Правовые аспекты функционирования особых экономических зон в инфраструктуре инновационной деятельности

(Веселкова Е. Е.) («Законодательство и экономика», 2012, N 5) Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В ИНФРАСТРУКТУРЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Е. Е. ВЕСЕЛКОВА

Автор представленной статьи — кандидат юридических наук Е. Е. Веселкова анализирует актуальные проблемы правового регулирования особых экономических зон, уделяя основное внимание рассмотрению новых изменений в законодательстве.

Особые экономические зоны (ОЭЗ) в России являются важным элементом инфраструктуры инновационной деятельности. Они представляют собой территории с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности, предназначенные для обеспечения развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции. Особые экономические зоны прочно вошли в мировую хозяйственную практику и действуют в различных странах. Сейчас в мире существует порядка 25 разновидностей и функционирует около 2000 ОЭЗ, в том числе более 400 зон свободной торговли, столько же научно-промышленных парков, более 300 экспортно-производственных зон, 100 зон специального назначения (эколого-экономических, офшорных, туристических и т. д.). Там действуют всевозможные льготы по таможенному, арендному, валютному, визовому, трудовому и прочим режимам, что создает условия для развития промышленности и инвестирования иностранного капитала. В таких зонах функционирует около трети мировых банковских депозитов развитых стран. Цели создания особых экономических зон варьируются в широких пределах в зависимости от экономических, социальных, иногда политических условий той или иной страны. В различных вариантах они существуют в США, Франции, Швейцарии, Италии, Испании, Ирландии, Вьетнаме, Болгарии, Венгрии, Мексике, КНР и ряде многих других государств. В развитых капиталистических странах ОЭЗ создаются, как правило, в застойных районах, страдающих безработицей, с недоразвитой инфраструктурой. Придавая таким районам статус зон, правительства этих стран не делают акцент на привлечении иностранных инвестиций, а стараются создать условия, максимально стимулирующие развитие имеющихся производств, интегрированных во внутренний рынок, а также обеспечение дополнительных рабочих мест. В обобщенном виде создание ОЭЗ направлено на достижение таких целей, как: — привлечение передовых по отношению к национальному уровню технологий; — активизация экономики путем привлечения иностранного капитала; — поступление валютных активов и, таким образом, увеличение валютных запасов; — насыщение внутреннего потребительского рынка; — повышение уровня занятости населения и квалификации рабочей силы; — создание современной рыночной инфраструктуры; — ускоренное развитие депрессивных районов; — приобретение мирового опыта в области управления экономикой, международного предпринимательства. Мировая практика предполагает два варианта создания ОЭЗ. Вариант «сверху» означает, что образование зоны происходит по инициативе центральных властей и в рамках государственной программы (как, например, в Южной Корее). Вариант «снизу» — создание ОЭЗ в порядке рыночной самоорганизации (Доминиканская республика, Польша). Более динамично развивается второй вариант, в том числе при смешанном частно-государственном финансировании. Предложения об учреждении особой экономической зоны направляются в специально уполномоченный государственный федеральный или региональный орган, который после принятия решения об учреждении зоны включается в работу по формированию условий ее создания. Особое внимание при учреждении зон обычно уделяется таким критериям, как выбор места, формирование социальной и производственной инфраструктуры, отраслевая структура экономики региона. Создание ОЭЗ — действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в ОЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее территории программами. Согласно мировому и отечественному хозяйственному опыту первоначальные цели и задачи, декларированные при создании ОЭЗ, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в результате фактического развития. Появление ОЭЗ в России приходится на середину 1990-х гг. Правовое регулирование ОЭЗ осуществлялось до недавнего времени многими правовыми актами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Однако в их числе не было одного специального закона, регулирующего процедуры создания, функционирования различных зон, а также (что весьма существенно) их ликвидации. Отсутствие единого федерального закона об особых экономических зонах свидетельствовало о том, что общегосударственная политика по данному вопросу оставалась несформированной, и это отрицательно влияло на состояние инвестиционного климата в России и сдерживало приток иностранных инвестиций, в которых так нуждалась и продолжает нуждаться отечественная экономика. Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», который вступил в действие 25 августа 2005 г. Новый закон закрепил правовое определение, порядок создания, функционирования и ликвидации особых экономических зон, в нем также перечислены основные законодательные акты, регламентирующие отношения в сфере деятельности особых экономических зон и подлежащие корректировке в связи с принятием Закона N 116-ФЗ. Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем ключевым для бизнеса направлениям: государственное финансирование создания инфраструктуры, формирование дружественной среды администрирования в ОЭЗ, основанной на внедрении технологии «одного окна», налоговые и таможенные льготы. Именно сочетание этих факторов делает режим ОЭЗ привлекательным для инвесторов. В соответствии с положениями Закона N 116-ФЗ особая экономическая зона — это часть территории Российской Федерации, где действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. ОЭЗ создается в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы <1>. ——————————— <1> Фурщик М., Ушаков Е. Перспективы особых экономических зон в условиях финансового кризиса // Менеджмент и Бизнес-Администрирование. 2009. N 3. С. 27.

Данный Закон начал регулировать деятельность промышленно-производственной и технико-внедренческой ОЭЗ, а туристско-рекреационное направление было предложено проработать дополнительно и внести в Закон в виде поправок. Под промышленно-производственной особой экономической зоной следует понимать участок территории площадью не более 20 кв. км, на котором ее резидент вправе осуществлять производство и (или) переработку товаров (продукции), а также их реализацию, за исключением добычи полезных ископаемых и металлургического производства, переработки полезных ископаемых и лома черных и цветных металлов, производства и переработки подакцизных товаров <2>. Такие зоны созданы на территории Липецка и Елабуги. ——————————— <2> Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М., 2007. С. 432.

Технико-внедренческой особой экономической зоной признают участки территории (количеством не более двух) общей площадью не более 2 кв. км, на которых резиденты вправе осуществлять деятельность по созданию и реализации научно-технической продукции, доведению ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также по созданию программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказанию услуг по внедрению и обслуживанию таких продуктов и систем. Подобные зоны созданы в Дубне, Москве, Санкт-Петербурге и Томске. Названные виды зон различаются по составу резидентов, которыми являются коммерческие предприятия или индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в пределах муниципального образования, на территории которого функционирует ОЭЗ, и заключившие с органами управления ОЭЗ соглашение о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности. В промышленно-производственных зонах резидентами могут быть только организации, а в технико-внедренческих — организации и предприниматели. 3 июня 2006 г. принят Федеральный закон N 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах». В подготовке законопроекта об особых экономических зонах туристско-рекреационного типа в течение года приняли участие Министерство экономического развития РФ, Федеральное агентство по туризму, вновь созданное Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и представители регионов России. Данным Федеральным законом внесены поправки, определяющие порядок создания и прекращения функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа. Новый закон полностью опирается на принятый Закон N 116-ФЗ с учетом особенностей функционирования туристских зон. Неизменными остались общий порядок создания, механизм функционирования особых экономических зон и управления ими. Главной задачей организации ОЭЗ туристско-рекреационного типа является создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в отдельные регионы и отрасли экономики. Достижение положительного эффекта предполагается путем предоставления инвесторам, осуществляющим хозяйственную деятельность на территориях ОЭЗ, различных льгот, прежде всего налоговых и таможенных <3>. Создание на территориях туристско-рекреационных ОЭЗ в регионах современных туристских комплексов с развитой инфраструктурой будет способствовать увеличению туристического потока в регионы и, как следствие, созданию новых рабочих мест и пополнению региональных бюджетов. ——————————— <3> Гущин В. В., Овчинников А. А. Инвестиционное право. М., 2009. С. 624.

Вопросы налогообложения резидентов ОЭЗ урегулированы статьей 36 Закона N 116-ФЗ и законодательством Российской Федерации по налогам и сборам. Именно в вопросах налогообложения содержатся основные различия между различными видами зон. Резиденты ОЭЗ с марта 2006 г. на пять лет освобождаются от всех местных налогов. До этого должны быть приняты законы субъектов Федерации и соответствующие нормативные акты муниципальных образований, освобождающие резидентов ОЭЗ от всех местных налогов — земельного, транспортного и налога на прибыль в части, которая идет в местный бюджет (4%). Согласно действующему законодательству в течение пяти лет с момента постановки на учет резидент ОЭЗ любого типа освобождается от обложения налогом на имущество. По истечении льготного периода налог будет рассчитываться исходя из остаточной стоимости имущества с учетом амортизации. Подобная льгота действует и в отношении земельного налога. Налоговые послабления для резидентов ОЭЗ касаются и налога на прибыль. Ускоренная амортизация предусмотрена для резидентов промышленно-производственных особых экономических зон. В отношении основных средств к общей норме амортизации такие налогоплательщики могут применять специальный коэффициент, но не выше двух <4>. ——————————— <4> Там же.

Согласно статье 10 Закона N 116-ФЗ на территории ОЭЗ осуществлять предпринимательскую деятельность вправе не только резиденты, но и индивидуальные предприниматели, а также коммерческие предприятия — нерезиденты. Подобное положение предоставляет последним такую льготу без заключения с органами управления ОЭЗ соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности, что является обязательным для их резидентов. Для резидентов технико-внедренческой зоны предусмотрены льготы по уплате единого социального налога — для них действует ставка 14%. Резиденты промышленно-производственной зоны подчиняются общим правилам, предусмотренным налоговым законодательством для всех категорий налогоплательщиков. Кроме того, резиденты технико-внедренческих зон имеют право на использование регрессивной шкалы в отношении выплат физическим лицам, работающим на территории ОЭЗ <5>. ——————————— <5> Фурщик М., Ушаков Е. Указ. соч. С. 34.

Сейчас в России действуют 24 особые экономические зоны, 13 наукоградов. В 12 регионах развиваются технопарки в сфере высоких технологий. В общей сложности в инфраструктуру технико-внедренческих зон (в дороги, производственные помещения, лаборатории) государство уже вложило порядка 28,3 млрд. руб. В текущем году на развитие всех особых экономических зон, технопарков и наукоградов из федерального бюджета выделяется более 17,5 млрд. руб. Сегодня в технико-внедренческих особых экономических зонах и технопарках зарегистрированы и работают около 530 компаний-резидентов, в том числе зарубежных. Общий объем заявленных инвестиций только по особым технико-внедренческим зонам составляет около 170 млрд. руб., а всего — 300 млрд. руб. Законодательство об особых экономических зонах нуждается в доработке, что в настоящий момент невозможно в связи с недостаточно накопленным опытом создания и функционирования таких зон. Внесение поправок, изменений в Закон N 116-ФЗ будет происходить постепенно, по мере накопления как положительного, так и отрицательного опыта функционирования зон в России. 3 декабря 2011 г. Президент России Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятый Госдумой 17 ноября и одобренный Советом Федерации 25 ноября 2011 г. Изменения вступают в силу с 1 января 2012 г. Федеральным законом, направленным на совершенствование законодательства об особых экономических зонах в России, для оптимизации системы управления ОЭЗ устанавливается возможность создания кластера, для чего по решению Правительства РФ объединяются несколько ОЭЗ одного или нескольких типов. Согласно общему правилу решение о создании ОЭЗ принимается Правительством РФ в соответствии с утвержденными критериями. Определен новый срок действия ОЭЗ — 49 лет. Законом уточняются полномочия органов управления особыми экономическими зонами, порядок создания ОЭЗ и правовое положение их резидентов. Законодательно закреплено, что полномочия Минэкономразвития России в части управления и распоряжения земельными участками и иными объектами недвижимости, расположенными в границах ОЭЗ, и находящимися в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы управляющей компании. С ней заключается соглашение об управлении особой экономической зоной. Дополняется существующий перечень оснований для резервирования земельных участков на срок не более чем два года и последующего их изъятия для государственных и муниципальных нужд. В частности, они могут использоваться для размещения объектов инфраструктуры ОЭЗ, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Законом вносятся изменения в порядок использования особо охраняемых природных территорий. Закон допускает размещение объектов капитального строительства на специально выделенных Министерством природы РФ участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. Перечень таких объектов определяется только Правительством РФ. Также допускается размещение объектов туристской индустрии в рекреационных зонах национальных парков. В Законе устанавливаются дополнительные налоговые льготы для отдельных категорий резидентов ОЭЗ: устанавливается льготный режим налогообложения — до 2023 г. для организаций — резидентов технико-внедренческих ОЭЗ и ОЭЗ туристско-рекреационного типа, объединенных в кластер, по налогу на прибыль вводится нулевая ставка в части налога, уплачиваемой в федеральный бюджет. Для части налога, уплачиваемой в бюджеты субъектов Федерации, ставка налога может быть установлена в размере не более 13,5%. Также предусматривается освобождение от уплаты налога на имущество сроком на 10 лет для резидентов ОЭЗ всех типов и для управляющих компаний ОЭЗ. Кроме того, устанавливаются пониженные ставки страховых взносов для резидентов технико-внедренческих и туристско-рекреационных ОЭЗ, объединенных решением Правительства РФ в кластер. На период с 2012 по 2017 г. они составят 14%, в 2018 г. — 21%, в 2019 г. — 28%. Ряд положений нового Закона посвящен оптимизации миграционного режима для высококвалифицированных работников, привлекаемых резидентами особых экономических зон. Анализ вступивших в силу с 1 января 2012 г. изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах» свидетельствует, что современная политика российского правительства в сфере регулирования инвестиционной деятельности в ОЭЗ направлена именно на привлечение зарубежных инвесторов. Оценивая льготы, предоставляемые частным инвесторам на территории ОЭЗ, можно утверждать: иностранные инвестиции в ОЭЗ пользуются в России наибольшей поддержкой государства. Тем не менее с целью совершенствования механизма создания благоприятных условий для инвесторов на территории особых экономических зон целесообразно внести дополнительно следующие законодательные изменения: — закрепить имеющийся положительный опыт в международной практике инструментов административного режима: освобождение от оплаты тарифов (или льготное их применение) на услуги, установленные государственными монополями; субсидирование процентных ставок по кредитам; применение преимущественных прав при участии в реализации государственных контрактов; льготы при уплате сборов и платежей любого рода, в частности льготные портовые сборы и тарифы за пользование электроэнергией; предоставление особых прав на пользование услугами телекоммуникационной связи; — предоставить гарантии продолжения деятельности на территории особой экономической зоны на условиях, соответствующих моменту вложения инвестиций, в случае неблагоприятного изменения законодательства, касающегося правового режима особой экономической зоны, включая изменение границ ее территории, а также вопросов таможенного регулирования; — установить ответственность за неисполнение органами государственной власти условий соглашения о создании особой экономической зоны, а именно нарушение сроков и запланированных объемов строительства необходимой инфраструктуры зоны.

Библиография

Воропаев А. В. Особенности правового регулирования иностранных инвестиций в России // Право и политика. 2006. N 3. Гущин В. В., Овчинников А. А. Инвестиционное право. М., 2009. Зубченко Л. А. Иностранные инвестиции. М., 2008. Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М., 2007. Фурщик М., Ушаков Е. Перспективы особых экономических зон в условиях финансового кризиса // Менеджмент и Бизнес-Администрирование. 2009. N 3.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *