УЧАСТИЕ ИНОСТРАННОГО КАПИТАЛА В ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Ю. НАСОНОВ
Ю. Насонов, старший прокурор управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.
Привлечение иностранных инвестиций в экономику РФ стоит в ряду главных макроэкономических интересов государства с самого начала реформ. Об этом говорится и в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 г. Один из способов реализации такой цели — покупка иностранными предприятиями акций приватизируемых предприятий, в частности, на инвестиционном конкурсе с установленным обязательством поощрения вложения средств в реконструкцию. Обновление, модернизация основных средств — необходимые условия создания конкурентоспособной продукции. Вот почему такому способу приватизации в государственной программе придается важное значение. Подводя итоги первого этапа приватизации, Госкомимущество признало, что объем иностранных инвестиций не только не увеличился, а напротив, заметно уменьшился, не оправдался расчет на инвестиционные средства широких слоев населения. При таких обстоятельствах едва ли не основной возможностью привлечения инвестиций стала продажа акций приватизированных предприятий на инвестиционных конкурсах. По данным ГКИ, в 1995 г. проведено 555 инвестиционных и 84 коммерческих конкурса. По итогам инвестиционных и коммерческих конкурсов с инвестиционными условиями победители предложили инвестиции в сумме 2,625 трлн. руб. и 2,394 млрд. долларов США <*>. ——————————— <*> Информационно — справочное издание «Панорама приватизации», 1996, N 7, с. 19.
Казалось бы, успехи налицо, но это лишь на первый взгляд. В ходе прокурорской проверки в Российском фонде федерального имущества установлено, что из 30 договоров купли-продажи по итогам инвестиционных торгов (речь идет только о тех договорах, стороной в которых был РФФИ) на момент проверки были исполнены лишь четыре. Согласно «Положению об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвержденному распоряжением Госкомимущества России от 15 февраля 1994 г., победителем инвестиционного конкурса признается лицо, подавшее заявку, в которой содержится максимальный объем инвестиций, выработанный по установленной формуле. Объем и срок внесения инвестиций определяются в договоре купли-продажи акций, заключенном между продавцом (это, как правило, фонд имущества или его представитель) и покупателем. Если фонды имущества еще каким-то образом отслеживают состояние дел по исполнению обязательств, то вопрос принятия мер к необязательным инвесторам крайне запущен. Генеральной прокуратурой РФ в Российский фонд федерального имущества в 1996 г. направлено представление, в котором, в частности, указывалось на это нарушение. В своем ответе председатель РФФИ признал упущения и сообщил о мерах по улучшению работы. Прошедший год показал, что положение на этом участке действительно улучшилось, но недостаточно. По свидетельству заместителя начальника управления Госкомстата России Л. Кобринской, на 1 января 1996 г. получено чуть более половины инвестиций, предусмотренных условиями конкурсов <*>. В силу отмеченных причин Генеральная прокуратура вновь запланировала соответствующую проверку. ——————————— <*> Кобринская Л. Групповой портрет акционерных обществ. — Журнал акционеров, 1996, N 11, с. 17.
Нельзя обойти такой важный вопрос, как источники информации, которые повлияли на решение о проведении проверки в Российском фонде федерального имущества. В первую очередь, это данные статистики и специальных информационно — справочных изданий, указывающие на неудовлетворительные показатели поступления средств от приватизации. Немаловажную роль сыграли обращения представительных органов власти, публикации в СМИ, обращения предпринимателей и граждан, в которых сообщалось о массовых нарушениях процедуры продажи акций. Обращает на себя внимание и мнение специалистов. Некоторые экономисты полагают, что одна из целей иностранных инвесторов, ставших победителями тех или иных торгов (превратившихся в акционеров), — стремление ослабить предприятия на перспективном российском рынке. Отмечается, что система инвестиционных конкурсов представляет собой завуалированную форму прямой продажи заранее определенному инвестору, который изначально участвует в разработке инвестиционной программы и условий конкурса. Так, один из разработчиков программ приватизации А. Радыгин считает, что в данном случае «речь идет лишь об оформлении давно сложившихся деловых отношений», и приводит в качестве примера деятельность «Иллингоурт Моррис Лимитед» (Великобритания) и АО «Большевичка» (Москва) <*>. Автор почти не погрешил против истины. Иностранная фирма была партнером «Большевички», и в результате инвестиционного конкурса «Иллингоурт Моррис Лимитед» стала владельцем контрольного пакета акций фабрики (49% уставного капитала). Руководители АО «Большевичка» обратились в Генеральную прокуратуру РФ с просьбой о защите интересов общества, ущемленных компанией «ИМЛ», которая, со слов заявителей, всячески уклонялась от внесения инвестиций. В ходе прокурорской проверки установлено, что фонд имущества Москвы принял программу инвестирования, дававшую иностранному инвестору неоправданные льготы. Они выразились в том, что фирме уменьшался установленный на начало конкурса размер инвестиций, а срок для их внесения увеличивался на 5 лет. Как только программа была утверждена, компания «ИМЛ» «забыла» о своих обязательствах, что и стало поводом для обращения одного из партнеров в органы прокуратуры. По поручению Генеральной прокуратуры России прокуратурой Москвы предъявлен иск в арбитражный суд, который 24 апреля 1996 г. признал инвестиционный конкурс, договор купли — продажи акций между «ИМЛ» и фондом имущества Москвы недействительным, посчитав, что иностранный инвестор получил незаконные льготы в процессе продажи акций «Большевички». ——————————— <*> А. Д. Радыгин. Реформа собственности в России, на пути из прошлого в будущее. М., 1994, с. 98.
Проблема участия иностранных инвесторов в приватизации государственной собственности очень актуальна. Едва ли найдется государство, которое не имеет своих жизненно важных интересов, подлежащих особой охране. В этом контексте сохранение государственной юрисдикции над объектами, обеспечивающими научно — технический прогресс страны, формирующими базу ее обороноспособности, имеющими значение для технического перевооружения предприятий, определяющее. С самого начала реформ в России иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями был предоставлен «режим наибольшего благоприятствования», ибо возможности иностранцев для ведения бизнеса приравнивались к отечественным предпринимателям. Более того, Законом «Об иностранных инвестициях в РСФСР» устанавливается система гарантий, призванная обеспечить защиту иностранных инвесторов. Но ни он, ни Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» не содержат положений, каким-либо образом ограничивающих деятельность иностранных предприятий на российском рынке. Никакого механизма защиты от недобросовестных фирм, от прямых иностранных конкурентов, от желающих легализовать «грязные» деньги указанные законы не содержали. Впервые ограничения на участие иностранных инвесторов установлены в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г. Ее п. 8.1 определено, что решение о допуске иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий топливно — энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов принимается Правительством РФ или правительствами республик в составе РФ (в зависимости от вида государственной собственности) одновременно с принятием решения о допустимости приватизации указанных объектов и предприятий. Это положение Государственной программы приватизации не исполнялось, да и не могло быть реализовано в силу своей декларативности. По смыслу приведенной нормы Правительство России, решая вопрос о приватизации конкретного объекта, должно определить, допускать либо не допускать иностранных инвесторов. На каком органе лежит обязанность информировать Правительство России о необходимости допуска иностранных инвесторов, какими критериями оно вправе руководствоваться, Программа не указывает. Условия участия иностранных инвесторов в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности вообще никак не урегулированы. Сейчас порядок участия иностранных инвесторов в приватизации определен Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284. Программой установлены положения, как бы призванные «контролировать» допуск иностранных инвесторов. Однако п. 10.1 Государственной программы приватизации, устанавливающий, что иностранные инвесторы могут участвовать в аукционе (включая чековые), конкурсе, инвестиционном конкурсе, а также покупать приватизационные чеки для использования в качестве средства платежа в процессе приватизации с обязательным последующим уведомлением Минфина России, вопроса не решает. В чем смысл уведомления Министерства финансов, какие обязанности министерства порождает, в какой момент необходимо уведомлять — после покупки ваучеров либо после участия в аукционе или конкурсе, законодатель не пояснил. Другое положение п. 10.1 гласит, что при совершении сделок с иностранными инвесторами продавцом государственного имущества выступают исключительно соответствующие фонды имущества (комитеты по управлению имуществом). Какую смысловую нагрузку несет эта норма? Предположим, денежный аукцион проводит посредник, привлекаемый фондом имущества. Тогда согласно названной норме договор купли-продажи заключать должен фонд. Однако что это меняет? Между фондом имущества и организацией-посредником заключается договор поручения, который содержит основные условия торгов: объем выставляемых на продажу акций, их номинальная стоимость, размер вознаграждения. Что же касается порядка проведения аукциона, конкурса, то посредник руководствуется теми же положениями законодательства, что и фонд имущества. Таким образом, законодатель не раскрывает смысл возложения на фонды имущества обязанности совершения сделок с иностранными инвесторами. Заслуживает особого внимания следующее положение Государственной программы приватизации. Решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности (у которых оборонный заказ составляет более 30% общего объема выпуска продукции), нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятий транспорта и связи, указанных в разделе 2.2 Программы, принимаются Правительством РФ или правительствами республик в составе Федерации (в зависимости от вида государственной собственности) одновременно с принятием решения о допустимости приватизации указанных объектов и предприятий. При этом после проведения чекового (денежного) аукциона (конкурса) организаторы направляют в Правительство РФ и в Федеральную службу контрразведки сведения об иностранных инвесторах — победителях торгов. Федеральная служба контрразведки вправе в течение месяца представить в Правительство мотивированное заключение о необходимости запрета на приобретение акций, долей, паев, имущества указанными иностранными инвесторами. На основании этого заключения Правительство принимает соответствующее постановление. Следует, однако, заметить, что механизм исполнения этого положения Государственной программы приватизации находится в противоречии с порядком совершения сделок в процессе приватизации. Согласно удовлетворенному Программой правилу допуска иностранного инвестора организаторы чекового (денежного) аукциона (конкурса) направляют в Правительство РФ и Федеральную службу контрразведки сведения об иностранных инвесторах после проведения торгов, на которых иностранный инвестор стал победителем. Между тем Законом «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» право определять порядок продажи акций приватизированных предприятий предоставлено Госкомимуществу России. В соответствии с «Положением о специализированных чековых аукционах», утвержденным распоряжением этого Комитета от 4 ноября 1992 г., продавец после определения победителей направляет протокол об итогах аукциона исполнительным органам акционерного общества для внесения соответствующих изменений в реестр акционеров предприятий. Право собственности на акции переходит от продавца к покупателю с момента внесения соответствующей записи в реестр акционеров. Таким образом, по результатам чекового аукциона победитель автоматически становится владельцем акций, а следовательно, вправе в судебном (арбитражном) порядке оспорить отказ от внесения в реестр акционеров, чем бы это ни мотивировалось. Согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1769 «О мерах по обеспечению прав акционеров» (п. 2) основанием для внесения записей в реестр акционеров акционерного общества при учреждении АО в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий являются: протоколы о результатах закрытой подписки, об итогах торгов и документы, подтверждающие полную оплату акций. Законодательством не урегулированы случаи, когда иностранные инвесторы участвуют в приватизации через посредников, используя право, предоставленное продавцам и покупателям ст. 10 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Воспользовавшись пробелами в законодательстве, американская компания «Ник энд Си Корпорейшн» скупила на чековых аукционах контрольные пакеты акций более десяти мощных предприятий ВПК, избежав проверки, предусмотренной Госпрограммой приватизации. В ходе прокурорских проверок был вскрыт механизм этих сделок. В Москве указанная компания зарегистрировала филиал, наделив его всеми правами юридического лица. Филиал возглавил сам президент компании. Через учрежденное им же товарищество с ограниченной ответственностью «Денэк» он приобрел приватизационные чеки. По договору комиссии ТОО передало чеки АОЗТ «Финансовый центр «Столица». Акционерное общество принимало непосредственное участие в чековых аукционах с целью приобретения акций для «Ник энд Си Корпорейшн». Московский филиал этой компании не был юридическим лицом и потому не мог покупать акции. Договор поручения иностранной фирмы и ТОО «Денэк» противоречил требованиям ст. 115 Основ гражданского законодательства. На самом деле это были сделки, совершенные с целью прикрыть незаконность приватизации имущества предприятий оборонной промышленности. Подробности этой аферы широко освещались в средствах массовой информации («Война оборонного значения» и «Счет 6:4 в пользу России» — «Российская газета» от 18 декабря 1996 г. и 25 марта 1997 г.). Несовершенство законодательства, признающего продавцами акций фонды имущества, лишает предприятия возможности защитить свои интересы. Предприятия не вправе обращаться в арбитражный суд. Коллективы таких акционерных обществ вынуждены идти в органы прокуратуры, которые призваны обеспечить соблюдение законности и выступить в защиту государственных (публичных) интересов. Органы прокуратуры в Москве и области, гг. Санкт — Петербурге, Курске, Брянске (по месту нахождения предприятий, акции которых скупила иностранная компания) обратились в арбитражные суды с исковыми заявлениями о расторжении незаконных сделок. Путаница в законодательстве, пробелы не могли не сказаться на арбитражной практике. В основном все арбитражные суды, рассматривавшие иски по первой инстанции, отказывали в удовлетворении требований прокурора, мотивируя, например, тем, что фирма «Ник энд Си Корпорейшн» купила акции на вторичном рынке ценных бумаг, а не в результате чекового аукциона. Однако принципиальность и настойчивость прокуроров дали свои результаты: семь исков удовлетворены высшими арбитражными инстанциями. Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в арбитражный суд Москвы с иском в защиту государственных и общественных интересов к фонду имущества Московской области, АО «Военно — промышленная инвестиционная компания», АОЗТ «Финансовый центр «Столица», ТОО «Денэк» и фирме «Ник энд Си Корпорейшн» о признании недействительными сделок по приобретению акций АО «МНПК «Авионика». Решением арбитражного суда от 5 июня 1996 г. в иске отказано. Федеральный арбитражный суд Московского округа это решение оставил в силе. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ 8 апреля 1997 г. удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора, отменил состоявшееся постановление нижестоящих арбитражных судов и признал куплю — продажу акций недействительной. Президиум отметил, что АООТ «МНПК «Авионика» является предприятием, оборонный заказ которого на момент приватизации составлял более 30% общего объема работ. Однако решение о допуске иностранного инвестора к участию в приватизации АООТ «МНПК «Авионика» Правительством РФ не принималось. После проведения чекового аукциона его организаторы не направляли в Правительство РФ и Федеральную службу безопасности сведения об иностранных инвесторах — победителях торгов. Президиум Высшего Арбитражного Суда констатировал, что фирма «Ник энд Си Корпорейшн», действуя через посредников, приобрела акции АООТ «МНПК «Авионика», оборонный заказ которого превышал 30% от общего объема выпуска продукции, в нарушение п. 10.1 Государственной программы приватизации. Поэтому эта сделка недействительна в силу ст. 168 Гражданского кодекса РФ. Совершенно очевидно, что отсутствие четкого законодательного регулирования может принести значительный ущерб государству. Его органы не могут слепо следовать принципу: иностранные инвестиции в экономику любой ценой. Необходимо конкретизировать регламентацию участия иностранных фирм в приватизации объектов, представляющих особое значение для государства. При этом нужны изменения и дополнения по трем направлениям. Во-первых, определить перечень объектов, в приватизации которых участие иностранного капитала не допускается. Представляется, что необходим также перечень отраслей (объектов), участие в которых иностранного инвестора ограничивается 10 — 15% уставного капитала. Во-вторых, определить конкретные обязанности органов управления по контролю за участием иностранных фирм в приватизации государственных предприятий. Так, если Государственная программа приватизации предусматривает, что при совершении сделок с иностранными инвесторами продавцом выступают исключительно фонды имущества, то необходимо определить обязанности этих органов, вытекающие из данного требования. В-третьих, согласно п. «е» ст. 16 Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях» регистрация предприятий с иностранными инвестициями осуществляется при наличии выписки из торгового реестра страны происхождения или иного эквивалентного доказательства юридического статуса иностранного инвестора в соответствии с законодательством страны его местонахождения, гражданства или постоянного местожительства (с заверенным переводом на русский язык). Эту статью следовало бы дополнить положением о том, что иностранный инвестор, участвующий в покупке акций (долей), принадлежащих государству, непосредственно либо через посредников обязан представлять доказательства своего юридического статуса. На наш взгляд, принятие этих мер снизит неблагоприятные последствия для российской экономики. Генеральная прокуратура РФ придает большое значение защите интересов государства. Приказом от 24 октября 1996 г. N 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» определено, что невыполнение обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ, является безусловным основанием для вмешательства прокурора посредством предъявления исков в арбитражный суд. Коллегией Генеральной прокуратуры РФ признано, что надзор за исполнением законодательства о приватизации государственной и муниципальной собственности остается важнейшей задачей надзорной деятельности в сфере экономики в переходный период.
