних. И только от самих ученых зависит, чтобы участие это не воспринималось как установочно-претенциозное или субсидиарное и, во всяком случае, — независимо от фактического или признанного вклада имярек в решение определенной задачи — способствовало расширению формата конституционного правопонимания. Теперь по отраслевой составляющей заявленного вопроса. Российское таможенное законодательство <2> трудно назвать структурно сбалансированным и системно-целостным. Тому есть объективные причины: отсутствие собственной отрасли права и особое напряжение конфликта публичных и частных интересов в предмете регулирования. Однако не менее деструктивно проявляет себя здесь и субъективный фактор, что наглядно проявляется в повышенном уровне установлений и требований, очевидно не соответствующих конституционному принципу правовой определенности, ясности и четкости норм, призванных обеспечивать надлежащее пользование правами и свободами человека, внятную обоснованность и необходимую предсказуемость связанных с обеспечением этих прав судебных решений. ——————————— <2> В соответствии с легальным определением таможенное законодательство Российской Федерации состоит из Таможенного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (п. 2 ст. 3 ТК РФ). Однако для целей настоящей работы используется понятие таможенного законодательства в широком смысле; при этом к актам таможенного законодательства мы будем относить и нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, если иное не оговаривается особо.

Конституционные пороки таможенного законодательства часто «прикрываются» спецификой терминологии, выражающей гипотетическую уникальность публично-правовых отношений в этой области и статусов их субъектов. Догадаться о целях, которыми руководствуется при этом законодатель, не составит труда. Понятно, насколько важна роль таможенных органов в защите экономических интересов и безопасности России. Однако придется постараться, чтобы в ряде проблемных ситуаций, которыми «переполнена» таможенная практика, аргументированно показать, как эти — представляющие исполнительную власть — органы, реализуя свои полномочия, применяют и соблюдают Конституцию РФ и как при этом их деятельность определяется основными правами и свободами человека и гражданина (ст. 15, 18 Конституции РФ). На деле таможенное администрирование приобретает зачастую гипертрофированный характер, при котором назвать соответствующую практику правоприменительной можно, только отказавшись от поиска сущностных критериев права в конституционном контексте. Между тем ученых, специализирующихся на исследованиях этого нормативного массива, данные обстоятельства, похоже, не слишком волнуют. Они увлеченно разрабатывают классификации обозначенных законодателем форм и явлений, сопоставляя и соподчиняя их исключительно спекулятивным и позитивистским, отвлеченным от конституционных реалий и требований образом. Подобное характерно, например, для теории и практики таможенных процедур, доктринальная достоверность и конституционность которых, в особенности специальных, вызывает, на наш взгляд, большие сомнения. На чем же основываются такие выводы? Как известно, в юриспруденции по-разному и даже противоположным образом трактуются смысл, объемы понятий и соотношение таких правовых явлений, как процедура, процесс, производство <3>. Вместе с тем трудно спорить, что во всех трех случаях подразумевается установленный порядок деятельности субъектов права <4>, точнее, модель их последовательного взаимодействия, обусловленного необходимостью достижения определенных правовых (юридически значимых) результатов. Заявлять же названные понятия односторонним (односубъектным) образом, видя в соответствующих установлениях только порядок реализации административно-властных полномочий <5>, уже значит ставить под сомнение или «забывать» о непосредственном действии прав и свобод человека, воспринимать этого человека как объект публичного администрирования. Равным образом утверждение исключительно императивного характера норм, регулирующих процедурные отношения, не только формально ошибочно, но и может привести к игнорированию конституционных пределов административно-процедурных усмотрений. И наконец, не следует забывать, что процедурные и (или) процессуальные нормы и их институты не могут устанавливать или менять материальные субъективные права и обязанности участников регулируемых ими отношений. ——————————— <3> Основные точки зрения по этим вопросам представлены, например, в публикации Г. В. Матвиенко. См.: Матвиенко Г. В. Административные процедуры и производства в таможенном праве // Журнал российского права. 2008. N 12. <4> См., например: Протасов В. Н. О насущной потребности в новой учебной дисциплине // Государство и право. 2003. N 12. С. 56; Тихомиров Ю. А. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. <5> См.: Хазанов С. Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 59.

Российский законодатель между тем не привык связывать себя научно взвешенными критериями. Согласно легальной дефиниции Таможенного кодекса РФ <6> (далее — ТК РФ) таможенная процедура — это совокупность положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций (отдельных действий) и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей (подп. 21 п. 1 ст. 11). В этой дефиниции не только воплощен обозначенный выше административный уклон, но и содержатся явно избыточные элементы. Определение статуса товаров и транспортных средств, хотя бы и применительно к конкретной таможенной процедуре и для сугубо таможенных целей, предполагает комплексное юридическое содержание и использование средств различных отраслей права и законодательства. Кроме того, проходящие таможню товары и транспортные средства не существуют сами по себе, они являются объектами имущественных прав конкретных лиц, причем права эти производны от соответствующих конституционных полномочий каждого человека и гражданина (ст. 35 Конституции РФ). Определить статусы этих объектов, не касаясь конституционных статусов хозяйствующих субъектов, нельзя. Подобная статусная конкретизация в объем понятия юридической процедуры никак «не вмещается» и свидетельствует, скорее, об определенном правовом режиме. Ученый же не может ставить знак равенства между таможенными режимами и иными процедурами (Г. В. Матвиенко). Даже если законодатель позволяет себе такую «вольность», разрабатывая и внедряя некие синтетические нормативные конструкции. ——————————— <6> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.

Действительно, согласно ТК РФ таможенный режим — это тоже таможенная процедура, хотя и особая; причем особая настолько, что в совокупность определяемых требований и условий входит порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности (подп. 22 п. 1 ст. 11). Что такое порядок применения таможенных пошлин и налогов и можно ли, определяя его, обойтись без норм налогового или процессуального права, законодатель не поясняет. Бланкетная отсылка к законодательству о внешнеторговой деятельности также «разрывает» доктринальный формат таможенной процедуры. Самое интересное, впрочем, что ученые странностей этих формулировок не замечают или, во всяком случае, не комментируют. В самом деле, кому и чем могут, казалось бы, помешать столь незначительные терминологические огрехи? Однако разница между правовыми режимами и процедурами не терминологическая, а существенная, и обусловливает она прежде всего уровни и пределы допустимого нормативного регулирования в обоих случаях. Определение правового режима в основе своей — это уровень федерального закона. Большинство нормативных установлений подраздела 2 ТК РФ («Таможенные режимы») содержит вполне определенные конкретизации применительно к тому, какие таможенные режимы могут быть выбраны лицом, ввозящим или вывозящим товары с таможенной территории Российской Федерации, как помещаются товары под таможенные режимы, какие права и обязанности участников таможенных отношений при этом возникают и как они реализуются и т. д. При этом все говорит о том, что речь здесь идет именно о правовых режимах, а не о юридических процедурах. Идея режимов правового регулирования в науке права связывается прежде всего с признаком комплексного, многоаспектного воздействия на субъекты права, включая институциональный уровень общих юридических дозволений и запретов <7>. Вследствие этого, говоря о правовых (в том числе таможенных) режимах, мы с неизбежностью оказываемся в предметном поле теории конституционализма и прав человека. Именно на конституционном уровне актуально «неформальное» (отчасти формализованное) правовое воздействие на общие (конституционные) правовые отношения и интересы. С позиций современной теории прав человека только благодаря многообразию режимных юридических средств, их сочетаний и комбинаций действиям, связанным с опосредованием основных прав и свобод, «придается необходимая эластичность и достигается дифференциация, позволяющая сбалансировать интересы и потенциальные возможности индивидов, разных социальных групп и государства» <8>. С учетом же «генерального» конституционного принципа (ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ) любой правовой таможенный режим может быть представлен как режим конституционного правопользования. Такой правовой режим должен воплощать конституционное единство нормативных правовых требований общего и специального характера в отношении любых аспектов деятельности частных лиц, пользующихся своими основными правами и свободами и/или исполняющих конституционные обязанности, с одной стороны, и публично-властных лиц, призванных обеспечивать надлежащее правоприменительное опосредование их деятельной активности, с другой стороны. ——————————— <7> См.: Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 243. <8> См.: Глухарева Л. И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). М.: Юристъ, 2003. С. 287.

Терминологическое «объединение» таможенных процедур и режимов (как вида процедур) пагубно проявляется в подзаконном моделировании нормативных конструкций, призванных обеспечивать решение сугубо технических задач. Правовые режимы обеспечивают как ограничительное, так и регулирующее воздействие на субъекты конституционного правопользования. Юридические процедуры также опосредуют (затрагивают) права и свободы человека, однако в значительно меньшей степени, обеспечивают их прямое и косвенное регулирование, однако никогда не доходят до самостоятельных (вновь устанавливаемых) ограничений <9>. Поэтому нормативное содержание юридических процедур (при их адекватном восприятии) допустимо конкретизировать на уровне подзаконных установлений и требований. Для правовых режимов — во всяком случае, для некоторых из режимных элементов — подобное исключено. Тем более невозможно генерировать (установить) правовой режим на подзаконном уровне. Именно в связи с этими обстоятельствами, как будет показано далее, некорректное юридико-техническое наложение в дефинициях ТК РФ понятий таможенной процедуры и таможенного режима повлекло за собой неконституционные деформации правового поля. ——————————— <9> См. подробнее об ограничении и регулировании прав и свобод человека, их сущности, соотношении, типах и видах: Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. С. 225 — 351.

Несмотря на внушительный объем ТК РФ, правовое регулирование таможенных отношений является преимущественно подзаконным. При этом речь идет об установлениях, непосредственно связанных с ограничением и регулированием права на предпринимательскую деятельность, права частной собственности и его конституционно значимых производных (ч. 1 ст. 34, ст. 35 Конституции РФ). Едва ли не каждый из соответствующих подзаконных актов расширяет пространство «скрытой компетенции», должностных усмотрений таможенных органов и лиц, наделенных контрольно-распорядительными полномочиями. И очень часто — вопреки конституционным требованиям (принципам) и иным определяющим установлениям, включая конституционную презумпцию добросовестности правообладателей. Так, в целях совершенствования порядка декларирования товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, и унификации таможенных документов на основании ст. 63, 124 ТК РФ и в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 11 мая 2006 г. N 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» <10>, подп. 5.2.37 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 <11>, Приказом ГТК России от 23 апреля 2001 г. N 388 была утверждена Инструкция о порядке классификации в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (далее — ТН ВЭД), таможенном оформлении и таможенном контроле машин, поставляемых в виде отдельных компонентов <12> (далее — Инструкция). ——————————— <10> СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2126. <11> СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569. <12> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. N 718 «О Таможенном тарифе Российской Федерации и Товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности» (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5341). В настоящее время названная номенклатура действует на территории таможенного союза.

Прежде всего отметим явное несоответствие наименования и целей принятия Инструкции. Из содержания же выясняется, что Инструкция комплексным образом регулирует разнообразные публично-правовые отношения, связанные с ввозом на территорию Российской Федерации специфической категории товаров: машин, поставляемых в виде отдельных компонентов и помещаемых под определенные таможенные режимы <13>. Для того чтобы получить соответствующий статус, ввозимые машины (оборудование, механизмы, устройства, установки, аппараты и т. п.) должны отвечать ряду условий, как, впрочем, и лица, их ввозящие. Только при выполнении всех условий, перечисленных п. 4 Инструкции, таможенные органы могут произвести заявленную статусную оценку посредством: 1) предварительного классификационного персонально-определенного решения на уровне специально уполномоченного органа исполнительной власти и 2) последующих (фактических) разрешений на осуществление контролируемого ввоза отдельных компонентов машины и связанных с этим действий. Причем все необходимые решения инициируются хозяйствующим субъектом, что недвусмысленно обнаруживает его заинтересованность в их принятии. Соответственно этому в таможенном законодательстве существует понятие специальных упрощенных процедур таможенного оформления товаров (п. 1 ст. 68 ТК РФ), порядок применения которых определяется на подзаконном уровне <14> (хотя в Кодексе говорится о порядке установления таких процедур). ——————————— <13> Таможенный режим выпуска для внутреннего потребления или таможенный режим свободной таможенной зоны, применяемый на территории особых экономических зон промышленно-производственного и технико-внедренческого типа, созданных в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127). <14> См.: Приказ ФТС РФ от 23 декабря 2008 г. N 1657 (в ред. от 25 декабря 2009 г.) «Об утверждении Порядка применения специальных упрощенных процедур таможенного оформления» // Российская газета. 2009. 30 апреля. Подчеркнем неустранимую тавтологию в словосочетании «порядок применения процедуры», которая также является следствием фактической подмены понятий. Если бы в Инструкции определялся именно такой порядок, не потребовалось бы одновременно утверждать Административный регламент по исполнению государственной функции установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц. Утв. Приказом ФТС РФ от 23 декабря 2008 г. N 1656 // Российская газета. 2009. 30 апреля. Отдельные положения этого Регламента уже признаны частично недействующими (решение ВАС РФ от 24 февраля 2010 г. N ВАС-17639/09) как не соответствующие общеправовому критерию формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, устанавливающие не предусмотренные ТК РФ ограничения в реализации прав лица, заявляющего об установлении специальной упрощенной процедуры таможенного оформления.

Достоверное упрощение порядка прохождения таможни трудно воспринимать иначе как специфическую льготу, о чем упоминается в литературе <15>. Это подтверждается и применением адвалорной ставки ввозной таможенной пошлины для отдельных партий компонентов сложносоставной машины, а также особым порядком декларирования при таможенном оформлении. Льготы, однако, не могут в такой степени зависеть от правоприменительного усмотрения, как в данном случае. Более того, среди не предусмотренных ст. 68 ТК РФ инструктивно определяемых условий и требований упрощенной таможенной процедуры есть и такие, которые свидетельствуют, скорее, об особом режиме выполнения хозяйствующим субъектом всеобщей конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ). И признать эту процедуру/режим <16> не только льготной, но и правомерной — с учетом конституционных принципов справедливости, равенства и недискриминации <17>, а также требования законного установления налогов и сборов — весьма затруднительно. ——————————— <15> См.: Кочубей И. С. Установление и практика применения правовых льгот по таможенному оформлению // Налоги (газета). 2008. N 25. <16> С учетом принципиальной оппозиции обозначенных легального и доктринального подходов в дальнейшем мы будем намеренно использовать данный термин, вполне признавая его риторический характер. Попутно заметим, что в соответствии с подп. 4 п. 3 ст. 6 ТК РФ нормативный правовой акт в области таможенного дела признается не соответствующим Кодексу, если такой акт изменяет содержание понятий, определенных в Кодексе, либо если эти понятия используются в ином значении, чем в Кодексе. <17> Любопытно, что в специальных исследованиях такие принципы (в отличие, например, от принципа фискальности) не упоминаются. См., например: Завершинская М. В. Принципы нормативного регулирования правоотношений в области таможенного дела // Таможенное дело. 2006. N 3.

В частности, согласно одному из условий предварительной классификации машины (оборудования) желаемое решение может быть принято, если одновременное представление отдельных компонентов для таможенного оформления фактически невозможно или экономически нецелесообразно из-за особенностей изготовления, транспортировки или монтажа (подпункт «в» п. 4 Инструкции). Понять это можно только таким образом, что упрощенная процедура/режим призвана компенсировать экономические риски и оптимизировать финансовые (налоговые) издержки хозяйствующих субъектов, обусловленные спецификой ввозимой продукции, поскольку иначе (в ситуации формального юридического равенства) ее получатели оказались бы в заведомо невыгодных — и значит, неконституционных — условиях. Однако также ясно и то, что если упомянутая в Инструкции фактическая невозможность еще может быть сколько-либо объективно обоснована, то вывод об экономической нецелесообразности одновременного таможенного оформления сложносоставной машины всегда останется в решающей степени субъективно-оценочным. Последнее обстоятельство, безусловно, является предпосылкой злоупотребления правом для каждой из сторон, возникающего в данной ситуации публично-властного (классификационно-таможенного) правоотношения <18>. При этом нужно учитывать, что для частного юридического лица (хозяйствующего субъекта) речь идет только о возможности (праве) заявить (подать письменное заявление) о намерении воспользоваться соответствующей таможенной процедурой/режимом и что на него (в контексте такого заявления) безоговорочно распространяется презумпция добросовестности. Тогда как для публичного лица право принимать властные классификационные решения будет включать возможность соответствующих оценочных суждений и выводов с учетом требования (принципа) добросовестности. Таким образом, отказывая заявителю по указанному мотиву, публичное лицо (орган) будет обязано обосновать (и доказать при необходимости в рамках установленных досудебных и судебных процедур) экономическую целесообразность для хозяйствующего субъекта общих (ординарных) условий и порядка таможенного оформления сложносоставной машины. Представить подобное на практике чрезвычайно проблематично. ——————————— <18> См. подробнее о феномене злоупотребления правом с позиций конституционного правопонимания: Крусс В. И. Злоупотребление правом: Учеб. пособие. М.: Норма, 2010.

Предварительные классификационные решения выносит ответственное за их принятие подразделение ФТС России (далее — ФТС). И хотя наличие такого решения является обязательным для таможенного оформления, а получения классификационных решений, предусмотренных иными нормативными правовыми актами ФТС, в отношении данных товаров не требуется (п. 2 Инструкции), решения эти по своему правовому значению для устанавливаемой процедуры/режима остаются сугубо предварительными. Именно так их должны воспринимать (и воспринимают) те структурные подразделения таможни или таможенные посты, которые должны осуществлять таможенное оформление всех компонентов поставляемой машины. Значение данного обстоятельства проявляется при анализе иных обязательных условий ввоза, перечисленных в п. 4 Инструкции. Некоторые из них фактически определяют не момент возникновения собственно таможенных отношений, а длящиеся правоотношения поставки ввозимой продукции. Причем лишь отчасти условия эти обусловлены действиями заинтересованных лиц (поставщиков и получателей), а определить фактическое наличие и качество, степень их исполнения возможно только за рамками периода устанавливаемой процедуры/режима (post factum). В частности, согласно одному из условий (подпункты «а» и «е» п. 4) все компоненты, представленные к таможенному оформлению за установленный период времени (не более шести месяцев с момента начала таможенного оформления первой партии), должны, будучи собранными вместе, образовывать машину, предназначенную для выполнения единой функции, указанной в товарной позиции ТН ВЭД. В диспозиции данного положения явно подразумевается возможность, когда по прошествии оговоренных шести месяцев обнаруживается, что условно ввезенные компоненты заявленной машины не образовали и, вполне вероятно, произошло это по вине хозяйствующего субъекта — приобретателя товаров. Возможно даже, сложившаяся ситуация раскрывает некую злонамеренную стратегию хозяйствующего субъекта, вовсе и не планировавшего стать владельцем (собственником) ввозимой сложносоставной машины, а успешно реализовавшего схему ввоза и реализации товаров под видом компонентов такой машины и неосновательно обогатившегося вследствие этого. Однако в силу упомянутой презумпции добросовестности подобные намерения и соответствующие действия также должны быть доказаны, дабы мог быть поставлен вопрос об их юридической квалификации как правонарушения или злоупотребления правом. Сверх того, необходимой предпосылкой определения правонарушения и привлечения к юридической ответственности выступает, как известно, норма права, каковой в данном случае не обнаруживается. Специальное условие, сформулированное на уровне нормативного правового акта ФТС, такой нормой само по себе считаться не может. Более того, с позиций конституционного правопонимания понятие процедуры таможенного оформления не может быть настолько широким, чтобы им определялись такие последствия несоблюдения процедурных условий и требований, которые фактически приобретали бы значение мер юридической ответственности. Об этом косвенно свидетельствует и положение п. 4 ст. 68 ТК РФ, согласно которому упрощенные процедуры таможенного оформления не могут содержать положений, освобождающих лиц от соблюдения законодательно установленных требований и условий в части полноты и своевременности уплаты таможенных платежей, соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности <19>, а также от соблюдения таможенных режимов. ——————————— <19> Тем более тех, которые установлены Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах регулирования внешнеторговой деятельности» // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

Тем не менее в процедуру/режим ввоза сложносоставных машин входят взаимосвязанные подзаконные положения, устанавливающие неблагоприятные последствия описанной выше гипотетической ситуации для хозяйствующего субъекта, позиционированного как заинтересованное лицо, получающее товары. Квалифицировать их иначе, чем меры юридической ответственности или административного реагирования (в терминологии законодательства о регулировании внешнеэкономической деятельности), весьма затруднительно. Так, согласно Инструкции структурным подразделением контролирующей таможни или таможенным постом в период таможенного оформления компонентов машины осуществляется контроль целевого использования ввезенных компонентов машины. Виды и формы (способы) контроля не уточняются, хотя установление факта нецелевого использования признается основанием приостановки и возможного последующего аннулирования или изменения классификационных решений. При аннулировании условно ввезенные отдельные компоненты машины подлежат декларированию в обычном порядке. Причем за каждый день просрочки уплаты суммы таможенных платежей, начисленной по таможенной декларации на такие компоненты, взимается пеня начиная со дня подачи каждого заявления на условный выпуск по день уплаты начисленных сумм или их взыскания в бесспорном порядке (п. 70, 72 Инструкции). Фактически тем самым установленное таможенным органом отступление от целевого использования ввезенных компонентов машины на основании таможенной Инструкции приравнивается к нарушению норм налогового законодательства, влекущему меры юридической ответственности. Соответствующее восприятие таможенными органами своих инструктивно определенных административно-контрольных ресурсов недвусмысленно проступает в руководящей установке (и позиции) ФТС <20>. Самое любопытное, пожалуй, то, что позиция эта сформулирована в контексте удовлетворения жалобы хозяйствующего субъекта на решение одного из таможенных постов, который производил таможенное оформление сложносоставной машины. Данный таможенный орган выставил требование об уплате получателем составляющего машину технологического оборудования таможенных сборов за таможенное оформление отдельных компонентов оборудования при их декларировании по заявлениям на условный выпуск и пеней, обусловленных фактом соответствующей неуплаты. Удовлетворяя жалобу заявителя в досудебном порядке, ФТС объяснила, почему решение таможенного органа было неправомерным: оно нарушало положения Инструкции, из системного толкования положений которой следует, что названные таможенные сборы уплачиваться не должны. Одновременно было показано, как инструктивно смоделированная процедура/режим в целом вытекает из норм ТК РФ и как, следовательно, следует в законном (по мнению ФТС) порядке обеспечивать ее соблюдение. ——————————— <20> См.: письмо ФТС РФ от 30 декабря 2008 г. N 01-11/56170 «О направлении обзора практики рассмотрения жалоб» // Таможенные ведомости. 2009. N 4.

ФТС, в частности, было указано, что согласно п. 1 ст. 59 и ст. 68 ТК РФ таможенное оформление в подобной ситуации может производиться в порядке, определяемом соответствующими Кодексу нормативными правовыми актами самой ФТС. Далее было разъяснено, что определенный Инструкцией специальный порядок таможенного оформления по своей правовой природе соответствует упрощенной процедуре, предусмотренной ст. 150 ТК РФ (выпуск товаров до подачи таможенной декларации). Соответствующий названному порядку таможенного оформления особый порядок таможенного декларирования предусматривает возможность условного выпуска по заявлению плательщика отдельных партий компонентов машины до подачи таможенной декларации при внесении обеспечения уплаты таможенных платежей. Следовательно, подача заявлений на условный выпуск не может считаться декларированием компонентов машины, а значит, нельзя требовать с лица, подающего такое заявление, уплаты таможенного сбора за таможенное оформление. Таможенные сборы за таможенное оформление машин, поставляемых в виде отдельных компонентов, подлежат уплате единожды — при подаче таможенной декларации на машину в целом. При выраженной казуистике приведенного толкования его выводы выглядят неожиданно привлекательно, во всяком случае, для хозяйствующих субъектов. Между тем толкование это далеко не безупречно. То обстоятельство, что Инструкция формально относится к категории нормативных правовых актов, регулирующих таможенное оформление, не исключает несоответствия ее положений положениям ТК РФ по сути и содержанию. Выше уже отмечалось, что подзаконное упрощение процедуры таможенного оформления не может ущемлять конституционные права и интересы граждан. Однако оно не должно также вести и к снижению установленного федеральными законами уровня защищенности публичных экономических интересов. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 357.7 ТК РФ таможенные сборы за таможенное оформление уплачиваются при декларировании товаров, в том числе при подаче в таможенный орган неполной таможенной декларации, периодической таможенной декларации, временной таможенной декларации, полной таможенной декларации. Из этого, однако, не следует смысловое тождество понятий «декларирование» и «подача таможенной декларации». Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, таможенный сбор за таможенное оформление является индивидуальным возмездным публично-правовым платежом, не имеющим налогового характера, взимаемым за совершение таможенными органами действий, связанных с таможенным оформлением перемещаемых через таможенную границу товаров. Таможенное оформление — это определенный процесс, единый комплекс отношений, в рамках которого представление в таможенный орган полной и надлежащим образом заполненной таможенной декларации является завершающим моментом, хотя уплаты таможенного сбора требует представление таможенной декларации любого вида <21>. ——————————— <21> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 ноября 2008 г. N 631-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Омской области о проверке конституционности подпункта 1 пункта 1 статьи 357.7 и пункта 1 статьи 357.10 Таможенного кодекса Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 2008. N 6. Далее — Определение КС РФ N 631.

При таком (конституционно адекватном) понимании процесса таможенного оформления и его рамок <22> в ситуации анализируемой процедуры/режима заявление об условном выпуске отдельных компонентов сложносоставной машины вполне может быть приравнено (по аналогии с подачей неполной декларации) к акту условного декларирования применительно к характеристике обусловленных подачей такого заявления действий таможенных органов. Тем более что в соответствии с п. 1 ст. 150 ТК РФ при условном выпуске товаров до подачи таможенной декларации предварительная уплата таможенных платежей вовсе не исключается, а только приравнивается правовое значение таких платежей к обеспечению их уплаты. Согласно же положению п. 2 указанной статьи условный выпуск допускается при представлении декларантом обязательства в письменной форме о подаче им таможенной декларации. Таким образом, хозяйствующий субъект (заявитель) признается декларантом до момента подачи декларации, и следовательно, также есть основания полагать, что процесс декларирования, по сути, уже идет. ——————————— <22> Таможенные органы, кстати, при необходимости руководствуются именно соответствующей трактовкой. См., например: Приказ ФТС РФ от 16 июня 2010 г. N 1144 «О таможенном оформлении машин, поставляемых в виде отдельных компонентов» // Российская газета. 2010. 24 июня.

Кроме того, по смыслу положений п. 1 ст. 60 ТК РФ законодатель не связывает момент начала таможенного оформления исключительно с декларированием в узком смысле (подача декларации). Таможенное оформление при ввозе товаров начинается в момент представления таможенному органу предварительной таможенной декларации либо документов в соответствии со ст. 72 Кодекса (транспортные и сопроводительные документы) в зависимости от того, какое действие совершается ранее. Действия таможенных органов, связанные с таможенным оформлением (в широком смысле), могут значительно различаться по объему и сложности в зависимости от того, какой товар и в каком порядке оформляется. В частности, при поставке различных компонентов сложной машины речь уже не может идти о простой кратности (механической периодичности) таких действий. Более того, именно при подобных поставках от таможенников могут потребоваться особые технико-экономические познания и навыки, нетривиальные аналитические умозаключения, обобщения и выводы, связанные с необходимостью эффективного таможенного контроля <23>. Поэтому исключать эти действия из числа подлежащих оплате, если государство исходит из необходимости привлечения хозяйствующих субъектов к компенсации расходов по осуществлению таможенных функций, никаких оснований нет. Другое дело, что оплачивать их следует в соответствии с конституционными требованиями правозаконности, справедливости и по возможности эквивалентным образом. ——————————— <23> Следует согласиться с мнением об определенном смысловом наложении понятий таможенного оформления и таможенного контроля. См.: Истомин С. И. О спорных вопросах содержания таможенного дела, таможенного оформления и таможенного режима // Таможенное дело. 2010. N 1. С. 2 — 7. Здесь же отмечается, что Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур не содержит таких понятий, как «таможенное оформление» и «таможенные режимы», законодательное введение которых делает ТК РФ более сложным для понимания и применения его положений.

Таможенное законодательство соответствующих установлений не содержит. Более того, не содержит оно (как будет показано далее) и установлений, которые в данном случае можно было бы применить по аналогии закона. И если столь серьезный правовой пробел был истолкован в пользу хозяйствующих субъектов, то, во-первых, сделано это было конституционно неосновательным образом, а во-вторых, не потому, вероятно, что государство в лице ФТС отказалось от своих «традиционных» экономических приоритетов и фискальных методов. Скорее всего, на приведенное решение повлияла новейшая инновационная экономическая стратегия, заявленная на высшем политическом уровне. Россия действительно крайне нуждается в импорте современных технологий и оборудования. Однако конституционное правопонимание исключает, что по отношению к другим хозяйствующим субъектам, и в частности тем из них, которые «плоть от плоти» экспортно-сырьевой российской экономики, могут в аналогичных ситуациях подразумеваться и практиковаться противоположные интерпретации и правоприменительные решения. Так ли в действительности? Отнюдь. Достаточно посмотреть на неприглядную ситуацию, сложившуюся в российской правовой системе вокруг специального режима периодического временного таможенного декларирования экспортируемой товарно-сырьевой продукции. Происходящее здесь уже нельзя списать на пресловутое имманентное стремление таможенных органов добиваться максимального экономического эффекта «на выходе» своей деятельности. Подлинную причину следует искать в не совместимых с принципами конституционного правопонимания юридико-технических издержках одного подзаконного правительственного акта, а также в той двойственной позиции, которую по данной проблеме заняла судебная власть. Речь идет о принятом в порядке делегированного законодательства Постановлении Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. N 863 «О ставках таможенных сборов за таможенное оформление товаров» <24> (далее — Постановление N 863). С 1 января 2005 г. вступила в силу глава 33.1 «Таможенные сборы» ТК РФ, в ст. 357.10 которой предусмотрено, что ставки таможенных сборов за таможенное оформление устанавливаются Правительством РФ (далее — Правительство). Тогда же вступило в силу и Постановление N 863, определившее эти ставки. Сразу подчеркнем, что согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ такого рода подзаконное делегированное регулирование исполнения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы и одновременно ограничительное регулирование конституционного права на предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность (ч. 1 ст. 34, ст. 57 Конституции РФ) являются конституционно допустимыми. При этом плательщики таможенного сбора и объект обложения должны быть непосредственно определены в федеральном законе, которым осуществляется регулирование (в данном случае — ТК РФ) <25>. ——————————— <24> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 108. <25> См.: Постановление КС РФ от 17 июля 1998 г. N 22-П (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3800); Определения КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 14-О (Архив КС РФ. 2001); от 14 мая 2002 г. N 94-О (Вестник КС РФ. 2002. N 6).

Некоторые авторы поспешили заявить, что упомянутые изменения в правовом регулировании таможенных сборов соответствуют международно-правовым стандартам, и в частности положениям ст. VIII Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), предусматривающим, что по общему правилу сборы и платежи любого характера должны быть ограничены по своей величине приблизительной стоимостью оказываемых услуг и не должны представлять собой косвенное покровительство для отечественных товаров или обложения импорта либо экспорта в фискальных целях <26>. Подчеркивалось также, что фискальный характер ранее применявшихся таможенных сборов именно в том и проявлялся, что они были привязаны к таможенной стоимости оформляемых товаров <27>. На самом деле в этом отношении ничего не изменилось, кроме того, что на смену прямой конкретизации ставок таможенных сборов в федеральном законе пришло их подзаконное делегированное установление. ——————————— <26> См.: Свинухов В. Г. Правовые основы уплаты таможенных платежей // Законодательство и экономика. 2006. N 3. <27> См.: Егиазарова В. В. Изменения, внесенные в Таможенный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 11 ноября 2004 г. N 139-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Действительно, в соответствии с новеллой п. 1 ст. 357.10 ТК РФ размер таможенного сбора должен быть ограничен приблизительной стоимостью оказанных услуг, однако согласно Постановлению N 863 размер этот по общему правилу определяется пропорционально указанной стоимости перемещаемых товаров. Правительственный подход, таким образом, не только концептуально неверен, но и с делегирующим посылом Кодекса не соотносится и, во всяком случае, предполагает множество детальных конкретизаций (специальных оговорок, исключений), чего в Постановлении также нет. И хотя ученые, признающие несостоятельность стремления обеспечить строгую эквивалентность оплаты подобных государственных издержек (публичных услуг), во многом правы <28>, это не означает, что можно вообще отказаться от соответствующей конституционной цели <29>. В России же в отношении таможенных сборов за таможенное оформление принцип эквивалентности в настоящее время не соблюдается фактически <30>, поскольку неверно определен объект обложения. Тем самым есть все основания говорить о ненадлежащей реализации Правительством делегированных полномочий. ——————————— <28> См.: Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2003. С. 46, 74. <29> См.: Харисов И. Ф. Правовая природа налоговых и таможенных платежей // Налоги. 2009. N 4. С. 14 — 15. <30> См.: Таможенное право: Учебник / Под ред. О. Ю. Бакаева. М.: Норма, 2008. С. 318.

Между тем один из пунктов Постановления N 863 особо обратил на себя внимание заинтересованных лиц. Это был тот самый пункт 7, согласно которому в случае повторной подачи таможенной декларации на одни и те же товары при заявлении одного и того же таможенного режима (за исключением подачи полной таможенной декларации при периодическом временном декларировании) таможенные сборы за таможенное оформление уплачиваются в почти символическом размере: 500 рублей. Причем наибольшую неясность порождал вопрос не о том, кому и в каком случае придет в голову (понадобится) повторно подавать таможенную декларацию на одни и те же товары (если речь не идет о декларациях разного вида) <31>, а о том, как все-таки следует исчислять и уплачивать таможенные сборы при периодическом временном декларировании, наиболее актуальном для предпринимателей, занимающихся товарно-сырьевым экспортом. ——————————— <31> Можно предположить, что речь идет о случаях, когда таможенная декларация признается таможенным органом неподанной, в соответствии с п. 4 ст. 130, п. 4 ст. 132 ТК РФ, и (или) ее отзыва декларантом (ст. 134), тем более что возврат таможенных сборов за таможенное оформление в таких случаях не производится (ч. 2 п. 2 ст. 357.8).

В результате с начала 2005 г. в правовом поле Российской Федерации начал вызревать очаг напряженности (если не конфронтации) между хозяйствующими субъектами, находившими в некоторых арбитражных судах поддержку своей позиции, с одной стороны, и административно соподчиненными и идейно консолидированными Правительством и таможенными органами, с другой стороны. Лишь отчасти накал этой борьбы проявляется в материалах судебной практики, публикациях в прессе и в руководящей переписке ФТС с подчиненными ей таможенными органами по поводу обнаружившейся неопределенности в законодательстве <32>. ——————————— <32> Согласно п. 1 ст. 6 ТК РФ положения актов таможенного законодательства, нормативных правовых актов в области таможенного дела должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждое лицо точно знало, какие у него есть права и обязанности, а также какие действия, когда и в каком порядке следует совершать при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В частности, 8 июля 2008 г. Президиумом ВАС РФ было принято Постановление N 4574/08 (не опубликовано), которым определено, что при применении периодического временного декларирования российских товаров, установленного ст. 138 ТК РФ, таможенные сборы за таможенное оформление должны уплачиваться только при подаче временной таможенной декларации. Можно лишь догадываться о том, к какой сумятице на местах это привело. Во всяком случае, вскоре ФТС РФ адресовала таможенным органам письмо от 25 августа 2008 г. N 01-11/34707 «О таможенных сборах за таможенное оформление» <33>, где предписала в целях обеспечения единообразия действий при таможенном оформлении не применять его же определенные ранее в своих письмах установления. ——————————— <33> Таможенные ведомости. 2008. N 10.

Данные (отложенные на время) директивы весьма любопытны. В первом из писем по сути проблемы ничего не говорилось: здесь просто упоминалось, что при периодическом временном декларировании таможенные сборы за таможенное оформление уплачиваются до или одновременно с подачей каждой таможенной декларации (временной и полной) <34>, что само по себе правильно. ——————————— <34> См.: абзац двенадцатый письма ФТС России от 29 декабря 2004 г. N 01-06/12890 «О таможенных сборах» // Таможенные ведомости. 2005. N 2.

Зато во втором случае приводились почти доктринальные по форме и весьма интересные аргументы о надлежащем таможенном администрировании. Как разъясняла ФТС подчиненным и заинтересованным лицам, декларирование представляет собой одномоментное действие, выражающееся в заявлении таможенному органу необходимых сведений (п. 1 ст. 124 ТК РФ). Подача временной и полной таможенных деклараций представляет собой не единый порядок декларирования товаров, а единый порядок их таможенного оформления, в рамках которого имеют место два самостоятельных факта декларирования. Соответственно таможенным органом дважды совершаются действия, связанные с таможенным оформлением. Таким образом, таможенные сборы должны уплачиваться в каждом случае подачи таможенной декларации (как временной, так и полной). Основой для их начисления выступает приблизительная стоимость оказываемых таможенными органами услуг. Что же касается смысла положения п. 7 Постановления N 863, то и он предельно ясен: законодатель (Правительство) установил для случая, указанного в исключении, применение общего правила <35>. ——————————— <35> См.: пункт 19 письма ФТС РФ от 9 февраля 2006 г. N 01-06/4153 «О направлении обзора правоприменительной практики» // СПС «КонсультантПлюс».

Вынужденно «отрекаясь» от этих мыслей, ФТС не преминула одновременно дать подчиненным другое ценное указание. Им было предписано «при осуществлении возвратов излишне уплаченных сумм таможенных сборов за таможенное оформление в связи с внесением изменений в указанные письма» направлять по инстанции информацию о произведенных возвратах с указанием даты осуществления возврата, возвращаемой суммы и наименования участника внешнеэкономической деятельности, которому производится возврат. То есть в отношении «слишком умных» и юридически грамотных хозяйствующих субъектов предписывалось завести своего рода памятный реестр. Спустя еще месяц на места приходит очередное послание. Вероятно, по-прежнему «сомневающимся» таможенникам сообщалось, что в связи с отсутствием в ТК РФ и в Постановлении N 863 однозначной нормы, определяющей порядок уплаты таможенных сборов за таможенное оформление при применении процедуры периодического временного декларирования товаров, «временно, до особого указания» взимание таких сборов следует осуществлять как при подаче временных таможенных деклараций, так и при подаче полных таможенных деклараций <36>. Очевидно, что применительно к действительно насущному вопросу о том, как (а не когда) и в отношении каких объектов следует правомерно применять ставки таможенных сборов, в этом письме ответа тоже нет. Зато впечатляет своей исчерпывающей определенностью его заключительный абзац: «Возврат сумм таможенных сборов за таможенное оформление, уплаченных при подаче полных таможенных деклараций, может осуществляться только на основании вступивших в законную силу решений судов, принятых по конкретным обращениям участников внешнеэкономической деятельности». (Материал для лекций по теории правового государства и проблематике правового нигилизма в России.) ——————————— <36> См.: письмо ФТС РФ от 8 октября 2008 г. N 01-11/41807 «О таможенных сборах за таможенное оформление» // Таможенные ведомости. 2008. N 11.

Комментировать запечатленную в письмах ФТС административно-властную позицию непросто. В ней, как уже отмечалось, много верных суждений, включая очевидно производные от правовых позиций Конституционного Суда РФ. Только вот относятся эти суждения к обозначенной проблеме лишь отчасти и притом весьма тенденциозным образом сочетаются. Вопреки всему подспудно доминирует мысль: вы, господа предприниматели, как платили, так и будете платить таможенные сборы в том максимальном размере, который нельзя безоговорочно исключить при толковании существующих нормативных установлений. Это своего рода «презумпция знания тайных мыслей Правительства» и безоговорочного приоритета фискальных интересов, предельно далекая от принципов конституционного правопонимания. Между тем, изъясняясь, по слову поэта, «и вяло, и темно», Правительство могло столкнуться с совершенно иными следствиями своего нормотворчества. Почему бы, например, не признать, что под исключительным случаем, указанным в п. 7 Постановления N 863, подразумевается факт объективно обусловленной (законодательно установленной) подачи при периодическом временном декларировании полной таможенной декларации на один и тот же товар, поскольку ранее и именно на этот товар уже подавалась временная декларация. В таком (и только таком) исключительном случае требовать от хозяйствующего субъекта уплаты таможенного сбора (даже в размере 500 рублей) действительно конституционно недопустимо, и Правительство, учтя это обстоятельство, озаботилось предупреждением (исключением) неправомерных сборов (как поборов) с предпринимателей. Невероятно? Но конституционных аргументов против такой интерпретации не существует. Справедливости ради следует признать, что и предприниматели, со своей стороны, не обнаружили склонности к конституционно взвешенным (сбалансированным) толкованиям правительственных формулировок. (Российские предприниматели в массе своей конституционным правопониманием вообще-то не отличаются. Они, например, могут намеренно подать временную таможенную декларацию, зная о том, что опубликован не введенный в действие нормативный правовой акт, которым установлены новые (повышенные) таможенные пошлины на период, в течение которого предполагается вывозить российские товары, надеясь тем самым избежать полной уплаты таможенных платежей <37>.) В данном же случае они «дерзнули» полагать, что Правительство безоговорочно «предусмотрело невзимание таможенных сборов при подаче постоянной декларации при периодическом временном декларировании» <38>. ——————————— <37> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 20 «О некоторых вопросах, возникающих при применении норм Таможенного кодекса Российской Федерации о периодическом временном декларировании российских товаров (кроме товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом и по линиям электропередачи)» // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8; Постановление Президиума ВАС РФ от 3 октября 2006 г. N 13916/05 по делу N А47-6012/2004 АК-27 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 1. <38> См.: Какурин С. Неправомерное увеличение таможенных сборов // ЭЖ-Юрист. 2006. N 23.

Главным аргументом в пользу такой («суперльготной») трактовки оказались нормативные положения, согласно которым убытие российских товаров с таможенной территории РФ в количестве, превышающем заявленное во временной таможенной декларации, не допускается (п. 4 ст. 138 ТК РФ). Следовательно, заключают в лагере предпринимателей, таможенные сборы за таможенное оформление при применении периодического временного декларирования можно только переплатить, но нельзя недоплатить. На наш взгляд, аргументация эта весьма косвенным образом соотнесена с неясным правительственным установлением и природой таможенных сборов. Тем более странной выглядит дополнительная отсылка к положению п. 2 ст. 357.8 ТК РФ, согласно которому сумма таможенных сборов за таможенное оформление, заявленная при декларировании товаров, не пересчитывается, дополнительное взыскание и возврат сумм таможенных сборов за таможенное оформление не производятся <39>. Далеко не однозначная в плане конституционности, эта норма регулирует отношения, вытекающие из разногласий по суммам уплаченных таможенных сборов, а не в связи с порядком их уплаты. ——————————— <39> Там же.

Наибольший интерес по обозначенной проблеме вызывает, на наш взгляд, позиция (и политика) судебной власти. Как уже отмечалось, по ряду дел арбитражные суды подтвердили отсутствие у декларанта обязанности уплачивать таможенные сборы за таможенное оформление при подаче постоянной декларации при периодическом временном декларировании; суды же других регионов (в частности, Краснодарского края) оказались на стороне таможни. Понятно, что ставить под сомнение законность судебных решений вне связи с конкретными обстоятельствами разрешенных дел нельзя. Но вполне очевидно и то, что ВАС РФ не дал необходимых для единообразной судебной практики развернутых и последовательных разъяснений по соответствующему вопросу. Например, ВАС РФ отказал в удовлетворении требований таможенным органам, которые пытались при представлении хозяйствующим субъектом полных таможенных деклараций удержать из уплаченных им ранее авансовых платежей таможенные сборы в отношении тех же товаров, за которые ранее таможенные сборы уже выплачивались при представлении временных таможенных деклараций <40>. Но и это решение необходимой определенности не несет, поскольку в его мотивировочной части указано, что «уплата таможенного сбора за таможенное оформление товаров при подаче временной таможенной декларации является оплатой всех действий таможенных органов по таможенному оформлению товара в рамках периодического временного декларирования данных товаров и исключает повторную уплату таможенных сборов при представлении полной таможенной декларации» (выделено мной. — В. К.). Как уже отмечалось, повторная уплата таможенных сборов исключается при любых обстоятельствах, поскольку соответствующее требование неконституционно (такова позиция Конституционного Суда РФ). Однако уплатой таможенного сбора при подаче временной таможенной декларации компенсация всех понесенных государством (в лице таможенного органа) издержек таможенного оформления может и не обеспечиваться. ——————————— <40> См.: Определение ВАС РФ от 11 февраля 2010 г. N ВАС-35/10 по делу N А07-3707/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

По другому делу вполне адекватное, казалось бы, представление о компенсационном характере таможенных сборов за таможенное оформление привело Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа к выводу о законности действий таможенных органов, решивших взыскать с хозяйствующего субъекта таможенные сборы при подаче как временной, так и полной таможенной декларации, поскольку декларанту дважды оказывались услуги по таможенному оформлению <41>. Услуги-то оказывались, но если рассчитывать их цену исходя из стоимости перемещаемых (перемещенных) товаров (вывозимого сырья) и придерживаться конституционно определенного требования исключенной повторности таможенных сборов за одни и те же товары (оплаты в двойном размере), то вполне может оказаться, что платить во втором случае было не за что, хотя бы фактические служебные издержки и имели место. Каких-либо признаков того, что это обстоятельство учитывалось, как и возможность «конституционного взаимозачета», в материалах данного дела также нет. ——————————— <41> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 8 декабря 2009 г. N 10551/09 по делу N А74-3099/2008 // Вестник ВАС РФ. 2010. N 3.

Возвращаясь к Определению Конституционного Суда РФ N 631, отметим, что оно было вынесено с учетом правовой позиции Президиума ВАС РФ, который исключил возможность нормативного требования повторной уплаты таможенных сборов при представлении полной таможенной декларации. Конституционный Суд РФ, однако, сместил акценты в искомой интерпретации, подчеркнув, что положения подп. 1 п. 1 ст. 357.7 и п. 1 ст. 357.10 ТК РФ с учетом их истолкования ВАС РФ не могут рассматриваться как предполагающие возможность взимания с лиц, перемещающих товары через таможенную границу с использованием процедуры периодического временного декларирования, таможенного сбора за таможенное оформление в двойном размере и что это соответствует положениям ст. 19 (ч. 1) и 57 Конституции РФ. Понятно, что особой ясности в фактически заданный Конституционному Суду РФ вопрос о том, как же все-таки надлежит с учетом действующего правительственного Постановления уплачивать «проблемные» таможенные сборы, и это разъяснение не внесло. Воздержался Конституционный Суд РФ и от напоминания федеральному законодателю о необходимости устранения существующей неопределенности. «По другому пути» пошел Верховный Суд РФ (далее — ВС РФ), когда рассматривал в порядке абстрактного нормоконтроля дело о признании недействующим п. 7 Постановления N 863 как противоречащего ст. 138 ТК РФ и носящего неопределенный характер <42>. Прежде всего ВС РФ отметил, что подача полной таможенной декларации по своей правовой природе не может быть приравнена к подаче повторной таможенной декларации. (И это верно.) Далее — со ссылкой на соответствующее прямое заявление в судебном заседании представителя Правительства — он указал, что основания для вывода о регулировании оспариваемым положением условий и размера уплаты таможенного сбора при подаче полной таможенной декларации отсутствуют. Доводы же заявителей о том, что в правоприменительной практике именно на основании оспариваемого пункта повторно взимается таможенный сбор за оформление полной таможенной декларации, не были приняты ВС РФ во внимание, поскольку — и с этим не поспоришь — неправильное толкование должностными лицами правового акта или необоснованная ссылка ими на правовой акт, который не регулирует спорные правоотношения, при принятии решения не могут служить основанием для признания такого акта незаконным. ——————————— <42> См.: решение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N ГКПИ06-495 и Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 3 августа 2006 г. N КАС06-267 // СПС «КонсультантПлюс».

Тем самым ВС РФ фактически уподобил Правительство жене Цезаря («вне подозрений»), хотя в ходе указанных заседаний представитель Правительства высказался и в том духе, что необходимость оплаты временной и полной таможенной декларации вытекает из смысла и содержания самих норм ТК РФ. Что же касается заинтересованных лиц, то им было напомнено о праве обжаловать затрагивающие их законные интересы решения в установленном порядке. Таким образом, ни одна из высших судебных инстанций не высказалась отчетливо в отношении того, как именно на практике должны определяться таможенные сборы при поставках, связанных с периодическим декларированием товаров и необходимостью совершения сопутствующих таможенных действий. Недоговоренность эта, во всяком случае, соотносится с доктринальными представлениями, что на подобные вопросы в российской правовой системе должен отвечать законодатель. (Хотя практика Конституционного Суда РФ знает примеры того, как ввиду неоправданно затянувшегося «молчания» законодателя высший орган конституционный юстиции сам устранял нетерпимые более пробелы в системе нормативного регулирования). Труднее объяснить, почему Правительству потребовалось более четырех лет, чтобы «примириться» с конституционными требованиями формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (закона), обусловленными природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права. Его «мхатовская пауза» затянулась до 2009 г. И что же? Вопреки чаяниям ищущих конституционной справедливости предпринимателей, а равно и добросовестных судей арбитражных судов «дополнительный ответ» оказался столь же одиозным, как и первоначальное высказывание. Постановлением Правительства от 10 марта 2009 г. N 220 <43> в Постановление N 863 был внесен новый пункт 7.1, в котором установлено, что при таможенном оформлении товаров, в отношении которых применяется периодическое временное декларирование, таможенные сборы за таможенное оформление уплачиваются по ставкам, установленным в п. 1 Постановления N 863 (по общим ставкам), при подаче как временной таможенной декларации, так и полной таможенной декларации. ФТС оперативно откликнулась на это событие очередным письмом <44>, в котором воспроизвела правительственную новеллу и от себя не преминула добавить, что Постановление N 220 не изменяет положений ТК РФ, устанавливающих необходимость уплаты таможенных сборов при подаче таможенных деклараций (как будто подобное возможно в принципе). ——————————— <43> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1317. <44> См.: письмо ФТС РФ от 6 апреля 2009 г. N 01-11/14751 «О Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 220» // Таможенные ведомости. 2009. N 6.

Что сие означает? Трудно поверить, что Правительство намерено новой формулировкой — вопреки непреодолимой правовой позиции Конституционного Суда РФ — легализовать повторные таможенные сборы (сборы в двойном размере) за таможенное оформление одних и тех же товаров. Возможно, впрочем, Правительство высказывается в том смысле, что — независимо от вида подаваемой декларации — таможенные сборы по указанным ставкам должны определяться исходя из стоимости товара, за который ранее не уплачивались правомерно исчисленные таможенные сборы. Но какой таможенный орган добровольно согласится со столь обременительной для него интерпретацией нового установления и не потребует самых подробных, исключающих любые сомнения в чиновно-государственной лояльности, инструкций его надлежащего применения, включая методику расчетов цены полной декларации в зависимости от конкретных обстоятельств ее подачи? Таким образом, вопросы о том, подлежит ли оплате (в форме таможенного сбора) заявление об условном выпуске импортируемых многокомпонентных машин, а также о том, как надлежит оплачивать полные таможенные декларации экспортируемого сырья в связи с подачей неполной периодической таможенной декларации, дабы компенсировать должностным лицам таможенных органов совершение ими юридически значимых таможенных действий (оплатить таможенный труд) и избежать при этом повторной уплаты таможенных сборов за таможенное оформление, необходимого конституционно-правового разрешения по-прежнему не получили. Равным образом вызывает сомнение конституционность конструкций, включенных в таможенное законодательство на уровне подзаконных актов специально уполномоченных органов исполнительной власти и регламентирующих соответствующие специальные упрощенные процедуры. С позиций конституционного правопонимания объектом обложения для таможенных сборов при таможенном оформлении, с учетом их правовой природы и назначения, должны выступать не перемещаемые товары, а таможенные действия (операции), которые целесообразно нормативно ранжировать применительно к объемам и характеру их составляющих услуг и функций. Равным образом законодателю необходимо определиться с «тарификацией» иных аналогичных по своему значению для таможенного прохождения товаров таможенных действий (операций). Главное, однако, заключается не в этом. Названные и неназванные недостатки являются в итоге следствием неготовности и (или) нежелания публично-властных лиц, уполномоченных к практике правотворческого и правоприменительного опосредования экономической деятельности, связанной с перемещением товаров через российскую таможенную границу, руководствоваться конституционными ориентирами и стандартами. Именно дефицит конституционного правопонимания ведет к тому, что подзаконное нормативное моделирование игнорирует конституционные принципы равенства, справедливости, эквивалентности применительно к правам и обязанностям хозяйствующих субъектов, условия разумной целесообразности и соразмерности в части мер обеспечения соблюдения ими установленного порядка деятельности. Не просто экономические, но конституционные в своей основе права и законные интересы этих субъектов ставятся в такие формы зависимости от усмотрений таможенных органов и должностных лиц, которые не совместимы с конституционной презумпцией добросовестности. Текущее таможенное администрирование на местах вполне воспринимает эту подспудную нормативную установку, суть которой, как и всегда, коренится в деталях. «Не остаются в долгу» и предприниматели, так или иначе, находящие и осваивающие различные варианты «симметричных ответов» в режимах подконтрольной коммуникации. При подобных обстоятельствах вряд ли можно добиться искоренения коррупции в таможенной практике или повышения инвестиционной привлекательности России. Существующее положение может быть исправлено только путем длительной и кропотливой работы, начинать которую необходимо с пропаганды и подтверждений на уровне юридических актов высших органов государственной власти практической состоятельности конституционного правопонимания.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *