Ответственность должностных лиц таможен в Московском государстве

(Балковая В. Г.) («История государства и права», 2012, N 18) Текст документа

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ТАМОЖЕН В МОСКОВСКОМ ГОСУДАРСТВЕ <*>

В. Г. БАЛКОВАЯ

——————————— <*> Balkovaya V. G. Customs officials’ responsibility in Moscow state.

Балковая Валентина Григорьевна, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Российской таможенной академии, Владивостокский филиал, кандидат политических наук.

Статья посвящена истории становления в Московском централизованном государстве (XVI — XVII вв.) института ответственности должностных лиц. Указанная проблема рассмотрена на примере служителей таможен, осуществлявших свои полномочия в порядке государственной повинности («верной службы»).

Ключевые слова: таможня, таможенная служба, должностное лицо, ответственность, Московское государство.

The article covers the history of establishment of Customs Officials’ responsibility in Moscow centralized state in the XVI — XVII centuries. The author examines the work of customs officials who exercised their power within the framework of the state compulsory service (faithful service).

Key words: customs, customs service customs official, responsibility, Moscow state.

В организации любой государственной службы важным вопросом является проблема ответственности. Наряду с правами и обязанностями ответственность входит в содержание правового статуса должностного лица, стимулируя его служить честно. Деятельность в сфере государственного управления носит двойственный характер. С одной стороны, это один из видов трудовой деятельности, соответственно, при ее исполнении возможно совершение дисциплинарных нарушений. С другой стороны, это деятельность государственная, злоупотребление в таком случае должностными полномочиями дискредитирует не только самого нарушителя, но и всю государственную систему либо ее отдельные части. Именно поэтому на всех этапах своей истории государство борется с должностными нарушениями, разрабатывая для их совершителей систему мер ответственности. Проходящая сегодня кампания борьбы с коррупцией и другими злоупотреблениями должностных лиц делает актуальным исторический опыт, накопленный на различных этапах истории Российского государства. Настоящая публикация имеет целью охарактеризовать содержание ответственности применительно к правовому статусу служителей «верных» таможен в Московском централизованном государстве. Таможенное дело возникло вместе с Древнерусским государством еще на рубеже IX — X вв. Именно в тот период оформилась древнейшая из таможенных пошлин — мыто — и появились лица, ее собирающие, — мытчики (мытники). Задачи, стоявшие перед таможенным делом той эпохи, значительно отличались от современных; фактически таможенное дело было способом организации косвенного налогообложения в Древнерусском государстве. В его рамках осуществлялось пошлинное обложение внутренних сделок купли-продажи, сбор проезжих пошлин при пересечении таможенных барьеров и взыскание штрафных пошлин за нарушение указанных правил. Так как уже на том этапе осуществление таможенного дела было сопряжено с возможностью применения принуждения, можно утверждать, что это была деятельность управленческая по своей сути, фискальная по целям осуществления и налоговая по форме своей реализации. Становление таможенного дела Руси было важной составляющей процесса оформления системы ее государственного финансового управления. Политическая централизация Руси и создание в конце XV в. Московского государства поставили перед таможенным делом новые важные задачи: необходимость выработать единые в пределах крупного территориального образования подходы к таможенному оформлению и обложению, произвести унификацию таможенных процедур. Логически обоснованным в свете этого стало первое в российской истории комплексное реформирование таможенной системы — так называемая таможенная реформа Ивана Грозного <1>. Ее важнейшими мероприятиями стало формирование нового типа таможенного учреждения — таможенной избы, а также выработка подходов к его кадровому укомплектованию. ——————————— <1> Зимин А. А. К изучению таможенной реформы середины XVI в. // Исторический архив. Вып. 6. М., 1961. С. 130 — 131.

Таможенная реформа Ивана Грозного была одной из составляющих комплексной системы преобразований в местном управлении, в ходе которой была создана новая административно-территориальная единица — уезд <2>. Тогда впервые была сформирована система органов местного управления, получивших статус изб. В каждом уезде были организованы: земская изба — орган, осуществлявший административное управление и прямое налогообложение; губная изба, реализовывавшая правоохранительную деятельность и суд; таможенная изба, ведавшая сбором таможенных пошлин с местных торгов <3>. Необходимо учитывать, что и в Московском государстве таможенное дело было ориентировано на обложение внутренней торговли, поэтому фактически таможенные избы организовывали всю систему косвенного налогообложения в уезде — в XVII в. на них была возложена обязанность осуществления банного сбора, сбора со свадеб (новоженных убрусов и выводных куниц), а нередко и питейных денег с государевых кабаков. ——————————— <2> Градовский А. Д. История местного управления в России. Т. 1: Уезд Московского государства. СПб.: Печатня В. Головина, 1868. 384 с. <3> Голомбиевский А. А.; Ардашев Н. Н. Приказные, земские, таможенные, губные, судовые избы Московского государства. Вып. 1. М., 1909. С. 24, 37.

Важной проблемой, с которой столкнулось Московское централизованное государство, был хронический дефицит бюджетных средств — политическая централизация российских земель на сто пятьдесят лет обогнала экономическую. Поэтому при разработке концепции службы на уровне уезда была поставлена задача создать систему эффективного местного управления без увеличения финансирования на содержание присутственных мест. Способом решения этой задачи было введение «верной» службы. Верная служба — это способ замещения государственных должностей в порядке государственной повинности местного населения, практиковавшийся в Московском централизованном государстве. При этом лица, рекрутированные на исполнение государственных должностей, безвозмездно осуществляли свои полномочия в течение определенного срока (одного года). В первоначальной модели верной службы должностных лиц местной администрации назначали представители центральной власти <4>. Однако в более поздней модели вместо назначения представителями центральной администрации постепенно утвердился выборный порядок занятия должностей, когда таможенников избирало посадское население. Как писал Г. К. Котошихин, «во всех городах посадские люди устроены слободами и бывают погодно выбираны в царские службы в верные головы и целовальники» <5>. ——————————— <4> Копанев А. И. Новгородские таможенные целовальники 70 — 80 гг. XVI в. // Труды Ленингр. отд. Ин-та истории СССР АН СССР. Вып. 12. Л.: Изд-во АН СССР, 1971. С. 144. <5> Котошихин Г. К. О России в царствование Алексея Михайловича. М.: РОССПЭН, 2000. С. 164.

Выборы верных таможенников протоколировались: существовал особый вид отчетных документов местной администрации — «выбор на голову и целовальников», — предоставлявшийся в соответствующий приказ. Он заверялся подписями избирателей — жителей посада, которые несли субсидиарную ответственность за своих кандидатов: в случае недобора пошлин верными таможенниками они могли быть привлечены к уплате недобранной суммы <6>. ——————————— <6> Глазьев В. Н. Таможенные и кабацкие головы Воронежа в XVII в. // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI — XVIII вв. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2001. С. 246.

Контроль за проведением выборов таможенников осуществлял в XVI в. земский староста, а в XVII в. — воевода. Результаты выборов сообщались в Москву: «А как верного (за присягой) голову и целовальников к государеву крестному целованию приведешь, и таможенные пошлины и кабацкие деньги учнут сбирать на государя — и ты б о том отписал и выбор за руками и кабацкому всякому заводу роспись прислал в Москву в приказ» <7>. ——————————— <7> Беляев И. Д. Судьба земщины и имперского начала на Руси. М.: Москва, 2008. С. 125.

К личным качествам кандидатов предъявлялись высокие требования. Так, в грамоте царя Алексея Михайловича воеводе Углича предписывалось «выбрать одного человека, самого лучшего и правдивого, зажиточного, которому б были всякие торги и промыслы, и таможенные, и кабацкие сборы за обычай» <8>. ——————————— <8> Шемякин А. И. История таможенного дела в России и Ярославский край. Ярославль: Александр Рутман, 2000. С. 189.

Вступление в должность верных таможенников сопровождалось определенной процедурой, на первом этапе которой они в присутствии избирателей приносили присягу в том, что будут старательно и бескорыстно собирать таможенную и кабацкую прибыль, не ссужать никому таможенные и кабацкие доходы, не давать «воеводам и приказным людям в почесть и в посул денег из кабака, вина и меду и от медвяных ставок воску и иного ничего» <9>. ——————————— <9> Глазьев В. Н. Указ. соч. С. 246.

Так как процедура принесения присяги в те времена сопровождалась целованием креста, присягнувшие лица получили название целовальников, а сам текст присяги — крестоприводной записи. В сохранившемся тексте такой присяги, датируемом серединой XVII в., содержится обещание верных таможенников таможенным сбором «не корыстоваться, на свои расходы и на торговлю государевых денег себе не имать и никому не давать, лишних денег не сбирать». Особо подчеркивалось обещание отказаться от ведения собственного дела на период несения верной службы: «за своими промыслы и за торгом не ходить, а быть беспрестанно у таможенного и кабацкого сбора» <10>. Из этого видно, что верная служба была достаточно обременительной повинностью, особенно исходя из того, что она не оплачивалась государством. ——————————— <10> Шемякин А. И. Указ. соч. С. 185.

На втором этапе вступления в должность верные таможенники знакомились с содержанием уставной таможенной грамоты своей таможни, о чем делалась соответствующая ежегодная приписка к ее тексту. На третьем этапе новые верные таможенники принимали у смененных имущество таможни. Из доношения воеводы в курирующий приказ можно узнать, как это происходило: «Велел новому голове и целовальникам о сборе нашей великого государя таможенной казны отдать уставную грамоту и с нового торгового устава список, и иные указные памяти, и терези, и гири, и весчий контарь, и пятенные трубки, и хлебные меры, и таможенную избу со всяким заводом — все налицо, и в том им меж себя велел росписаться» <11>. ——————————— <11> Шемякин А. И. Указ. соч. С. 190.

При осуществлении своих служебных полномочий верные служители таможен имели определенный объем прав, обязанностей и ответственности, что свидетельствовало о качественно новом уровне организации управления в указанный период. Эти три статусные характеристики имели формальное закрепление в нормативных актах, принимавшихся в сфере таможенного дела, прежде всего в уставных таможенных грамотах. Ответственность, возможность наступления которой предусматривалась для таможенных служителей верных таможен, могла быть двойного рода. Прежде всего это была ответственность дисциплинарная, которая наступала при нарушении таможенником условий крестоприводной записи. Она могла следовать за такие нарушения, как осуществление промысла в период верной службы, пьянство, «нерадение» при несении службы, «поноровка» купцам (несвоевременное взыскание пошлины при явке товаров), утрата принятого по описи таможенного инвентаря. Более серьезные нарушения проявлялись в форме злоупотребления должностными полномочиями. Эти злоупотребления могли проявляться по отношению к государству в форме ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (присвоение части пошлин, занижение сортности товаров при обложении). Другая форма злоупотреблений касалась отношений с населением. В приложении к работе А. И. Шемякина приводится челобитная грамота 1685 г., поданная посадским человеком Ф. Г. Кузнецова на верного голову угличской таможни И. Ф. Мехова, из которой следует, что истца в таможне «били, бесчестили и называли вором» <12>. ——————————— <12> Шемякин А. И. Указ. соч. С. 195.

Говоря о злоупотреблениях верных таможенников, необходимо учитывать, что нередко само государство в тот период толкало их на правонарушения. Хотя в любое время среди таможенников можно найти людей, совершающих нарушения, преследуя свои корыстные цели, в изучаемый период достаточно часто встречались нарушения, совершаемые под давлением обстоятельств. Таможенные головы и целовальники при верном способе укомплектования таможен исполняли свои функции безвозмездно как государственную повинность, при этом они были лично и материально ответственны за сбор определенной суммы таможенных платежей с курируемого торга за год. Нередко в том случае, если служащие таможни ее не набирали, недостача покрывалась за счет их личных средств. В связи с этим предписывалось избирать таможенных голов и целовальников из числа людей зажиточных, желательно купцов. Если же необходимые для покрытия недобора средства отсутствовали, таможенника могли поставить на правеж (болезненная процедура, введенная монголо-татарами и применявшаяся к несостоятельным должникам; заключалась в битье палками по икрам ног в течение одного месяца). Естественно, это привело к тому, что таможенники зачастую стали подстраховываться и сознательно завышать сумму сборов. При подготовке таможенной реформы царя Алексея Михайловича (1653 — 1667 гг.) была изучена эта противоправная практика: «Исстари таких великих пошлин, как ныне емлют, не бывало, а ныне год от году беспрестанно затевают новочинные всякие лишние напрасные пошлины таможенные головы и целовальники, боясь недоборов и в тех недоборах его государевой опалы и правежу» <13>. ——————————— <13> Именной указ с бояр. приговором от 25 окт. 1653 г. «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и городах, с показанием по скольку взято и с каких товаров» (Торговый устав) // ПСЗРИ. Т. I. N 107. С. 302.

В пореформенный период были пересмотрены подходы к определению должностных обязанностей и ответственности таможенников. Царем было провозглашено, что он «на таможенных головах и на целовальниках недоборов без сыску править не велел» <14>. Теперь недоборы взыскивались лишь в тех случаях, когда их причиной явились «нерадение, попустительство, воровство и пьянство», т. е. когда присутствовала вина служителя таможни. ——————————— <14> Именной указ с бояр. приговором от 7 авг. 1673 г. «О невзыскании на головах, целовальниках и мирских людях кабацких и таможенных недоимок» // ПСЗРИ. Т. I. N 555. С. 942 — 943.

Так как в ходе реформы с таможенников была снята обязанность лично возмещать недостачу в таможенных платежах, им на будущее было категорически запрещено произвольно завышать сборы: «А буде которые таможенные головы и целовальники сверх продажной цены на товар начнут прибавочную цену накладывать и лишние пошлины имать, и тем головам и целовальникам чинить наказание без всякой пощады» <15>. ——————————— <15> Именной указ с бояр. приговором от 7 авг. 1673 г. «О невзыскании на головах, целовальниках и мирских людях кабацких и таможенных недоимок» // ПСЗРИ. Т. I. N 555. С. 943.

Вместе с тем отмена материальной ответственности за недоборы таможенных платежей была неокончательной — в 1681 г. она была восстановлена, правда, теперь она распространялась не только на должностных лиц таможен, но и на жителей посада, виновных в подборе неудачных кандидатур служителей <16>. Привлечение посадских в качестве субсидиарных должников гарантировало государству возмещение недостачи, а в особых случаях сумма могла быть «доправлена вдвое». ——————————— <16> Именной указ от 20 июля 1681 г. «О выборе в городах на кружечные дворы в головы, ларечные и целовальники людей добрых и зажиточных, о взыскании казенного убытка с земских старост и со всех выборных людей вдвое» // ПСЗРИ. Т. II. N 880. С. 340 — 341.

По-прежнему сохранялась возможность доправлять недобор таможенных платежей непосредственно с таможенных голов и целовальников, если он вызван «их попустительством». Так, если таможенники пропускали из Архангельска в Москву иностранцев, везущих без разрешения «заморские пития и сахары», они должны были возместить в ефимках (полновесных серебряных деньгах) недостачу таможенных платежей из собственных средств <17>. ——————————— <17> Наказ тамож. головам от мая 1699 г. «О сборе таможенных пошлин в городе Архангельске» // ПСЗРИ. Т. III. N 1687. С. 632.

Особую группу таможенных правонарушений составляли правонарушения, совершавшиеся в сговоре таможенником и торговцем, когда таможенник за определенную мзду шел на сознательный обман государства. Мы выделяем их в особую группу, т. к. осуществить такое нарушение можно было лишь при согласованности действий двух субъектов. В этой группе прежде всего необходимо отметить занижение по сговору таможенной стоимости, что при ценовой пошлине вело к сокращению суммы платежей, с той же целью допускались занижения в отчетных документах сортности и подмена товара. В таких случаях предписывалось недобор взыскать на должностных лицах таможни «вдвое безо всякой пощады» <18>. ——————————— <18> Именной указ с бояр. приговором от 11 июля 1681 г. «О мерах к отвращению убытка казне, происходящего от недобора пошлин с товаров, об отмене таможенных откупов и о поручении сего сбора верным головам и целовальникам» // ПСЗРИ. Т. II. N 876. С. 330.

Необходимо отметить также различный подход государства к определению наказаний за нарушения в таможенной сфере: торговцы в основном подвергались имущественным санкциям (конфискации всего или части товара, штрафам). Телесные наказания применялись к ним лишь в качестве дополнительного наказания при квалифицированных составах, чаще всего — при рецидиве. Иначе подходило государство к наказанию таможенников, виновных в должностных злоупотреблениях, — их наказывали кнутом (подвергали торговой казни), их имущество конфисковывалось. Так как таможенные правонарушения уже на ранних этапах российской истории наносили значительный экономический ущерб интересам государства, борьба с таможенными правонарушениями была важным направлением государственной деятельности. Резюмируя все вышеизложенное, можно отметить следующие, наиболее характерные, моменты. 1. Отсутствие оплаты труда верных таможенников заставляло их изыскивать средства к существованию в свободное от работы время, а нередко толкало на присвоение казенных сумм, завышение платежей и другие злоупотребления. 2. В процессе ведения расследования по таможенным правонарушениям в Московском централизованном государстве допускалось применение пыток (допроса с пристрастием), при этом пытка расценивалась как процессуальное действие, а не наказание. В отдельных случаях допускалось применение пытки не только к подозреваемым, но и к свидетелям. 3. Среди наказаний за таможенные правонарушения преобладали имущественные санкции. Наиболее распространенное наказание в централизованном государстве — конфискация всего товара или его части, меньшее распространение имели штрафы. Телесные наказания применялись в особых случаях — при рецидиве в дополнение к конфискации, при отсутствии необходимых денежных средств, при служебных нарушениях. 4. Борьба средневекового Российского государства с таможенными правонарушениями была затруднена отсутствием единого правового документа, определявшего круг преступных деяний и проступков в таможенной сфере, объективную сторону правонарушений, меру наказаний для различных видов правонарушений. Вместе с тем опыт, приобретенный в борьбе с таможенными правонарушениями в XVI — XVII вв., позволил Российскому государству в XVIII в. выйти на качественно более высокий уровень в организации и регулировании таможенного дела, а также борьбе с таможенными правонарушениями. Это выразилось, прежде всего, в изменении организационных основ прохождения таможенной службы: в XVIII в. впервые в российской истории оформляются таможни с регулярным штатом служащих, получающих государственное содержание за свою работу, «принимая во внимание, что содержать таможенных служителей без жалованья опасно для таможенных сборов» <19>. ——————————— <19> Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703 — 2003 гг.) / Сост. И. И. Мушкет, Н. С. Нижник, Н. В. Симонова; под ред. В. И. Вьюнова. СПб.: Сатис, 2003. С. 28.

По мнению Н. В. Козловой, в верных таможнях «кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей препятствовали созданию обученных кадров в такой области государственного хозяйства, которому правительство отводило все большую роль в денежных накоплениях» <20>. Постепенный перевод укомплектования таможенных учреждений России на штатную основу позволял решить обе проблемы — и проблему профессионального обучения кадров, и проблему предотвращения злоупотребления таможенными сборами вследствие недостаточной материальной обеспеченности. ——————————— <20> Козлова Н. В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20 — 60-е гг.). М.: Археограф. центр, 1999. С. 86.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *