(Лисица В. Н.) («Административное право», 2010, N 4)
ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ: РЕГУЛИРОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛЬ
В. Н. ЛИСИЦА
Лисица В. Н., старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Действующее законодательство об особых экономических зонах (ОЭЗ) предусматривает 4 типа таких зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. В соответствии с Федеральными законами от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <1>, от 10.01.2006 N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <2> и от 31.05.1999 N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» <3> нормативное регулирование, создание, управление и контроль в ОЭЗ осуществляют различные органы государственной власти и иные органы: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, наблюдательный совет ОЭЗ, администрация ОЭЗ и др. ——————————— <1> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127. <2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 280. <3> СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2807.
Так, законодательное регулирование создания, функционирования и прекращения деятельности ОЭЗ по общему правилу осуществляет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации путем принятия федеральных законов. Сами ОЭЗ промышленно-производственного, технико-внедренческого, туристско-рекреационного и портового типов создаются на основании Постановления Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»), тогда как существование ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях предусмотрено отдельными Федеральными законами: от 10.01.2006 N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и от 31.05.1999 N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области». Министерство экономического развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ, а также по управлению ОЭЗ. Контроль за выполнением соглашения о создании ОЭЗ, расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, реализацией перспективных планов развития ОЭЗ осуществляет наблюдательный совет ОЭЗ. Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в своей первоначальной редакции предусматривал разделение функций по нормативно-правовому регулированию и управлению ОЭЗ. В частности, Министерство экономического развития Российской Федерации было уполномочено осуществлять нормативно-правовое регулирование функционирования ОЭЗ, а Федеральное агентство по управлению ОЭЗ — оказание государственных услуг и правоприменительных функций в сфере управления ОЭЗ и по обеспечению действия специального правового режима ОЭЗ в Калининградской области. При этом агентство не вправе было осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. На необходимость подобного разделения функций в свободных экономических зонах (СЭЗ) справедливо указывается и в литературе. В противном случае это привело бы к подрыву государственной политики, волюнтаризму и бесконтрольности в использовании финансовых средств <4>. Как следствие, в случае выполнения одним и тем же органом функций по нормативно-правовому регулированию, правоприменению, контролю и надзору в СЭЗ система организации управления СЭЗ подлежит дальнейшему совершенствованию <5>. ——————————— <4> См., например: Вишняков В. Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития Федерации // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 27. <5> См., например: Павлов П. В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 73 — 76.
Главное здесь заключается в том, чтобы созданная система органов регулирования, управления и контроля в ОЭЗ не допускала дублирования, затягивания в процессе принятия решений и возникновения административных барьеров, а, напротив, способствовала быстрому согласованию и взаимодействию между различными органами власти в отсутствие резидентов ОЭЗ. При этом ведущая роль во взаимодействии с ними должна быть отведена органам управления (администрациям) ОЭЗ. Однако Федеральный закон от 25.12.2009 N 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <6> внес существенные изменения, возложив разработку единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ и управление ОЭЗ на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти (подпункт «а» пункта 3 статьи 1). На основании Указа Президента Российской Федерации от 05.10.2009 N 1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации» <7> Федеральное агентство по управлению ОЭЗ было упразднено, а его функции были переданы Министерству экономического развития Российской Федерации, что, на наш взгляд, нельзя признать оправданным. ——————————— <6> Рос. газета. 2009. 28 дек. <7> СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4731.
В отличие от ОЭЗ в Российской Федерации в Китае правовое регулирование деятельности в СЭЗ представлено в первую очередь актами региональных, а не федеральных органов власти — провинций и комитетов по управлению приморскими зонами технико-экономического развития. Одна из причин заключается в том, что на высшем государственном уровне отсутствовала необходимая регламентация отношений. СЭЗ создавались и стали функционировать в условиях, когда разработка государственного законодательства еще не была завершена. Они выступали на начальном этапе в роли главного экспериментатора в процессе формирования законодательства, что не могло не повлечь возникновение ошибок и промахов в развитии свободных экономических зон в Китае <8>. Тем не менее они доказали свою эффективность, китайский опыт следует использовать и в российской практике, в том числе в части предоставления органам государственной власти субъектов Российской Федерации права создавать региональные ОЭЗ и осуществлять соответствующее правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации <9>. ——————————— <8> Более подробно см.: Цяньшэн П., Кай В. Опыт китайских зон технико-экономического развития / Пер. с кит. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2006. С. 229 — 235. <9> Более подробно см.: Лисица В. Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск, 2010. С. 32 — 34, 115 — 125.
Органы нормативно-правового регулирования в сфере создания и функционирования ОЭЗ. В настоящее время функции по нормативно-правовому регулированию в сфере функционирования промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ (помимо Государственной Думы Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации) согласно Положению о Министерстве экономического развития Российской Федерации <10> (пункт 1), утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437, осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации. ——————————— <10> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.
Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» возлагает на этот федеральный орган исполнительной власти принятие нормативных правовых актов, предусматривающих: 1) порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ, в том числе перечень документов, прилагающихся к заявке (часть 2 статьи 6); 2) положение о проведении конкурса по отбору заявок на создание ОЭЗ (часть 3 статьи 6); 3) типовую форму соглашения о передаче полномочий по управлению ОЭЗ (часть 2 статьи 7); 4) положение о наблюдательном совете ОЭЗ (часть 7 статьи 7); 5) порядок осуществления контроля за исполнением резидентом ОЭЗ соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой ОЭЗ (пункт 5 части 1 статьи 8); 6) наименования печатных и электронных средств массовой информации, в которых должны публиковаться сведения о наличии не сданных в аренду земельных участков, государственного и (или) муниципального имущества на территории ОЭЗ (пункт 6 части 1 статьи 8); 7) порядок передачи полномочий акционерному обществу, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации, или управляющей компании (часть 2 статьи 8); 8) срок представления акционерными обществами, 100% акций которых принадлежит Российской Федерации, и управляющими компаниями отчета о результатах функционирования ОЭЗ (часть 2 статьи 8); 9) форму свидетельства, удостоверяющего регистрацию лица в качестве резидента ОЭЗ (часть 5 статьи 9); 10) примерную форму договора аренды земельного участка и иного государственного и (или) муниципального имущества и методику расчета арендной платы (часть 1 статьи 12, часть 4 статьи 22, часть 2 статьи 31.1, статья 33); 11) типовую форму соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой ОЭЗ (часть 6 статьи 12, часть 6 статьи 22, часть 5 статьи 31.1, часть 11 статьи 31.11); 12) форму бизнес-плана (пункт 4 части 2 статьи 13, пункт 1 части 1 статьи 18, пункт 4 части 2 статьи 23, часть 2 статьи 28, пункт 4 части 2 статьи 31.2, пункт 1 части 1 статьи 31.7, пункт 4 части 2 статьи 31.12, пункт 1 части 1 статьи 31.17); 13) критерии соответствия банка или иной кредитной организации, осуществляющей подготовку заключения на бизнес-план (пункт 5 части 2 статьи 13, пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 5 части 2 статьи 31.2, пункт 2 части 1 статьи 31.7, пункт 5 части 2 статьи 31.12, пункт 2 части 1 статьи 31.17); 14) критерии экспертной оценки бизнес-плана (часть 7 статьи 13, часть 7 статьи 23, часть 7 статьи 31.2, часть 7 статьи 31.12); 15) максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставленные резиденту ОЭЗ на основании соглашения об осуществлении (ведении) деятельности в ОЭЗ (часть 1 статьи 34). Многие из них прямо перечислены в Положении о Министерстве экономического развития Российской Федерации (пункты 5.2.7 — 5.2.16, 5.2.28.20 — 5.2.28.22, 5.2.28.61 — 5.2.28.62), утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437. Кроме того, дополнительно выделен ряд следующих полномочий: 1) определение порядка ежегодных проверок администрацией ОЭЗ в Калининградской области совместно с Федеральным агентством по управлению ОЭЗ деятельности резидентов ОЭЗ в Калининградской области в целях выявления соответствия такой деятельности условиям реализации инвестиционного проекта, содержащимся в инвестиционной декларации (пункт 5.2.17); 2) принятие положений об экспертных советах по промышленно-производственным, технико-внедренческим, туристско-рекреационным и портовым ОЭЗ (пункт 5.2.28.61); 3) утверждение примерной формы соглашения о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры ОЭЗ (пункт 5.2.28.63); 4) функции организатора конкурса по отбору заявок на создание ОЭЗ, принятие решения о его проведении, утверждение состава конкурсных комиссий и конкурсной документации, организация подготовки и опубликования информационных сообщений о проведении конкурса и его итогах, прием заявок на создание ОЭЗ и утверждение протоколов комиссий об итогах приема заявок, об определении участников конкурса и о его результатах (пункт 5.3.16); 5) управление ОЭЗ в порядке и пределах, предусмотренных Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (пункт 5.3.22). В настоящее время в целом приняты все необходимые акты, направленные на регулирование обозначенных выше вопросов, в частности: Приказы Минэкономразвития России от 10.03.2006 N 64 «Об утверждении типовых форм соглашений о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности на территории особых экономических зон» <11>, от 22.04.2006 N 105 «Об утверждении формы заявления резидента особой экономической зоны и требований к сведениям, указываемым в заявлении резидента особой экономической зоны» <12>, от 31.03.2006 N 84 «Об утверждении формы свидетельства, удостоверяющего регистрацию лица в качестве резидента особой экономической зоны» <13>, от 12.04.2006 N 95 «Об утверждении примерных форм договоров аренды недвижимого имущества и земельных участков для обеспечения функционирования особых экономических зон» <14>, от 09.11.2007 N 383 «Об утверждении Типовой формы соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности на территории особых экономических зон» <15>, от 02.07.2008 N 175 «Об утверждении Порядка проведения проверки соответствия деятельности резидента особой экономической зоны в Калининградской области условиям реализации инвестиционного проекта, содержащимся в инвестиционной декларации, осуществляемой администрацией особой экономической зоны в Калининградской области совместно с Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами» <16> и др. Исключение составляют типовая форма соглашения об осуществлении деятельности в портовой ОЭЗ и порядок осуществления контроля за исполнением резидентом ОЭЗ соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовых ОЭЗ и др. Исключение составляют: ——————————— <11> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 14. С. 99 — 109. <12> Там же. 2006. N 23. С. 111 — 118. <13> Рос. газета. 2006. 14 апр. <14> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 25. С. 143 — 153. <15> Там же. 2008. N 3. С. 126 — 131. <16> Там же. 2008. N 30. С. 150 — 154.
1) положения об экспертных советах по туристско-рекреационным и портовым ОЭЗ; 2) примерная форма соглашения о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры ОЭЗ; 3) типовая форма соглашения об осуществлении деятельности в портовой ОЭЗ; 4) форма бизнес-планов, представляемых для заключения (изменения) соглашений о ведении деятельности в портовых ОЭЗ; 5) типовая форма соглашения о передаче полномочий по управлению ОЭЗ управляющей компании или акционерному обществу, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации. Следует также добавить, что по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства экономического развития Российской Федерации, приняты несколько актов Правительства Российской Федерации. Это Постановления Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 N 563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон» <17> и от 13.09.2005 N 564 «Об утверждении Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны» <18>, а также распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.11.2005 N 1962-р «О порядке публикации сведений, предусмотренных статьей 8 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <19>. Более того, в постановлениях Правительства Российской Федерации о создании той или иной ОЭЗ устанавливается максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставляемые резиденту ОЭЗ на основании заключаемого соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовых ОЭЗ <20>. Поскольку они обладают большей юридической силой, то до признания их утратившими силу реальная возможность для Министерства экономического развития Российской Федерации принять приказы по указанным вопросам ставится под сомнение. ——————————— <17> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3821. <18> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3822. <19> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5067. <20> См., например: пункт 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.02.2007 N 69 «О создании на территории Алтайского района Алтайского края особой экономической зоны туристско-рекреационного типа» // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 890.
Ряд функций по нормативно-правовому регулированию функционирования ОЭЗ осуществляют и иные органы государственной власти. Так, Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» наделяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела (в настоящее время — Федеральная таможенная служба <21>), правом на установление: ——————————— <21> См.: пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 11.05.2006 N 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2162.
1) выдачи разрешения на ввоз и вывоз с территории ОЭЗ товаров (части 7 и 7.1 статьи 37); 2) порядка идентификации товаров, ввозимых на территорию ОЭЗ (часть 8 статьи 37); 3) требований к обустройству, сооружению и планировке ОЭЗ, а также условий доступа лиц, товаров и транспортных средств на территорию ОЭЗ для обеспечения эффективности таможенного контроля (часть 10 статьи 37); 4) формы заявления резидента промышленно-производственной или технико-внедренческой ОЭЗ и требований к сведениям, указываемым в нем (часть 15 статьи 37); 5) формы учета и отчетности ввозимых, вывозимых, хранящихся, изготавливаемых, перерабатываемых, приобретаемых и реализуемых товаров на территории ОЭЗ, а также порядка и сроков представления отчетности таможенным органам (часть 16 статьи 37). На основании указанных положений Федеральной таможенной службой, в частности, утверждены: 1) порядок выдачи разрешения на ввоз (вывоз) товаров и транспортных средств при их ввозе на территорию ОЭЗ и при их вывозе с территории ОЭЗ (Приказ Федеральной таможенной службы от 16.04.2008 N 430) <22>; ——————————— <22> Рос. газета. 2008. 28 мая.
2) порядок идентификации товаров, ввозимых на территорию ОЭЗ (Приказ Федеральной таможенной службы от 14.07.2008 N 853) <23>; ——————————— <23> Рос. газета. 15 авг.
3) требования к обустройству, сооружению и планировке ОЭЗ, а также условия доступа на территорию ОЭЗ для обеспечения эффективности таможенного контроля (Приказ Федеральной таможенной службы от 09.08.2006 N 750) <24>; ——————————— <24> Рос. газета. 2006. 7 окт.
4) форма для заявления сведений о декларируемых российских товарах, помещаемых под таможенный режим свободной таможенной зоны в виде перечня товаров (Приказ Федеральной таможенной службы от 31.10.2006 N 1072) <25>; ——————————— <25> Рос. газета. 2006. 12 дек.
5) форма отчетности о ввозимых, вывозимых, хранящихся, изготавливаемых, перерабатываемых, приобретаемых и реализуемых товарах на территории ОЭЗ и порядок представления в таможенный орган отчетности о ввозимых, вывозимых, хранящихся, изготавливаемых, перерабатываемых, приобретаемых и реализуемых товарах на территории ОЭЗ лицами, осуществляющими деятельность на территории ОЭЗ (резидентами и нерезидентами) (Приказ Федеральной таможенной службы от 08.06.2007 N 711) <26>. ——————————— <26> Рос. газета. 2007. 18 июля.
Следует отметить, что форма заявления резидента промышленно-производственной или технико-внедренческой ОЭЗ и требования к сведениям, указываемым в нем, также утверждены Приказом Минэкономразвития России от 22.04.2006 N 105. Поскольку положение части 15 статьи 37 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» прямо относит решение данного вопроса к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела, то данный Приказ, с нашей точки зрения, применению не подлежит. В ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях нормативно-правовое регулирование функционирования ОЭЗ осуществляется одновременно разными федеральными и иными органами исполнительной власти в соответствии с положениями федеральных законов об этих ОЭЗ. Так, Порядок ведения и форма единого реестра резидентов ОЭЗ в Калининградской области (пункт 1 части 2 статьи 3 Федерального закона от 10.01.2006 N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») утверждены Приказом Федерального агентства по управлению ОЭЗ от 25.04.2006 N 59 <27>, Порядок проведения проверки соответствия деятельности резидента ОЭЗ в Калининградской области условиям реализации инвестиционного проекта, содержащимся в инвестиционной декларации, осуществляемой администрацией ОЭЗ в Калининградской области совместно с Федеральным агентством по управлению ОЭЗ (часть 6 статьи 7), — Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.07.2008 N 175, а упрощенный порядок таможенного оформления отдельных видов товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны, применяемый в Калининградской области, при их перемещении через таможенную границу Российской Федерации (часть 3 статьи 15) — Приказом Федеральной таможенной службы от 03.07.2007 N 797 <28>. ——————————— <27> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 23. С. 118 — 122. <28> Рос. газета. 2007. 1 авг.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти Магаданской области осуществляют правовое регулирование хозяйственной деятельности на территории ОЭЗ в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и данным Федеральным законом. К примеру, Правительством Российской Федерации приняты Постановления от 22.08.2000 N 617 «О порядке контроля и учета операций с товарами, осуществляемых участниками особой экономической зоны в Магаданской области на ее территории» <29> и от 31.08.2000 N 646 «Об условиях отнесения операций финансово-хозяйственной деятельности участников особой экономической зоны в Магаданской области к операциям финансово-хозяйственной деятельности, осуществляемым ими на территории указанной особой экономической зоны и в пределах Магаданской области» <30>. В свою очередь, выдача и аннулирование регистрационных свидетельств участников ОЭЗ, а также взимание регистрационных сборов осуществляются администрацией ОЭЗ в порядке, установленном законом Магаданской области (часть 5 статьи 4 Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области»). ——————————— <29> Рос. газета. 2000. 29 авг. <30> Рос. газета. 8 сент.
Орган управления ОЭЗ. В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ и управление ОЭЗ возлагаются на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Министерство экономического развития Российской Федерации (пункты 1 и 5.3.22 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437). Полномочия такого федерального органа исполнительной власти установлены в части 1 статьи 8 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», а именно оно: 1) осуществляет регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов ОЭЗ; 2) осуществляет ведение реестра резидентов ОЭЗ; 3) выдает по требованиям резидентов ОЭЗ или по запросам заинтересованных лиц выписки из реестра резидентов ОЭЗ; 4) обобщает информацию о результатах функционирования ОЭЗ; 5) осуществляет контроль за исполнением резидентом ОЭЗ соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой ОЭЗ в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; 6) опубликовывает не реже чем один раз в квартал в печатных и электронных средствах массовой информации, определяемых уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, сведения о наличии земельных участков, государственного и (или) муниципального имущества, расположенных в границах ОЭЗ и не сданных в аренду; 7) выполняет функции заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах ОЭЗ и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования, если иное не установлено законодательством Российской Федерации; 8) управляет и распоряжается земельными участками и иными объектами недвижимости, расположенными в границах ОЭЗ и находящимися в государственной или муниципальной собственности, в порядке, установленном соглашением о создании ОЭЗ; 9) обеспечивает проведение экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий; 10) выдает разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; 11) получает технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществляет передачу этих условий и разрешений на строительство индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию; 12) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». На основании части 2 статьи 7 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» по решению руководителя уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, Минэкономразвития России отдельные полномочия по управлению ОЭЗ (за исключением распоряжения (отчуждения) земельными участками и иными объектами недвижимости, расположенными в границах ОЭЗ и находящимися в государственной или муниципальной собственности) могут быть переданы на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо управляющей компании, либо акционерному обществу, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации. Минэкономразвития России и данные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организации составляют единую централизованную систему управления ОЭЗ. Порядок передачи организациям управления отдельных полномочий по управлению ОЭЗ <31>, а также типовая форма соглашения с субъектом Российской Федерации о делегировании отдельных полномочий <32> утверждены Приказами Минэкономразвития России от 29.06.2010 N 260 и 21.01.2010 N 20 соответственно. ——————————— <31> Рос. газета. 2010. 6 окт. <32> Рос. газета. 2010. 17 марта.
Следует также отметить, что в части управления ОЭЗ Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» имеет ряд положительных особенностей, которые направлены на реализацию принципа «одного окна», когда подача и получение всех необходимых для ведения предпринимательской деятельности документов осуществляются резидентом ОЭЗ именно через уполномоченный орган управления ОЭЗ. К примеру, такой орган, в том числе путем заключения соглашения о создании ОЭЗ, наделяется функцией государственного заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах ОЭЗ и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны, а также полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в границах ОЭЗ, выдаче разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, получению технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществлению передачи этих условий и разрешений на строительство индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам (пункты 9 и 10 части 4 статьи 6, пункты 7, 8, 10, 11 части 1 статьи 8). Кроме того, органы управления ОЭЗ представляют в таможенный и налоговый органы в установленные сроки копии соглашений о ведении деятельности в ОЭЗ (часть 7 статьи 9) и сообщают сведения о лишении лица статуса резидента ОЭЗ в налоговый и таможенный органы в течение дня, следующего за днем внесения в реестр резидентов ОЭЗ соответствующей записи (часть 10 статьи 9). Однако этих положений вряд ли достаточно. Органы управления ОЭЗ могли бы взять на себя более широкий круг полномочий по обеспечению взаимодействия резидентов ОЭЗ с органами власти. Сроки и последовательность административных процедур и административных действий, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами органа власти, а также его взаимодействие с физическими или юридическими лицами, иными органами власти должны определяться в административных регламентах. В отношении Федерального агентства по управлению ОЭЗ были ранее приняты: 1) административный регламент по исполнению государственной функции «Ведение реестра резидентов ОЭЗ» <33> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 23.04.2007 N 132); ——————————— <33> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 31. С. 32 — 47.
2) административный регламент предоставления государственной услуги «Выдача выписки из реестра резидентов ОЭЗ по требованию резидента ОЭЗ или по запросам заинтересованных лиц» <34> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 26.04.2007 N 142); ——————————— <34> Там же. 2007. N 30. С. 63 — 80.
3) административный регламент предоставления государственной услуги «Прием от лиц, намеревающихся получить статус резидента ОЭЗ, заявок на заключение соглашений о ведении технико-внедренческой деятельности и прилагаемых к ним документов, а от резидентов ОЭЗ — документов об изменении условий соглашений о ведении технико-внедренческой деятельности и направление заявителю уведомления о заключении или об отказе в заключении соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности, а также об изменении или об отказе в изменении условий такого соглашения. Подготовка и заключение с заявителем соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности. Осуществление регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов технико-внедренческих ОЭЗ» <35> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 30.10.2007 N 368); ——————————— <35> Там же. 2008. N 9. С. 25 — 71.
4) административный регламент по предоставлению государственной услуги «Принятие решения о заключении или отказе в заключении соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности, а также об изменении условий соглашения, подготовка и заключение соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности на территории ОЭЗ. Осуществление регистрации юридических лиц в качестве резидентов промышленно-производственных ОЭЗ» <36> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 16.11.2007 N 396); ——————————— <36> Там же. 2008. N 14. С. 5 — 47.
5) административный регламент по исполнению государственной функции «Ведение банка данных земельных участков, отведенных для создания ОЭЗ» <37> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20.12.2007 N 447); ——————————— <37> Рос. газета. 2008. 22 марта.
6) административный регламент по исполнению государственной функции «Ведение банка данных объектов недвижимости, находящихся на территории ОЭЗ» <38> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20.12.2007 N 448); ——————————— <38> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 33. С. 5 — 22.
7) административный регламент по предоставлению государственной услуги «Принятие решения о заключении или об отказе в заключении соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности, а также об изменении или об отказе в изменении условий такого соглашения. Подготовка и заключение соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности на территории ОЭЗ. Осуществление регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов туристско-рекреационных ОЭЗ» <39> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20.12.2007 N 449); ——————————— <39> Там же. N 34. С. 3 — 37.
8) административный регламент по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок» <40> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 28.12.2007 N 464); ——————————— <40> Там же. N 30. С. 5 — 27.
9) административный регламент по предоставлению государственной услуги «Выдача разрешений на строительство, а также получение технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществление передачи этих условий и разрешений на строительство индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию» <41> (утвержден Приказом Минэкономразвития России от 25.12.2008 N 470). ——————————— <41> Там же. 2009. N 20.
Наблюдательный совет ОЭЗ. Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию ОЭЗ, контроля за выполнением соглашения о создании ОЭЗ, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития ОЭЗ, контроля за реализацией этих планов Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (части 4 — 7 статьи 7) предусматривает создание наблюдательного совета ОЭЗ. В его состав, как правило, входят представители Минэкономразвития России, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, резидентов ОЭЗ и иных организаций, в том числе образовательных и научно-исследовательских организаций, осуществляющих деятельность в границах муниципального образования, на территории которого расположена ОЭЗ. Состав наблюдательного совета ОЭЗ утверждается Минэкономразвития России. Полномочия наблюдательного совета ОЭЗ определяются Положением о наблюдательном совете ОЭЗ, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.2005 N 758 <42>, которое в пункте 3 возлагает на наблюдательный совет рассмотрение следующих вопросов: ——————————— <42> СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5544.
1) разработку перспективных планов развития ОЭЗ и их реализацию; 2) участие новых резидентов в ОЭЗ и ознакомление с их бизнес-планами; 3) исключение из ОЭЗ резидентов, не выполняющих условия соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой ОЭЗ; 4) выполнение соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой ОЭЗ; 5) выполнение обязательств исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в соответствии с соглашением о создании ОЭЗ; 6) досрочное прекращение существования ОЭЗ; 7) использование бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории ОЭЗ; 8) подготовка информации по запросам Федерального агентства по управлению ОЭЗ. Наблюдательный совет ОЭЗ рассматривает также другие вопросы, отнесенные Федеральным законом от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и соглашением о создании ОЭЗ к компетенции наблюдательного совета. Создание подобного совещательного органа можно встретить в законодательной практике других стран СНГ, в частности в Законе Республики Узбекистан от 25.04.1996 N 220-1 «О свободных экономических зонах» <43>. Он предусматривает, что административный совет СЭЗ образуется Кабинетом Министров Республики Узбекистан из представителей органов государственной власти на местах, отраслевых органов управления, инвесторов, в том числе иностранных, и органов самоуправления граждан (статья 21) и обладает следующими полномочиями: осуществляет контроль за соблюдением правового режима СЭЗ; разрабатывает программу развития зоны; устанавливает дополнительные условия для привлечения инвестиций; рассматривает и утверждает ежегодный бюджет зоны и др. Однако в отличие от наблюдательного совета ОЭЗ в Российской Федерации решения административного совета СЭЗ, принятые в рамках его компетенции, являются обязательными для исполнения участниками хозяйственной деятельности СЭЗ (статья 22). ——————————— <43> Ведомости Олий Межлиса Республики Узбекистан. 1996. N 5/6. С. 58.
Администрация ОЭЗ. В отличие от промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ управление в двух ОЭЗ, в Калининградской и Магаданской областях, осуществляется администрацией соответствующей ОЭЗ. В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2006 N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» администрация ОЭЗ в Калининградской области представляет собой структурное подразделение высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области, обеспечивающее организацию функционирования ОЭЗ в соответствии с положениями этого Федерального закона <44>. При этом назначение на должность руководителя администрации ОЭЗ и освобождение от данной должности осуществляются высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) Калининградской области по согласованию с руководителем уполномоченного органа (часть 3 статьи 3 Федерального закона). ——————————— <44> См.: Постановление администрации Калининградской области от 18.11.1999 N 696 «Об утверждении Положения о Комитете по развитию особой экономической зоны администрации области — Дирекции Федеральной целевой программы развития особой экономической зоны в Калининградской области» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Иной организационно-правовой статус имеет администрация ОЭЗ в Магаданской области. Это государственное учреждение <45>, созданное администрацией Магаданской области в соответствии с Федеральным законом от 31.05.1999 N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» (статья 3). ——————————— <45> См.: Постановление губернатора Магаданской области от 29.06.1999 N 104 «О создании государственного учреждения Магаданской области «Администрация особой экономической зоны» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Управление СЭЗ отдельным органом управления СЭЗ предусмотрено и в законодательстве многих стран СНГ. Такой орган может именоваться администрацией СЭЗ (например, в республиках Беларусь, Казахстан, Молдова, Таджикистан) <46>, генеральной дирекцией (например, в республиках Кыргызстан, Узбекистан) <47> и т. д. В соответствии со статьей 17 Модельного закона «О свободных экономических зонах», принятого Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ (Постановление от 09.12.2000 N 16-5), функции администрации СЭЗ осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти территориально-административной единицы, на территории которой создается СЭЗ, в соответствии с положением об администрации СЭЗ, разрабатываемым в порядке, который предусмотрен законодательством государства о территориально-административных единицах, на территории которых создается СЭЗ, по согласованию с правительством государства (пункт 1). При этом оперативное руководство деятельностью администрации СЭЗ осуществляет глава администрации СЭЗ (пункт 3). ——————————— <46> См., например: пункт 1 статьи 5 Закона Республики Молдова от 27.07.2001 N 440-XV «О зонах свободного предпринимательства». <47> См., например: статья 14 Закона Республики Кыргызстан от 16.12.1992 N 1076-ХМ «О свободных экономических зонах в Республике Кыргызстан».
Функции администрации ОЭЗ носят управленческий характер и направлены на обеспечение организации функционирования зоны. Так, согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 10.01.2006 N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» администрация ОЭЗ осуществляет: 1) ведение реестра в порядке и по форме, которые установлены уполномоченным органом; 2) рассмотрение представленных юридическими лицами заявлений о включении в реестр и принятие решений о включении юридических лиц в реестр или об исключении резидентов из реестра; 3) представление в налоговые органы и таможенные органы информации о включении юридических лиц в реестр и об исключении резидентов из реестра; 4) контроль за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций; 5) согласование изменений, вносимых резидентом в инвестиционную декларацию, и внесение таких изменений в реестр; 6) формирование предложений о включении в перечень категорий товаров, запрещенных к помещению под таможенный режим свободной таможенной зоны; 7) защита законных интересов резидентов в отношениях с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления при решении вопросов реализации инвестиционных проектов; 8) представление ежегодного отчета о результатах функционирования ОЭЗ в соответствующий отчетный год в порядке и по форме, которые установлены уполномоченным органом; 9) выдача по требованию резидента выписки из реестра; 10) утверждение формы инвестиционной декларации. Пункт 1 статьи 17 Модельного закона «О свободных экономических зонах», принятого Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ (Постановление от 09.12.2000 N 16-5), к основным функциям администрации СЭЗ относит: 1) выполнение программы развития СЭЗ и подготовку предложений о ее корректировке; 2) обеспечение создания и функционирования производственной и транспортной структур СЭЗ, в том числе организация проектирования и строительства зданий и сооружений производственного, складского, транспортного и иного служебного назначения и контроль за их эксплуатацией; 3) содействие заключению с субъектами предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в СЭЗ (с головными организациями филиалов иностранных юридических лиц, которые аккредитованы в СЭЗ), договоров об аренде (субаренде) земельных участков, зданий и сооружений производственного, складского, транспортного и иного служебного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и с субъектами предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы в СЭЗ (головными организациями филиалов иностранных юридических лиц, которые аккредитованы в СЭЗ), договоров о проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений производственного, складского, транспортного и иного служебного назначения в данной зоне; 4) контроль за осуществлением в соответствии с государственной программой создания и развития СЭЗ на территории государства и принятых на ее основе региональных и местных программ создания и развития СЭЗ инвестиций и предпринимательской деятельности субъектами предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы (аккредитованы) в СЭЗ; 5) представление отчетности о функционировании СЭЗ соответствующим органам исполнительной власти государства, органам исполнительной власти административно-территориальных единиц, на территории которых созданы СЭЗ, по вопросам, входящим в их компетенцию; 6) представление находящихся в соответствии с государственной программой создания и развития СЭЗ на территории государства законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, которые зарегистрированы (аккредитованы) в СЭЗ, в органах государственной власти; оказание содействия в создании кредитных организаций, фондов развития СЭЗ и страховых организаций в СЭЗ. Аналогичные полномочия устанавливаются в законодательных актах и других стран СНГ, в частности в статье 12 Закона Республики Беларусь от 07.12.1998 N 213-З «О свободных экономических зонах» <48>, статье 10 Закона Республики Казахстан от 06.07.2007 N 274-З «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан» <49>, пункте 6 статьи 5 Закона Республики Молдова от 27.07.2001 N 440-XV «О зонах свободного предпринимательства», статье 10 Закона Республики Таджикистан от 17.05.2004 N 24 «О свободных экономических зонах в Республике Таджикистан» <50>, статье 11 Закона Украины от 13 октября 1992 г. «Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» <51>. ——————————— <48> Ведомости Национального Собрания Республики Белоруссия. 1999. N 1. Ст. 2. <49> Казахстанская правда. 2007. 17 июля. <50> http://www. bei-ca. net/documents/ <51> Ведомости Верховного Совета Украины. 1992. N 50. Ст. 677.
Таким образом, основные функции администрации ОЭЗ и СЭЗ носят управленческий характер, направлены на обеспечение организации функционирования зоны, содействие осуществления резидентами ОЭЗ и СЭЗ предпринимательской деятельности и заключаются в первую очередь: 1) в разработке и реализации программ развития ОЭЗ и СЭЗ; 2) в предоставлении физическим и юридическим лицам статуса резидента зоны; 3) в заключении с резидентами ОЭЗ и СЭЗ договоров аренды земельных участков и иного государственного (муниципального) недвижимого имущества, соглашений о ведении деятельности и иных договоров; 4) в выдаче разрешений резидентам ОЭЗ и СЭЗ на строительство и иных разрешительных документов; 5) в обеспечении создания и функционирования инфраструктуры ОЭЗ и СЭЗ; 6) в осуществлении контроля за выполнением резидентами ОЭЗ и СЭЗ заключенных с ними договоров и соблюдением действующего законодательства; 7) в обеспечении взаимодействия резидентов ОЭЗ и СЭЗ с государственными органами по вопросам деятельности зон, в том числе с налоговыми и таможенными органами; 8) в представлении отчетности о функционировании СЭЗ. Как видно, они корреспондируют с полномочиями органов управления ОЭЗ в Российской Федерации. При этом функции управления ОЭЗ должен осуществлять не один уполномоченный федеральный орган исполнительной власти — Минэкономразвития России, а отдельный орган или организация в отношении каждой создаваемой ОЭЗ. В этой связи нельзя не согласиться с пунктом 2 Порядка передачи отдельных полномочий по управлению ОЭЗ организациям управления, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 29.06.2010 N 260, согласно которому полномочия Минэкономразвития России передаются по каждой ОЭЗ в отдельности. Тем не менее в целом система управления ОЭЗ в Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования. Органы государственного контроля в ОЭЗ. В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <52> функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные службы. Федеральные министерства, как исключение, вправе осуществлять такие функции, однако только в случаях, прямо установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (подпункт «в» пункта 3 и подпункт «а» пункта 4 Указа Президента Российской Федерации). Структура этих и других федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <53>. В частности, в нее входят Федеральная налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и т. д. ——————————— <52> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <53> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <54>. Он устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия этих органов при организации и проведении проверок; права и обязанности уполномоченных органов и их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов. ——————————— <54> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249.
В частности, в соответствии с данным Федеральным законом плановые проверки (за исключением сфер здравоохранения, образования и социальной сферы) должны проводиться не чаще чем 1 раз в 3 года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (части 2, 3 и 9 статьи 9), а внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена такими органами при причинении вреда или возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (часть 5 статьи 10). Вместе с тем положения рассматриваемого Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции, а также к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, контроля на финансовых рынках, банковского и страхового надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (часть 3 статьи 1). Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в статье 11 установил ряд особенностей деятельности органов государственного контроля на территории ОЭЗ по сравнению с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Во-первых, мероприятия по контролю, за исключением налогового и таможенного контроля, проводимого должностными лицами налоговых и таможенных органов Российской Федерации, осуществляются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в виде плановых комплексных проверок по согласованию с органами управления ОЭЗ. Они проводятся на основании решения, выданного органами управления ОЭЗ, в котором должны быть указаны предмет проверки и период, который подлежит проверке. Срок проведения плановых комплексных проверок не может превышать две недели (части 2 — 4 статьи 11). При этом следует отметить, что Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (часть 2 статьи 13) предусматривает более короткий срок проверки в отношении субъектов малого предпринимательства — 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. При выявлении в ходе плановой комплексной проверки нарушений резидентом ОЭЗ законодательства Российской Федерации должностные лица органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля выдают резиденту ОЭЗ предписание об устранении нарушений. Копия предписания об устранении нарушений не позднее 3 дней с момента составления акта о результатах проведения плановой комплексной проверки вручается резиденту ОЭЗ либо его представителю под расписку или передается иным способом, свидетельствующим о дате получения предписания резидентом ОЭЗ либо его представителем. Если указанными выше способами предписание об устранении нарушений вручить резиденту ОЭЗ или его представителю невозможно, оно отправляется по почте заказным письмом и считается полученным по истечении шести дней после его отправки. Во-вторых, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля проводят внеплановую проверку резидента ОЭЗ по истечении 2 месяцев с даты выдачи предписания об устранении нарушений <55>. При неисполнении резидентом ОЭЗ предписания об устранении нарушений до проведения внеплановой проверки лицо может быть лишено статуса резидента ОЭЗ по решению суда на основании заявления органов управления ОЭЗ. Внеплановые проверки проводятся по согласованию с органами управления ОЭЗ. Срок проведения внеплановой проверки не может превышать одну неделю (части 6 и 7 статьи 11 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»). ——————————— <55> Пункт 25 статьи 6 Закона Республики Молдова от 27.07.2001 N 440-XV «О зонах свободного предпринимательства» также предусматривает, что контроль за деятельностью резидентов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. Однако основания для проведения внеплановых проверок отличаются от условий, установленных в части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В-третьих, согласно части 8 статьи 11 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» резидент ОЭЗ при проведении органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля плановой комплексной проверки имеет право: 1) присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; 2) получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации; 3) знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля; 4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. В-четвертых, налоговые и таможенные органы Российской Федерации осуществляют налоговый и таможенный контроль на территории ОЭЗ в соответствии с законодательством Российской Федерации и уведомляют органы управления ОЭЗ о выявленных нарушениях. При двух и более существенных нарушениях резидентом ОЭЗ налогового и (или) таможенного законодательства лицо может быть лишено статуса резидента ОЭЗ по результатам рассмотрения судом заявления органов управления ОЭЗ (часть 9 статьи 11 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»). Если говорить об ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях, то Федеральный закон от 31.05.1999 N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» не содержит каких-либо специальных положений по данной вопросу, однако Федеральный закон от 10.01.2006 N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» содержит статью 7 «Осуществление контроля за реализацией инвестиционного проекта», которая предусматривает следующие правила. Во-первых, после выполнения условий инвестиционной декларации, но не позднее чем через два месяца со дня истечения первых трех лет после включения юридического лица в реестр администрация ОЭЗ совместно с налоговым органом по месту постановки резидента на налоговый учет проводит проверку соответствия деятельности резидента требованиям рассматриваемого Федерального закона в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила проведения проверки соответствия деятельности резидента ОЭЗ в Калининградской области требованиям Федерального закона «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», осуществляемой администрацией ОЭЗ в Калининградской области совместно с налоговым органом по месту постановки резидента на налоговый учет, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2006 N 615 <56>. В соответствии с ними проверка проводится по совместному решению администрации ОЭЗ и налогового органа их представителями (пункт 1), и ее срок не может превышать 14 рабочих дней (пункт 5). Кроме того, администрация ОЭЗ в Калининградской области обязана заранее уведомить в письменной форме резидента о проведении проверки (пункт 6). ——————————— <56> СЗ РФ. 2006. N 44. Ст. 4591.
При установлении в ходе проверки факта занижения объема капитальных вложений по сравнению с их установленным объемом администрация ОЭЗ вправе потребовать в судебном порядке исключения резидента из реестра. В случае если в результате проверки не выявлен факт занижения объема капитальных вложений, администрация ОЭЗ обязана выдать резиденту свидетельство о выполнении условий инвестиционной декларации в срок не позднее чем через десять дней со дня окончания проверки, но не позднее чем через три года и три месяца со дня включения юридического лица в реестр. Форма свидетельства о выполнении резидентом условий инвестиционной декларации устанавливается администрацией ОЭЗ. Отказ в предоставлении резиденту свидетельства о выполнении условий инвестиционной декларации или непредоставление такого свидетельства в установленный срок могут быть обжалованы резидентом в арбитражный суд. Во-вторых, налоговые органы по месту постановки резидентов на налоговый учет вправе осуществлять проверки в отношении этих резидентов в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации <57> (статьи 87 — 89). ——————————— <57> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
В-третьих, помимо вышеперечисленных проверок, ежегодно со дня включения юридического лица в реестр и до дня принятия решения о выдаче свидетельства о выполнении условий инвестиционной декларации администрация ОЭЗ совместно с уполномоченным органом обязана проводить проверки деятельности резидентов в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ, в целях выявления соответствия такой деятельности условиям реализации инвестиционного проекта, содержащимся в инвестиционной декларации. Такой порядок проведения проверки утвержден Приказом Минэкономразвития России от 02.07.2008 N 175 <58>. ——————————— <58> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 30. С. 150 — 154.
При несоответствии деятельности резидента предусмотренным требованиям или при установлении нарушения резидентом условий инвестиционной декларации в части объема и сроков инвестирования администрация ОЭЗ обязана потребовать исключения такого резидента из реестра в судебном порядке. В случае исключения резидента из реестра до получения им свидетельства о выполнении условий инвестиционной декларации указанный резидент обязан уплатить налоги, не уплаченные им в связи с использованием особого порядка уплаты налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, нормативное регулирование, управление и контроль в ОЭЗ в Российской Федерации осуществляют разные органы государственной власти и иные органы в зависимости от вида ОЭЗ (промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной, портовой ОЭЗ и ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях) в соответствии с установленной компетенцией. Это в первую очередь Министерство экономического развития Российской Федерации, наблюдательный совет ОЭЗ, администрация ОЭЗ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и др.
