Специфика правового регулирования свободных и особых экономических зон в России

(Самсонов С. С.) («Международное публичное и частное право», 2012, N 5) Текст документа

СПЕЦИФИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СВОБОДНЫХ И ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ <*>

С. С. САМСОНОВ

——————————— <*> Samsonov S. S. Specifics of legal regulation of free and special economic zones in Russia.

Самсонов Самсон Самсонович, соискатель кафедры гражданского и земельного права Горского государственного аграрного университета.

В статье рассматриваются аспекты понятия и специфики правовой природы свободных и особых экономических зон в Российской Федерации.

Ключевые слова: свободная экономическая зона, офшор, особая экономическая зона, предпринимательская деятельность, правовое регулирование.

In article aspects of concept and specifics of the legal nature of bonded and special economic areas in the Russian Federation are considered.

Key words: bonded economic area, offshore, special economic zone, business activity, legal regulation.

Во многих государствах одной из эффективных и перспективных форм привлечения инвестиций с целью развития экономического и научного потенциала становится создание экономических зон. На международной арене анализом создания и функционирования подобных зон занимается организация ЮНИДА (подразделение ООН, имеющее штаб-квартиру в Вене). В мировой практике выделяют четыре типа свободных зон: зоны свободной торговли — расположенные в основном в крупных транспортных узлах в развивающихся и развитых странах (например, в Нидерландах, Латвии, Италии); — производственные, или промышленно-производственные зоны — присутствуют в основном в Южной Корее, Бразилии и Мексике; — технико-внедренческие зоны, или технополисы, технопарки — Япония, США, многие страны Западной Европы, Индия, страны Юго-Восточной Азии; — сервисные зоны, или зоны услуг — страны Западной Европы, Юго-Восточной Азии и Карибского бассейна, Кипр. Также отметим, что в разных странах применяются два альтернативных метода создания свободных зон. В первом случае они создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиций (Китай, частично Южная Корея). Во втором случае (он распространен в мире гораздо чаще) свободной зоной управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе, при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования <1>. ——————————— <1> Обзор законодательства, регулирующего вопросы функционирования зон с особым экономическим режимом в зарубежных странах. М.: Центр стратегических разработок при Правительстве Российской Федерации, 2011.

Что касается Российской Федерации, то здесь первые шаги по созданию территорий, на которых действовал особый режим ведения предпринимательской деятельности, были сделаны в начале и середине 1990-х годов. Предполагалось, что это будет стимулировать развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производство новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Основными в то время являлись учрежденные в 1994 г. зона экономического благоприятствования «Ингушетия» в одноименной республике и зона льготного налогообложения в Республике Калмыкия. Позднее такие зоны были образованы и в ряде других регионов <2>. ——————————— <2> Постановления ВС РСФСР от 14 июля 1990 г. N 106-1 и от 13 сентября 1990 г. N 165-1, а также Указы Президента РФ от 4 июня 1992 г. N 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации» и от 22 марта 1995 г. N 300 «О свободной экономической зоне «Кабардино-Балкария».

Правовое регулирование создания и функционирования этих зон проводилось не законами, а подзаконными актами, что не смогло обеспечить надлежащий уровень правовой защиты инвестиций. Так, общие вопросы, касающиеся режима этих экономических зон, находили отражение в правительственных распоряжениях и постановлениях, президентских указах, международных договорах и других нормативных актах. По сути, созданные в Российской Федерации свободные экономические зоны трансформировались в офшоры. Компании регистрировались на соответствующих территориях, пользовались предоставляемыми им привилегиями, а деятельность свою вели за ее пределами. Большинство из этих зон так и не стали функционировать в полной степени, а их деятельность во многом нарушала федеральное законодательство. Таким образом, цели, поставленные при создании этих зон, не были достигнуты, вследствие чего зоны ликвидировали. Во второй половине 1990-х годов на законодательном уровне были учреждены особые экономические зоны. В российском законодательстве понятие «особые экономические зоны» смешивалось с понятием «свободные экономические зоны». Последние впервые были упомянуты в Законе 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» <3>. В 1992 г. было принято Постановление ВС РФ «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края» <4>. В 1999 г. был принят Закон «Об особой экономической зоне в Магаданской области» <5>. Надо отметить, что целью принятия двух вышеуказанных Законов было не просто развитие какой-либо отрасли экономики в Калининградской и Магаданской областях, а развитие регионов как целостных экономических единиц. ——————————— <3> Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1008. <4> Постановление ВС РФ от 2 июля 1992 г. N 3182-1 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края» // РГ. 1992. 20 авг. N 186. <5> Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» // РГ. 1999. 7 июня. N 107.

22 июля 2005 г. был принят Закон «Об особых экономических зонах» <6>, который действует на сегодняшний день. Позднее был принят Закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <7>. ——————————— <6> Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» // РГ. 2005. 27 мая. N 162. <7> Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // РГ. 2006. 19 янв. N 8.

Согласно Закону «Об особых экономических зонах» на территории Российской Федерации существует четыре типа особых экономических зон: — промышленно-производственные экономические зоны; — технико-внедренческие экономические зоны; — туристско-рекреационные экономические зоны; — портовые экономические зоны. Зачем нужны особые экономические зоны и что они собой представляют? Ответ на этот вопрос можно найти в ст. 3 Закона «Об особых экономических зонах», где сказано, что целью создания особой экономической зоны является развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Проанализировав данное положение Закона, можно сделать вывод, что Российская Федерация пытается таким образом привлечь инвестиции для поддержки тех отраслей экономики, которые невозможно поддерживать только средствами государственного бюджета. Формирование особых экономических зон представляет собой эффективное и достаточно перспективное направление развития международного сотрудничества для привлечения инвестиций и дальнейшего укрепления экономического и научного потенциала Российской Федерации. Необходимо отметить, что институт особых экономических зон имеет достаточно продолжительную историю. Особые экономические зоны впервые были образованы в первой трети XX в. в США (1934). Попытки формирования свободных экономических зон предпринимались в советский период нашей истории, а также в начале 1990-х годов. С июля 1990 г. по июнь 1991 г. свободные экономические зоны были образованы в 11 регионах России на общей площади 1 млн. кв. км (7% всей территории страны) с 13% населения (18,5 млн. чел.) России. Однако должного экономического результата создание свободных экономических зон регионам, где они были созданы, не принесло. В научной литературе отмечалось: «…первый опыт свободных экономических зон с точки зрения полученного экономического результата в значительной степени негативный, при всем при том можно в целом, однако, говорить о его пользе» <8>. Зарубежные транснациональные компании получают 40% всей своей прибыли именно в особых экономических зонах. Неудачи создания свободных экономических зон в Российской Федерации обусловлены комплексом причин как объективного, так и субъективного характера. ——————————— <8> Гуцериев М. С. Свободные экономические зоны (опыт, проблемы, перспективы). М., 1997. С. 5.

Свободные (особые) экономические зоны на территории Российской Федерации начали образовываться в конце 80-х годов XX в. Свободные экономические зоны рассматривались как вспомогательный институт государственной экономической политики, а также как способ стимулирования межгосударственных экономических отношений. Один из первых законодательных актов, определявших режим свободной экономической зоны, был принят в Казахстане <9>. ——————————— <9> Закон Казахской ССР «О свободных экономических зонах в Казахской ССР» // Советский журнал международного права. 1991. N 2. С. 23.

В настоящее время на территории России функционирование особых экономических зон регулируется общими и специальными нормативными правовыми актами, а также нормами международного права <10>. Как отмечает М. М. Богуславский, «правовое регулирование предполагается осуществлять на двух уровнях — на уровне внутреннего законодательства и на уровне международных договоров. Эти уровни взаимосвязаны» <11>. Как отмечает М. С. Гуцериев, «весь международный опыт зонирования вызвал к жизни комплексную подотрасль права, своего рода офшорное право» <12>. ——————————— <10> Соглашение стран СНГ от 15 апреля 1994 г. «О создании зоны свободной торговли» // Бюллетень международных договоров. 1994. N 9. <11> Богуславский М. М. О правовом статусе свободных экономических зон в СССР // Советское государство и право. 1989. N 12. С. 12. <12> Гуцериев М. С. Свободные экономические зоны (опыт, проблемы, перспективы). М., 1997. С. 29.

Согласно международным стандартам свободная экономическая зона должна отвечать двум основным требованиям: иметь льготы для привлечения иностранных инвестиций и хорошее экономико-географическое положение. Кроме того, все ныне действующие зоны и регионы — претенденты на такой статус располагаются на очень значительных территориях (в пределах республики, области, города-гиганта). Однако зарубежный опыт показывает, что на обустройство 1 кв. км экспортопроизводящей зоны требуется около 40 — 45 млн. долларов США, а в виде вложений в организацию таможенно-торговой деятельности — 10 — 15 млн. долларов. В России такие зоны, как свободные экономические зоны в Читинской области или Алтайском крае, занимают территорию, равную 432 тыс. кв. км и 262 тыс. кв. км соответственно, и поэтому по-настоящему их обустроить достаточно сложно. Для усиления государственного контроля за особыми экономическими зонами, а также экономии финансовых ресурсов, необходимых для их обустройства, Закон «Об особых экономических зонах» устанавливает, что промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более 20 кв. км. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более 2 кв. км. Необходимо сказать, что развитие законодательства о свободных (особых) экономических зонах шло по неудобному пути: как уже было отмечено выше, для каждой создаваемой зоны принимался «свой» закон или иной нормативный правовой акт. При этом акты принимались как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Это не могло не привести к появлению ряда коллизий. Кроме того, отсутствие федерального закона об особых экономических зонах свидетельствовало о том, что общегосударственная политика по данному вопросу оставалась несформированной. А это отрицательно влияло на состояние инвестиционного климата в России и, несомненно, сдерживало приток иностранных капиталовложений, в которых так нуждалась и продолжает нуждаться отечественная экономика. Особая экономическая зона, по сути, представляет собой определенный комплекс мероприятий: a) установление особого налогового режима для резидентов экономической зоны; b) создание особых органов управления экономической зоной; c) установление срока функционирования экономической зоны. Органы власти субъектов Федерации могут отменить для хозяйствующих субъектов особой экономической зоны региональные налоги. К региональным налогам в соответствии со ст. 14 НК РФ <13> относятся: ——————————— <13> Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // РГ. 1998. 6 авг. N 148 — 149.

1) налог на имущество организаций; 2) налог на игорный бизнес; 3) транспортный налог. Помимо налоговых льгот могут уменьшаться, например, размеры арендной платы за землю. Так, в Постановлении Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. N 779 «О создании на территории г. Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа» <14> установленный максимальный размер арендной платы составляет 2% от кадастровой стоимости земельного участка в год. ——————————— <14> Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. N 779 «О создании на территории г. Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. III). Ст. 5742.

Управление особой экономической зоной осуществляется Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами. Его территориальные подразделения вносят в реестр резидентов особой экономической зоны запись о регистрации компаний в течение трех дней с даты подписания с ним соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности. Органы управления особыми экономическими зонами выдают резиденту особой экономической зоны свидетельство, удостоверяющее регистрацию лица в качестве резидента данной зоны. Органы управления особыми экономическими зонами сообщают сведения о регистрации лица в качестве резидента особой экономической зоны в налоговый орган и таможенный орган в течение дня, следующего за днем регистрации. Таким образом, государство создает возможности для благоприятного ведения предпринимательской деятельности в той или иной сфере. Общие экономические проблемы оказывают непосредственное воздействие и на уровень особых экономических зон. Подготовка специалистов является ключевым вопросом <15> в развитии особых экономических зон. Эту проблему планируется решить путем взаимодействия с ведущими вузами страны. ——————————— <15> Интернет-конференция руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами Ю. Н. Жданова «Проблемы развития особых экономических зон в Российской Федерации» (21 июня 2006 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Подводя итог, можно отметить, что особые экономические зоны несомненно являются действенным инструментом инновационной и инвестиционной политики государства. Рациональное и последовательное введение особых экономических зон на территории Российской Федерации способствует становлению стабильной экономической системы, особенно в области микро — и мезоэкономических отношений.

Литература

1. Соглашение стран СНГ от 15 апреля 1994 г. «О создании зоны свободной торговли» // Бюллетень международных договоров. 1994. N 9. 2. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // РГ. 1998. 6 авг. N 148 — 149. 3. Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» // РГ. 1999. 7 июня. N 107. 4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» // РГ. 2005. 27 мая. N 162. 5. Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // РГ. 2006. 19 янв. N 8. 6. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1008. 7. Закон Казахской ССР «О свободных экономических зонах в Казахской ССР» // Советский журнал международного права. 1991. N 2. 8. Указ Президента РФ от 4 июня 1992 г. N 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 9. Указ Президента РФ от 22 марта 1995 г. N 300 «О свободной экономической зоне «Кабардино-Балкария» // СПС «КонсультантПлюс». 10. Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. N 779 «О создании на территории г. Москвы особой экономической зоны технико-внедренческого типа» // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. III). Ст. 5742. 11. Постановление ВС РСФСР от 14 июля 1990 г. N 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 7. Ст. 107. 12. Постановление ВС РСФСР от 13 сентября 1990 г. N 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 15. Ст. 162. 13. Постановление ВС РФ от 2 июля 1992 г. N 3182-1 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края» // РГ. 1992. 20 авг. N 186. 14. Богуславский М. М. О правовом статусе свободных экономических зон в СССР // Советское государство и право. 1989. N 12. 15. Гуцериев М. С. Свободные экономические зоны (опыт, проблемы, перспективы). М., 1997. 16. Интернет-конференция руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами Ю. Н. Жданова «Проблемы развития особых экономических зон в Российской Федерации» (21 июня 2006 г.) // СПС «КонсультантПлюс». 17. Обзор законодательства, регулирующего вопросы функционирования зон с особым экономическим режимом в зарубежных странах. М.: Центр стратегических разработок при Правительстве Российской Федерации, 2011.

——————————————————————

Название документа