(Трошкина Т. Н.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
СОВРЕМЕННЫЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 12 октября 2005 года
Т. Н. ТРОШКИНА
Трошкина Т. Н., к. ю.н., доцент Государственного университета — Высшей школы экономики.
Одной из наиболее острых и актуальных задач, стоящих перед современной Россией, является максимальное использование внешней торговли и внешнеэкономических связей в целом для обеспечения выхода страны из экономического кризиса, осуществления структурной перестройки экономики, повышения ее эффективности за счет интегрирования экономики Российской Федерации в мировую экономику и ее подключения к системе международного разделения труда. На протяжении всей истории России, включая ее советский период, внешняя торговля играла существенную роль в решении задач социально-экономического развития государства. При этом в течение ряда десятилетий внешняя торговля оставалась для экономики бывшего СССР тем «коридором», который связывал «советскую» плановую экономику с рыночным хозяйством зарубежных стран. На начальном этапе экономических реформ в России со сферой внешней торговли связывались задачи по устранению существовавшего в тот период острейшего товарного дефицита, пополнение государственного бюджета отчислениями от доходов внешнеторговой деятельности, по привлечению в российскую экономику конвертируемой валюты. Таким образом, в начале 1990-х годов перед внешней торговлей ставились две важнейшие задачи: 1) «накормить» страну и наполнить внутренний рынок товарами; 2) содействовать финансовой стабилизации в стране. Обе задачи в конечном итоге были решены. Но и после этого внешнеторговая политика использовалась и продолжает использоваться как эффективный инструмент, с помощью которого государство решает важнейшие социально-экономические задачи, и представляет собой важнейший сегмент экономической политики Российской Федерации в целом. Давая оценку внешнеторговому сектору экономики, попытаемся максимально объективно определить его роль в экономических процессах начала 1990-х годов. В этой связи интересной представляется оценка внешней торговли того периода, данная О. Д. Давыдовым, являвшимся с 1993 года Министром внешнеэкономических связей, а с 1994 года — заместителем Председателя Правительства Российской Федерации. В своей книге «Внешняя торговля: время перемен» он пишет: «Что касается внешней торговли, то она сыграла на этом весьма противоречивом этапе реформ довольно неоднозначную роль. С одной стороны, она стала инструментом реализации не самой оптимальной модели перехода России к рыночной экономике, одним из каналов «бегства» отечественных капиталов за рубеж. В то же время в рамках реально выбранного курса она объективно явилась одним из основных источников ресурсов для поддержания экономики страны «на плаву» и, кроме того, важнейшим инструментом начала интеграции (пусть несовершенной) большинства ее сегментов в систему рыночных связей. Во многом за счет импорта было обеспечено решение одной из задач начального периода реформ — насыщения потребительского рынка страны» <*>. ——————————— <*> Давыдов О. Д. Внешняя торговля: время перемен. М., 1996. С. 7.
По мере того как снижалась острота экономического кризиса в России, менялся приоритет и характер задач, стоящих перед внешней торговлей. На первые позиции стала выходить задача активизации структурной перестройки российской экономики и ускорения экономических реформ за счет использования преимуществ международного разделения труда. При этом ежегодно, утверждая федеральный бюджет на соответствующий год, государство подтверждало актуальность фискальной функции внешней торговли. Как известно, таможенные и иные обязательные платежи, взимаемые в связи с совершением экспортных и импортных операций, составляют существенную долю поступлений в доходную часть федерального бюджета. О фискальном значении внешнеторгового регулирования говорит тот факт, что почти каждый пятый рубль, поступающий в доходную часть бюджета, собирается таможенными органами <*>. При этом в отдельные годы эта доля доходила до одной трети. ——————————— <*> Козырин А. Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1994. С. 4.
Внешняя торговля, как и любая другая разновидность экономической деятельности, представляет собой организованный процесс. Организационные аспекты развития внешнеторговых связей исследуются с применением категории внешнеторговой деятельности. «Внешнеторговая деятельность» не является исключительно экономической категорией. Она представляет собой также категорию юриспруденции, поскольку нашла свое законодательное закрепление (ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <*>) и входит в предмет изучения административного, предпринимательского, таможенного и иных отраслей юридической науки. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4850.
Внешнеторговая деятельность представляет собой деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью. Она может быть определена как разновидность предпринимательской деятельности во внешнеторговой сфере. В свою очередь, под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Исследование практики международной торговли позволяет выделить три основных направления внешнеторговой деятельности: обмен товарами в вещественно-материальной форме и услугами, связанными с осуществлением товарооборота; технико-экономическое сотрудничество, включающее содействие в области промышленного и гражданского строительства и предоставление услуг инженерно-технического характера; внешнеторговая деятельность в сфере научно-технического сотрудничества, представляющего собой обмен достижениями науки и техники и совместное осуществление научно-технических работ. Как справедливо отмечает О. И. Дегтярева, «экономические связи с зарубежными фирмами и организациями реализуются путем проведения коммерческих операций, то есть определенных технических приемов по подготовке и проведению торгового сотрудничества» <*>. В настоящее время углубляется комплексный характер операций. Например, купля-продажа товаров может сопровождаться куплей-продажей лицензий, а поставка комплектного оборудования может вестись с возмездным осуществлением опытно-конструкторских работ. ——————————— <*> Дегтярева О. И. Организация и техника внешнеторговых операций. М., 1992. С. 6.
Отметим также, что необходимым условием успешной внешнеторговой деятельности является выполнение целого ряда операций обеспечивающего характера, способствующих продвижению от продавца к покупателю, — транспортных, экспедиторских, страховых, операций, связанных с ведением международных расчетов, и т. д. Таким образом, внешнеторговые операции охватывают широкий спектр отношений экономического, валютно-финансового и правового характера. Внешнеторговая деятельность реализуется как на уровне органов государственной власти, так и на уровне хозяйственных организаций (хозяйствующих субъектов). В первом случае внешнеторговая деятельность направлена на установление межгосударственных основ экономического сотрудничества, создание правовых и торгово-политических механизмов, стимулирующих развитие и повышение эффективности торгово-экономических связей. Во втором же случае она проявляется в заключении и исполнении внешнеторговых контрактов и договоров. Внешнеторговые операции осуществляются на основе заключаемых сделок. Следовательно, внешнеторговая сделка является правовой формой осуществления внешнеторговой деятельности. Внешнеторговая деятельность, объектами которой могут быть товары, работы, услуги, информация и результаты интеллектуальной деятельности, осуществляется в двух основных формах — в виде экспорта (вывоза) и импорта (ввоза). Для уяснения сути категории «внешнеторговая деятельность» сопоставим ее с категорией «внешнеэкономическая деятельность». Категория внешнеэкономической деятельности значительно «моложе» понятия «внешнеторговая деятельность». Она появилась в отечественной экономической науке в связи с развитием в международных экономических отношениях новых форм специализации и кооперации производства. Если внешнеторговая деятельность может быть определена как деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью, то внешнеэкономическая деятельность является более широким понятием. Под внешнеэкономической деятельностью следует понимать внешнеторговую, инвестиционную и иную деятельность (включая производственную кооперацию) в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них. Таким образом, внешняя торговля является одним из направлений (разновидностью) внешнеэкономической деятельности. Кроме внешней торговли внешнеэкономическая деятельность включает в себя международное инвестиционное сотрудничество, международную производственную кооперацию, международное научно-техническое сотрудничество, валютно-финансовые и кредитные операции. Иными словами, категории «внешнеторговая деятельность» и «внешнеэкономическая деятельность» соотносятся как часть и целое. За последние полвека диверсифицировались не только формы международных экономических отношений (внешняя торговля перестала быть единственной или доминирующей их формой; появились новые формы, составившие в совокупности с внешней торговлей понятие «внешнеэкономические отношения»), эволюцию претерпело и само понятие «внешняя торговля». Оно также расширилось, обогатились новым содержанием вследствие диверсификации объектов внешнеторговой деятельности. Если еще в первой половине XX века под внешней торговлей понимался исключительно международный (трансграничный) обмен товарами, то сейчас с внешней торговлей товарами по своим параметрам начинает конкурировать внешняя торговля услугами, работами и результатами интеллектуальной деятельности. Быстрыми темпами развивается в последние годы торговля услугами и работами. В настоящее время рынок услуг составляет около 1/5 всей мировой торговли, и в большинстве стран соотношение между товарным экспортом и «нематериальным» экспортом услуг выдерживается на уровне 75 — 80 : 25 — 20. Аномально высокая доля коммерческих услуг в экспортных поступлениях отмечается, как правило, в странах, где мощное развитие получил иностранный туризм, а производственный сектор экономики относительно невелик: в средиземноморских Греции, Испании, Турции, Тунисе, Египте коммерческие услуги дают более 30% экспортных поступлений. Напротив, аномально низкая доля услуг в экспорте отмечается в странах — крупных экспортерах углеводородного сырья: в Мексике, Венесуэле, Нигерии, Индонезии доля услуг в экспорте меньше 10% <*>. ——————————— <*> Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» / Под ред. А. Н. Козырина.
Внешняя торговля услугами (работами) представляет собой оказание услуг (выполнение работ), включающее в себя производство, распределение, маркетинг, доставку услуг (работ) и осуществляемое одним из следующих способов: — с территории Российской Федерации на территорию иностранного государства; — с территории иностранного государства на территорию Российской Федерации; — на территории Российской Федерации иностранному заказчику услуг; — на территории иностранного государства российскому заказчику услуг; — российским исполнителем услуг, не имеющим коммерческого присутствия <*> на территории иностранного государства, путем присутствия его или уполномоченных действовать от его имени лиц на территории иностранного государства; ——————————— <*> Под коммерческим присутствием понимается любая допускаемая законодательством Российской Федерации или законодательством иностранного государства форма организации предпринимательской и иной экономической деятельности иностранного лица на территории Российской Федерации или российского лица на территории иностранного государства в целях оказания услуг, в том числе путем создания юридического лица, филиала или представительства юридического лица либо участия в уставном (складочном) капитале юридического лица (ст. 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).
— иностранным исполнителем услуг, не имеющим коммерческого присутствия на территории Российской Федерации, путем присутствия его или уполномоченных действовать от его имени иностранных лиц на территории Российской Федерации; — российским исполнителем услуг путем коммерческого присутствия на территории иностранного государства; — иностранным исполнителем услуг путем коммерческого присутствия на территории Российской Федерации. Потребительская ценность услуги (работы) состоит в ее необходимости заинтересованному лицу, которое готово оплатить получение услуги деньгами либо предоставлением встречного удовлетворения в иной форме. Услуга рассматривается как единый объект внешнеторгового оборота безотносительно к тому, что именно представляет интерес для услугополучателя — совершение услугодателем конкретных действий, осуществление определенной деятельности в течение оговоренного периода времени либо заранее согласованный сторонами материальный результат. В этом смысле услуга является объектом внешней торговли как таковой, независимо от формы ее воплощения, т. е. применительно к внешнеторговому обороту в Российской Федерации не проводится различия между работой и услугой, несмотря на то что такое различие характерно для гражданского законодательства. При международном коммерческом сотрудничестве услуга (работа) продается и покупается наравне с обычным товаром. Внешняя торговля интеллектуальной собственностью может быть определена как передача исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности или предоставление права на использование объектов интеллектуальной собственности российским лицом иностранному лицу либо иностранным лицом российскому лицу. В условиях глобализации значение внешней торговли результатами интеллектуальной деятельности приобретает особое значение: для успешного распространения новых технологий повышается роль коммерческого использования интеллектуальной собственности, превратившегося в действенный механизм содействия развитию торговли, международному научно-техническому сотрудничеству. Ежегодно мировая торговля правами на объекты интеллектуальной собственности увеличивается темпами в 12 — 14% <*>. ——————————— <*> www. rupto. ru.
Формирование мирового рынка интеллектуальной собственности представляет собой результат развития рынков наукоемкой продукции, информации и прав. Этот процесс характеризуется определенным переносом интересов из материального производства в сферу науки, проектно-конструкторских разработок и программного моделирования новых технологических решений. Посредством интеллектуальной собственности на рынке наукоемкой продукции (технологические установки, фармацевтические препараты, вычислительная техника и т. п.) охраняются определенные рыночные ниши, своеобразные зоны получения сверхприбыли. Здесь «территориальный» раздел происходит между США, Японией и ведущими странами Западной Европы (в основном Германией, Францией и Великобританией). На рынке информационной продукции и технологий идет товарообмен информацией, содержащейся как на бумажных носителях, так и на аудио — и видеокассетах, лазерных дисках, дискетах, серверах. Структура продукции этого рынка самая неопределенная и быстроменяющаяся. Тенденции таковы, что компьютерная техника и Интернет начинают вытеснять все остальные носители. На рынке прав происходит перераспределение привилегий посредством выдачи патентов и приобретения лицензий. Постоянно увеличивающееся в различных странах количество патентных заявок свидетельствует о том, что патентная защита становится одной из стратегических целей как отдельно взятых компаний, так и государств. Различия между национальными законодательствами в области интеллектуальной собственности затрудняют международную торговлю и тормозят формирование мирового рынка результатов интеллектуальной деятельности. Глобализация экономических отношений усиливает несоответствие между принципом свободной конкуренции и территориальной исключительностью прав интеллектуальной собственности. Внешняя торговля товарами включает в себя: — импорт, или ввоз товара на таможенную территорию Российской Федерации без обязательства об обратном вывозе; — экспорт, или вывоз товара без обязательства об обратном ввозе. При этом не является внешней торговлей перемещение товаров с одной части таможенной территории Российской Федерации на другую часть таможенной территории Российской Федерации, если такие части не связаны между собой сухопутной территорией Российской Федерации, через таможенную территорию иностранного государства (например, перемещение товара из Калининградской области в любой другой субъект Российской Федерации). При определении понятия «внешняя торговля товарами» важно уточнить, что следует понимать под товарами. Такое уточнение позволит более четко установить границу между понятиями внешней торговли товарами, с одной стороны, и услугами, работами и результатами интеллектуальной собственности, с другой стороны. Товар — это, во-первых, любое движимое имущество, являющееся предметом внешнеторговой деятельности. К товарам также относятся электрическая энергия и некоторые другие виды энергии. Не всякий материальный предмет может стать внешнеторговым товаром. Для этого он как минимум должен обладать свойством перемещаемости в пространстве. Недвижимые вещи, находящиеся в одном и том же месте, обладающие индивидуальными признаками, как правило, не могут стать внешнеторговыми товарами. Иногда недвижимые объекты (здания, сооружения, растения на корню и др.) могут стать движимыми (деревянный дом, раскатанный на бревна; дерево, перемещаемое с корневой системой, и т. д.), и в таком качестве они могут стать объектом внешнеторговых операций. Отдельные движимые предметы могут признаваться законодательством (гражданскими кодексами) в качестве объектов недвижимости. Приобретая формально статус недвижимости, они сохраняют свойства фактической перемещаемости и, следовательно, могут выступать в качестве предметов внешнеторговых сделок (внешнеторговых товаров). Это касается, например, воздушных, морских судов, судов внутреннего плавания и смешанного (река-море) плавания, космических объектов. При этом транспортные средства, используемые по договору о международных перевозках, в качестве товара не рассматриваются. Товары становятся предметом государственного регулирования внешнеторговой деятельности в связи с перемещением через таможенную границу, т. е. в результате совершения действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории товаров и транспортных средств любым способом. При этом важно отметить, что перемещение товара, на который может распространяться государственное регулирование внешнеторговой деятельности должно осуществляться по воле конкретного лица. Иными словами, предметом государственного регулирования внешнеторговой деятельности могут быть только те товары, которые сознательно перемещаются через таможенную границу. Поэтому, например, перемещение птиц в полете, миграция диких животных, в результате которой они пересекают государственную и таможенную границу, не может привести к возникновению отношений внешнеторгового характера. Все многообразие товаров, являющихся предметами внешнеторговой деятельности, в зависимости от направления их движения может быть объединено в следующие классификационные группы: экспортные, импортные и транзитные товары. Импортными являются товары, ввозимые на таможенную территорию России. Ими могут быть не только товары, произведенные за рубежом, но и товары отечественного производства, которые были экспортированы из России, а затем вновь ввозятся на российскую таможенную территорию. Как правило, импортный товар оказывается на таможенной территории России после того, как он переместится через таможенную границу. В некоторых случаях импортным может быть признан товар до момента пересечения таможенной границы, а иногда и товар, не предназначенный для перемещения через таможенную границу. Примером подобной ситуации может стать продукция, производимая по программам международной специализации кооперирования производства. Понятие импортного (ввозимого) товара распространяется и на вещи, которые ввозят с собой на таможенную территорию пассажиры. Ввозимый на таможенную территорию товар находится под таможенным контролем с момента пересечения таможенной границы до совершения необходимых формальностей и уплаты причитающихся таможенных платежей. Экспортным считается товар, перемещаемый через таможенную границу и вывозимый с российской территории. Им может быть как предмет внешнеторговой поставки, так и вещи, вывозимые с собой пассажирами, следующими за границу. Вывозимый товар становится предметом государственного регулирования внешнеторговой деятельности с момента его предъявления таможенному органу вплоть до времени вывоза с таможенной территории. Транзитный товар перемещается с одной таможенной территории на другую через территорию третьей страны. В России, как и в подавляющем большинстве других стран, транзитные товары подпадают под таможенный контроль, но не облагаются таможенными пошлинами. Российская практика государственного регулирования внешнеторговой деятельности исходит из того, что объектом таможенного регулирования может стать только товар. Таможенные и иные обязательные платежи, взимаемые таможенными органами, могут уплачиваться только с внешнеторговых операций товарами. Внешнеторговые операции услугами, работами и результатами интеллектуальной собственности могут облагаться налогами, однако эти отношения не составляют предмет государственного регулирования внешнеторговой деятельности. А потому, уточняя предмет настоящего исследования, отметим, что к нему может быть отнесена только внешняя торговля товарами. Рассмотрев понятия «внешнеторговая деятельность», «внешняя торговля» и «внешняя торговля товарами», перейдем к исследованию категорий «государственное регулирование внешнеторговой деятельности» и «механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Внешняя торговля на протяжении всей истории испытывала потребность в регулирующем начале. Таким регулятором для нее становится государство. Значение регулятивной функции возрастает в странах с переходной экономикой, в которых государство играет определяющую роль в становлении рыночного хозяйства. Эффективное государственное регулирование внешнеторговой деятельности способно сократить в переходной экономике период формирования современной рыночной экономики. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности — одно из направлений государственного регулирования экономики в целом. В современной экономической науке сформировались два основных подхода к осмыслению государственного регулирования экономики. Первый подход может быть обозначен как теория общественных интересов. В соответствии с этим подходом, иначе называемым ортодоксальным, государство вмешивается в экономику, чтобы устранить излишние потери, вызванные недостатками действия рыночного механизма, и достичь эффективного распределения ресурсов. Второй подход — это концепция получения выгод и преимуществ от регулирования, в соответствии с которой главные задачи теории экономического регулирования состоят в том, чтобы объяснить, кто будет получать выгоды или нести бремя от регулирования и какие формы регулирования будут применяться <*>. ——————————— <*> Лукичев П. М. Государственное регулирование аграрной сферы. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. СПб., 2001. С. 13.
Прошедший век перевел в новое русло нескончаемые споры между ортодоксальными либералами и дирижистами о том, должно ли государство вмешиваться в процесс экономического развития. Двадцатое столетие прошло под знаком усиления роли государства в социально-экономическом развитии общества. Сейчас в большинстве стран необходимость государственного вмешательства больше не подвергается сомнению, а основными сюжетами экономических споров и дискуссий становятся вопросы о целях, инструментах и последствиях такого вмешательства. Особая роль государства в экономических системах «догоняющего развития» доказана историческим опытом и обусловлена неразвитостью рынка и политической демократии, способствующих поддержанию конкуренции, которая лежит в основе механизмов саморегуляции, — считает, например, Н. И. Дмитриева <*>. В развивающихся и переходных экономиках перед государством стоит более широкий круг задач по сравнению с развитыми странами, что в конечном счете приводит к усложнению механизма государственного регулирования: государству приходится «догонять» в условиях, когда экономика и само общество остаются неподготовленными к решению таких задач. ——————————— <*> Дмитриева Н. И. Государственное регулирование внешнеторговых отношений в глобальной макроэкономической среде. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2000. С. 8.
К усилению роли государства непосредственно в сфере внешней торговли приводят также реалии современных мирохозяйственных процессов — процессы глобализации, которые приводят к повышению экономических рисков для национальных экономик, участвующих в этих процессах. Рыночный механизм оказывается не в состоянии справиться с рядом злободневных задач, стоящих перед национальными экономиками, и, как следствие, общество берет на себя все издержки по государственному вмешательству. Переход России от командной к рыночной экономике, новые экономические реалии, сложившиеся в нашей стране после развала СССР, требуют переосмысления роли государства в экономической сфере, понимания возможностей, издержек и выгод государственного регулирования. Если в советские годы государство играло ведущую роль в плановой экономике, то в условиях перехода к рыночной экономике роль государства принципиально меняется: оно становится лишь одним из действующих лиц в смешанной экономике. В случае с внешней торговлей данный переход выглядит еще более стремительным, а последовавшие изменения — более кардинальными. В советский период государство не просто играло ведущую роль во внешнеторговом секторе, а монопольно осуществляло все внешнеторговые операции. В области государственного регулирования внешнеторговой деятельности происходит не просто пересмотр инструментов торговой политики — такие инструменты фактически создаются заново. Государственная монополия внешней торговли в России была введена Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли» <*>. Ее суть состояла в наделении государства исключительным правом на ведение внешней торговли и осуществление всех других форм экономических связей с иностранными государствами. Это право государство осуществляло через систему органов государственного управления, а также специальных (внешнеторговых, кредитных и др.) организаций, которые были уполномочены заключать и осуществлять внешнеторговые сделки. ——————————— <*> СУ РСФСР. 1918. N 33. Ст. 432.
Государственная монополия внешней торговли была обусловлена самой природой социалистического строя. Необходимым политическим условием монополии внешней торговли выступала диктатура пролетариата, а обязательной предпосылкой — общественная собственность на средства производства и как следствие этого — плановое ведение всего народного хозяйства. Необходимость установления монополии внешней торговли для социалистического государства была обоснована В. И. Лениным, в работах которого неоднократно указывалось, что государственная монополия на внешнюю торговлю является составной частью социалистических преобразований народного хозяйства страны. В. И. Ленин писал о том, что пролетариат может построить социалистическое общество в условиях капиталистического окружения, только защищая социалистическое государство от экономического проникновения мирового капитала, а этого можно достигнуть не таможенной политикой, а сосредоточением в руках Советского государства всех внешних экономических связей. В. И. Ленин считал монополизацию внешней торговли необходимым условием обеспечения экономической самостоятельности развития социалистической страны <*>. ——————————— <*> Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 45. С. 335, 336.
Суть государственной монополии внешней торговли была изложена в Резолюции октябрьского (1925 г.) Пленума ЦК РКП(б) «О внешней торговле». В ней, в частности, указывалось, что государство «…само осуществляет ведение внешней торговли через специально созданный орган (НКВТ <*>); устанавливает, какие организации, в каких отраслях и в каком объеме могут вести непосредственные операции по внешней торговле» <**>. ——————————— <*> Народный комиссариат внешней торговли. <**> КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II. М., 1954. С. 175.
Государственная монополия внешней торговли означала, что только государство в лице уполномоченных им на то органов могло осуществлять внешнеторговые связи и все вытекающие из них операции. В СССР основная масса внешнеторговых операций совершалась через Министерство внешней торговли (МВТ) и Государственный комитет Совета Министров СССР по внешним экономическим связям (ГКЭС). Конституция СССР в статье 73 закрепила, что к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежат внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической деятельности на основе государственной монополии <*>. ——————————— <*> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977. С. 27.
Середина 1980-х годов ознаменовалась проведением ряда реформаторских мероприятий в сфере внешней торговли, положивших начало демонтажу государственной монополии на внешнюю т орговлю. К концу 1986 года различные отраслевые министерства получили право самостоятельно вести внешнеторговые операции. Вскоре такое же право получили крупные государственные предприятия. Количество участников внешнеторговых операций стремительно возрастало. Государство пыталось наладить контроль за экспортом, однако на практике, по мнению ряда исследователей, такие меры не были эффективными и приводили лишь к процветанию коррупции <*>. ——————————— <*> Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики (пер. с англ.). М.: Республика, 1996. С. 182.
После упразднения монополии государства на внешнюю торговлю со всей остротой встает вопрос о выборе нового внешнеторгового курса и о роли государства в формировании и осуществлении внешнеторговой политики. Центральным, ключевым звеном этой политики является вопрос о допустимости государственного вмешательства и пределах государственного регулирования внешнеторговой деятельности. По существу, решение вопроса о выборе конкретной модели государственного регулирования определяется тем, какой из подходов — кейнсианский или монетаристский — используется в качестве базиса для государственного регулирования. В соответствии с первым подходом, преобладавшим в развитых странах в 1930 — 1970-е годы, государство активно вмешивается в народное хозяйство, применяя в основном методы фискальной политики. В соответствии со вторым подходом, получившим распространение в 1980 — 1990-е годы в развитых странах и в странах с переходной экономикой, государство должно играть незначительную роль в экономике, применяя в основном методы монетарной политики. За последние годы значительно усилилась критика в среде ученых и практиков в связи с резким ослаблением роли государства в экономике в целом и во внешней торговле в частности. Вместе с тем стало очевидным, что не все формы и виды государственного регулирования внешнеторговой деятельности, успешно применяемые сейчас в развитых странах и предлагаемые к внедрению в российскую модель, можно механически «перенести» на российскую почву. Возможность «отторжения» заимствуемых институтов объясняется в первую очередь тем, что каждая страна имеет свои экономические, политические, природные и иные особенности, учитывать которые необходимо при проведении крупномасштабных социально-экономических преобразований. В этой связи один из выходов из сложившейся ситуации видится в усилении динамики институциональных преобразований и, особенно, создании в процессе экономического реформирования новых институтов. Так, например, Россия одна из немногих развитых стран, которая в своей внешнеторговой политике особую ставку делает на экспортный тариф, отмененный практически во всех развитых странах. Попытка отменить экспортные пошлины в России в 1996 — 1998 годах оказалась неудачной, и Правительство Российской Федерации вскоре было вынуждено вернуться к практике их взимания, поскольку решение об их отмене не учитывало специфики российской экономики — монотоварного характера российского экспорта и его привязки к сырьевому (нефтегазовому сектору). Это решение фактически привело к срыву исполнения федерального бюджета по доходам и усугубило и без того непростую валютно-финансовую ситуацию в стране. Прежде чем сформировать государственный механизм внешнеторговой деятельности в его нынешнем виде Россия прошла непростой путь развития и выбора оптимальной концепции государственного присутствия в сфере внешней торговли. Отправной точкой в построении современного российского механизма государственного регулирования внешней торговли служит принятый 15 ноября 1991 года Указ Президента РСФСР N 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» <*>, которым закреплялось: «В целях стимулирования внешнеэкономической деятельности, стабилизации внутреннего рынка и привлечения иностранных инвестиций постановляю: 1. Разрешить всем зарегистрированным на территории РСФСР предприятиям и их объединениям независимо от форм собственности осуществление внешнеэкономической, в том числе и посреднической, деятельности без специальной регистрации» <**>. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1612. <**> Указ Президента РСФСР N 213 от 15 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» был отменен Указом Президента РФ N 2061 от 23 декабря 2000 года.
За последующие после демонтажа государственной монополии годы формирование системы государственного регулирования внешней торговли в России прошло ряд этапов. Формирование механизма государственного регулирования внешней торговли в России началось в 1992 году. Первым шагом в этом направлении стало провозглашение постепенного отказа от приоритета административных методов регулирования над экономическими, при сохранении контроля государства за деятельностью российских экспортеров и импортеров на внешних рынках. Курс, сразу же взятый Правительством Российской Федерации после упомянутого Указа Президента РСФСР о либерализации внешнеэкономической деятельности, был нацелен на то, чтобы, с одной стороны, отвечать требованиям адаптации к условиям рыночной экономики, с другой — интеграции в мировое экономическое хозяйство на качественно новом уровне с учетом развития экономически обоснованных торговых отношений с зарубежными партнерами. Анализируя тот период времени, можно говорить о том, что эти задачи не всегда решались до конца продуманно и последовательно и в данной сфере было допущено «забегание вперед» по сравнению с другими отраслями экономики прежде всего в части ослабления государственного контроля над развитием внешней торговли. Одновременно система сохраняла забюрократизированный характер, воздвигая многоступенчатые барьеры и преграды для участников внешнеэкономической деятельности на пути к внешнему рынку <*>. ——————————— <*> Давыдов О. Д. Внешняя торговля: время перемен. М., 1996. С. 26 — 28, 252.
В течение 1992 и 1993 годов происходило становление системы государственного регулирования, формирование принципиально нового инструментария государственного вмешательства во внешнеторговую сферу, «наладка» взаимодействия на практике таможенно-тарифного и нетарифного методов регулирования. Формируется база законодательства, закрепляющая результаты реформ во внешнеторговом регулировании. Принимаются Законы Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле» <*>, от 21 мая 1993 года N 5003-1 «О таможенном тарифе» <**>, Таможенный кодекс от 18 июня 1993 года N 5221-1 <***>. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 45. Ст. 2542. <**> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 23. Ст. 821. <***> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 31. Ст. 1224.
Этот период характеризуется еще и тем, что предоставление льгот участникам внешнеторговой деятельности, целым регионам и отраслям становится не исключением из правила, а обычной практикой. Эта опасная тенденция привела к тому, что аппарат государственного регулирования становился все более и более коррумпированным, а федеральный бюджет недополучал значительную часть доходов. Формально этой практике был положен конец только с принятием Федерального закона от 13 марта 1995 года N 31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» <*>, который отменил все ранее предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности льготы, в том числе в виде бюджетных ассигнований на уплату таможенных пошлин и других платежей, по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, НДС, акцизами, за исключением предоставленных в соответствии с Законами РФ «О таможенном тарифе», «О налоге на добавленную стоимость», «Об акцизах» и Таможенным кодексом РФ. Принятый впоследствии Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 года N 1199 «О таможенных льготах» <**> признал недопустимым принятие федеральными органами исполнительной власти решений о продлении сроков действия льгот по уплате таможенных платежей и выплате дополнительных компенсаций. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 11. Ст. 942. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 49. Ст. 4771.
Конец 1993 г. — начало 1994 г. — период, когда со всей очевидностью стали проявляться допущенные в результате чрезмерной либерализации ошибки. Акценты в политике государственного регулирования внешней торговли стали смещаться в сторону возвращения в практику экспортно-импортных операций контрольных рычагов. Начало нового этапа обозначилось принятием Федерального закона от 13 октября 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» <*>, который закрепил первые результаты реформ во внешнеэкономической сфере, последовавшие за упразднением монополии государства на осуществление внешнеторговой деятельности. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 42. Ст. 3923.
Однако этот Закон имел скорее политическое значение: эффективность правового регулирования, осуществляемого с помощью норм данного Закона, не была высокой, поскольку большинство статей имело отсылочный характер. Для уяснения реального механизма государственного механизма внешнеторговой деятельности приходилось обращаться к многочисленным подзаконным актам различных отраслей российского законодательства — внешнеторгового, таможенного, гражданского, административного и др. Принятый еще в 1993 году курс Правительства Российской Федерации на присоединение к Генеральному соглашению о торговле и тарифах (ГАТТ) и впоследствии на вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) <*> поставил новую задачу по развитию российского механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности — необходимость его приведения в соответствие с требованиями и стандартами ГАТТ-ВТО. ——————————— <*> Официальное заявление Правительства РФ о присоединении к ГАТТ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 04.06.1993 N 528 (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 23. Ст. 2198).
Результатом существенной корректировки механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности с учетом задачи вступления в ВТО стало принятие Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Данный Закон определил основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности с учетом норм и правил ВТО, уточнил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере внешней торговли, нацелил само государственное регулирование на «обеспечение благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов Российской Федерации» (ст. 1). Кроме того, новый базовый акт российского внешнеторгового законодательства адаптировался к новым экономическим реалиям и многочисленным изменениям, внесенным в различные смежные отрасли законодательства (Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ <*>, Федеральный закон Российской Федерации от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» <**>). ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 02.06.2003. N 22. Ст. 2066. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 15.12.2003. N 50. Ст. 4859.
Краткий анализ существующих концепций государственного регулирования, а также процессы формирования механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации позволяет нам перейти к определению самого понятия «государственное регулирование внешнеторговой деятельности». Государственное регулирование внешнеторговой деятельности представляет собой систему мер законодательного, исполнительного, контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными на то органами государственной власти и направленных на достижение намеченных целей. Приведенная дефиниция государственного регулирования внешнеторговой деятельности включает составной частью понятие «цели государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Именно они определяют во многом характер механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности, результирующий вектор внешнеторговой политики данного государства. Как правило, цели государственного регулирования внешнеторговой деятельности устанавливаются и закрепляются государством на законодательном уровне. В Российской Федерации они были закреплены первоначально в Федеральном законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1995 года, а в настоящий момент — в действующем Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» 2003 года. Сформировавшийся на данный момент механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности нацелен на: — защиту экономического суверенитета; — обеспечение экономической безопасности Российской Федерации; — стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности; — обеспечение условий эффективной интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику. Защита экономического суверенитета. Понятие экономического суверенитета производно от категории государственного суверенитета и означает полноту государственной власти в системе внутриэкономических отношений и участие в международных экономических отношениях в соответствии с принципом суверенного равенства государств. Объективная тенденция интернационализации хозяйственной деятельности, активизация участия Российской Федерации в международном разделении труда создают почву для более полного взаимопроникновения российской экономики и мирового хозяйства. Обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности нацелено на поддержание экономической безопасности Российской Федерации, под которой понимается обеспечение такого состояния российской экономики, которое гарантировало бы достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации <*> (утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года N 1300, в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года N 24) закреплено, что «обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере являются приоритетными направлениями политики государства». При этом особо отмечается необходимость усилить защиту интересов отечественных производителей «в условиях либерализации внешней торговли России и обострения конкуренции на мировом рынке товаров и услуг». ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.
Стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности. В последнее время внешняя торговля проявляет себя как динамично развивающийся сектор российской экономики, о чем свидетельствуют данные внешнеторговой и таможенной статистики. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности нацелено на прогрессивные изменения в структуре производства и потребления товаров в Российской Федерации. На достижение этой цели ориентирована внешнеторговая политика Российской Федерации — целенаправленная деятельность государства по регулированию международного товарообмена (объема, структуры и условий экспорта, импорта и транзита) путем установления соответствующего внешнеторгового режима. Она направлена на обеспечение: — наилучших условий доступа российских товаров на мировые рынки; — эффективного уровня защиты внутреннего рынка товаров; — доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, производство которых в Российской Федерации отсутствует или ограничено); — благоприятного платежного баланса страны; — повышения эффективности государственной поддержки экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью; — соблюдения принципа взаимности — благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств. Обеспечение условий эффективной интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику. Внешнеторговое регулирование нацелено на активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством. В интересах развития и укрепления международной экономической интеграции Российская Федерация создает с другими государствами таможенные союзы, зоны свободной торговли, заключает соглашения по торгово-экономическим вопросам, сотрудничеству в таможенной сфере и т. д. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации (раздел IV) в качестве важнейших задач во внешнеэкономической сфере названы следующие: — создание благоприятных условий для международной интеграции российской экономики; — расширение рынков сбыта российской продукции; — формирование единого экономического пространства с государствами — участниками СНГ. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности может быть направлено на решение макроэкономических задач (стабилизация национальной экономики, обеспечение устойчивого роста, решение острейших социально-экономических задач и др.), а также экономических задач на микроуровне (т. е. на уровне хозяйствующих субъектов, участников внешнеэкономической деятельности). Для обозначения роли государства в процессе регулирования внешнеторговой деятельности наряду с понятием «государственное регулирование внешнеторговой деятельности» могут использоваться и такие иные понятия, как: «государственная политика в сфере внешней торговли», «государственное управление внешней торговлей», «государственное вмешательство в сферу внешней торговли». Огромный вклад в разработку методологических основ государственного регулирования предпринимательской и внешнеторговой деятельности внесла И. Н. Герчикова. Так, различая эти термины, она отмечает, что понятие «государственное регулирование внешнеторговой деятельности» шире, чем «государственная внешнеторговая политика», которая является лишь одним из средств реализации государственного регулирования <*>. ——————————— <*> Герчикова И. Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. М.: Издательство «Консалтбанкир», 2002. С. 69, 70.
Понятие «государственное регулирование внешнеторговой деятельности» является более емким и содержательным, чем понятие «государственное вмешательство в сферу внешней торговли». Последнее характеризует только методы прямого регулирования и не распространяется на косвенные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Наконец, разводя последнюю терминологическую пару («государственное регулирование» и «государственное управление» внешнеторговой деятельностью), следует отметить следующее. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется через уполномоченные органы государственной власти, поэтому можно говорить о государственном управлении в соответствующей сфере, уточняя содержание обеих дефиниций, отметим, что государственное регулирование внешнеторговой деятельности представляет собой в первую очередь формы, методы и средства воздействия государства на экономические процессы в сфере внешней торговли. Что же касается государственного управления, то оно охватывает лишь организационные формы такого воздействия. Функции государственного регулирования внешнеторговой деятельности представляют собой основные направления воздействия государства на сферу внешней торговли. Наиболее полно, по мнению автора, данный вопрос был исследован на примере зарубежных стран в коллективной монографии «Государственное регулирование экономики в современном мире» <*>. Ее авторы справедливо выделяют три группы функций государственного регулирования внешнеторговой деятельности: ——————————— <*> Государственное регулирование экономики в современном мире / Под ред. М. В. Баглая, И. П. Ильинского, Л. М. Энтина, К. К. Яичкова. М.: Международные отношения, 1971. С. 134 — 153.
1) определение основных принципов и осуществление внешнеторговой политики данной страны (выбор и использование тех или иных торгово-политических средств, отвечающих основным задачам, поставленным в сфере внешней торговли на данном этапе, а также определение отношения к государству — торговому партнеру); 2) контроль над внешнеторговыми операциями (контроль над экспортно-импортными операциями, состоянием платежного баланса, поступлением в государственный бюджет таможенных и иных доходов от внешнеторговой деятельности); 3) оказание содействия участникам внешнеторговой деятельности (государственное финансирование внешней торговли, оказание помощи экспортерам в организации сбыта их продукции и проникновении на внешние рынки). Для уяснения сути разбираемой проблематики одним из ключевых является понятие «механизм государственного регулирования», под которым автор понимает совокупность институтов, осуществляющих государственное регулирование внешнеторговой деятельности (институциональная составляющая), а также формы, методы и инструменты такого регулирования (функциональная составляющая). Институциональная составляющая механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности представлена уполномоченными государственными органами. В ряде случаев в процессе государственного регулирования внешнеторговой деятельности могут участвовать различные негосударственные институты данной страны (союзы предпринимателей и экспортеров, торгово-промышленные палаты, совещательные органы с представительством деловых кругов), иностранные государства (в лице уполномоченных органов) и международные организации (через различные интеграционные структуры и международно-правовой договорный механизм). Функциональная составляющая включает, как уже отмечалось, формы, методы и инструменты государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Воздействие государства на внешнеторговую сферу осуществляется в двух основных формах: прямого и косвенного регулирования. Прямое регулирование осуществляется с преобладанием административных методов, косвенное — экономических. В целях осуществления государственного регулирования внешнеторговой деятельности используется богатый арсенал инструментов, под которыми понимаются различные типы государственных мероприятий во внешнеторговой сфере. Иногда они именуются средствами государственного регулирования. Можно встретить и другое название — рычаги государственного регулирования (термин широко использовался в советской экономической науке). Название «рычаги» отражает тот факт, что они используются в качестве средства изменения экономического состояния объекта, осуществления некоего поворота в сфере экономики. При всем многообразии инструментов (средств) они могут быть объединены в две большие группы. Первую составляют инструменты, воздействующие через стоимостные показатели на динамику, объем, структуру и географию внешнеторговых потоков. Сюда относятся таможенные пошлины и таможенные сборы, налогообложение экспортно-импортных операций, таможенная номенклатура, порядок определения таможенной стоимости, система тарифных льгот и т. п. Во вторую группу входят административные средства — квотирование, лицензирование, установление запретов на перемещение отдельных товаров, предписания санитарного и ветеринарного характера, технические стандарты и т. д. Если инструменты первой группы воздействуют на внешнеторговую деятельность опосредованно — через стоимостной фактор, то административные средства позволяют государству осуществлять непосредственное вмешательство в процесс внешнеторгового обмена. Действие административных инструментов основывается на возможности применения государственными органами властного принуждения в отношении отдельных участников внешнеторговой деятельности. Совокупность, комбинация применяемых инструментов представляет собой метод государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Основными являются методы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, которые для достижения целей государственного регулирования внешнеторговой деятельности могут использоваться как в отдельности, так и в сочетании друг с другом. Таможенно-тарифное регулирование осуществляется с помощью инструментов (таможенные пошлины), воздействующих прежде всего на ценовые показатели. Таможенно-тарифное регулирование — экономический по своей природе метод государственного регулирования. В его основе лежит механизм применения ввозных и вывозных таможенных пошлин, то есть оно предполагает применение импортных и экспортных таможенных тарифов. Таможенно-тарифный метод регламентируется таможенным законодательством данной страны. Применение нетарифного метода опирается на использование разнообразных административных мер (вторая группа вышеперечисленных инструментов государственного регулирования). Необходимость применения нетарифного метода обусловлена рядом причин, важнейшими из которых являются: — различия между внутренними и мировыми ценами и несоответствие их структуры по ряду основных товаров российского экспорта; — дефицит сырьевых и иных товаров на внутреннем рынке; — защита общественной морали, правопорядка, охрана жизни и здоровья граждан, окружающей среды, животных и растений; — обеспечение обороны страны и безопасности государства; — необходимость выполнения международных обязательств, принятых на себя Российской Федерацией, — и другие. Нетарифный метод регламентируется административными нормами. Он предполагает использование таких инструментов, как квотирование, лицензирование, запреты экспорта и (или) импорта исходя из национальных интересов, разрешительные системы ввоза и (или) вывоза отдельных видов товаров, требования фитосанитарного, ветеринарного контроля и т. д. Полный перечень инструментов нетарифного регулирования, разработанный Секретариатом ГАТТ, приведен в следующей схеме.
Схема 1
Классификация нетарифных инструментов внешней торговли, разработанная Секретариатом ГАТТ
N Наименование Инструменты нетарифного регулирования группы
1 Меры А. Льготы производителям и потребителям вмешательства местной продукции. государства в Б. Экспортные субсидии. торговлю В. Компенсационные пошлины. Г. Государственные закупки. Д. Торговые операции государственных предприятий. Е. Прочие меры по ограничению торговли.
2 Особенности А. Методы таможенной оценки. таможенных и Б. Антидемпинговые пошлины. административных В. Структура тарифов. процедур Г. Консульские и таможенные формальности и документы: — консульские формальности и сборы; — таможенная документация; — правила происхождения товаров.
3 Стандарты А. Технические стандарты. Б. Требования к упаковке товаров и маркировке.
4 Специфические А. Количественные ограничения импорта. торговые Б. Двусторонние дискриминационные барьеры ограничения импорта. В. Ограничения экспорта. Г. Установление минимальных цен. Д. Лицензирование. Е. Запреты в отношении кинофильмов.
5 Импортные сборы А. Внесение депозитов. Б. Кредитные ограничения для импортеров. В. Различные сборы. Г. Пограничные сборы фискального характера. Д. Ограничения в отношении иностранных винно-водочных изделий. Е. Дискриминационные сборы с автомобилей. Ж. Статистические и административные сборы. З. Специальные сборы на импортные товары.
Конкретные инструменты нетарифного регулирования, применение которых допустимо в данный момент, устанавливается действующим законодательством. Система нетарифного регулирования в 1992 — 1995 годах включала в себя лицензирование, квотирование, разрешительный порядок экспорта продукции, входящей в перечень стратегически важных сырьевых товаров, обязательную регистрацию контрактов при вывозе отдельных видов товаров с целью контроля за уровнем экспортных цен. Одна из первых попыток определить понятие нетарифного регулирования через перечисление инструментов, присущих данному методу, была предпринята в Соглашении от 22 октября 1997 года «О единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза» <*> (вступило в силу для Российской Федерации 15 июля 1999 года). В ст. 2 Соглашения закрепляется: «Для целей настоящего Соглашения к мерам нетарифного регулирования относятся: ——————————— <*> Бюллетень международных договоров. 2000. N 6.
а) государственная монополия на экспорт и/или импорт товаров; б) экспортный контроль; в) количественные ограничения экспорта и/или импорта; г) запреты или ограничения экспорта и/или импорта; д) участие в выполнении международных экономических санкций; е) технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования; контроль за качеством ввозимых товаров». В действующем российском законодательстве (ст. 2 и 20 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности») нетарифное регулирование определяется как метод государственного регулирования внешней торговли товарами, осуществляемый путем введения количественных ограничений и иных запретов и ограничений экономического характера. Нетарифное регулирование товарами может осуществляться только в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», и при соблюдении требований, указанных в следующих статьях данного Закона: — ст. 21 «Количественные ограничения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации в исключительных случаях»; — ст. 22 «Недискриминационное применение количественных ограничений»; — ст. 23 «Распределение квоты»; — ст. 24 «Лицензирование в сфере внешней торговли товарами»; — ст. 26 «Исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров»; — ст. 27 «Специальные защитные меры, антидемпинговые меры и компенсационные меры». Нетарифные инструменты регулирования внешнеэкономической деятельности играют важную роль в механизме государственного регулирования внешней торговли. Воздействие нетарифных инструментов на ход международной торговли нельзя оценить количественно, так как их влияние не носит явно выраженного характера. В отличие от тарифного регулирования, устанавливаемого в законодательном порядке, нетарифные ограничения могут вводиться по решению органов исполнительной и местной власти. По заключению экспертов ЮНКТАД <*>, в общем объеме нетарифных мер количественные ограничения занимают до 20%, столько же — налоговые меры (внутренние и пограничные), несколько меньше — технические нормы и правила. По общему объему используемых нетарифных ограничений в международной торговле в лидирующую тройку входят США, Япония, ЕС <**>. ——————————— <*> ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию — United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) — одна из наиболее представительных (насчитывает свыше 170 государств-членов) международная экономическая организация, содействующая развитию международной торговли. Создана на XIX-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1964 году. В своей деятельности особое внимание уделяет развитию внешней торговли развивающихся стран. <**> Шишаев А. И. Регулирование международной торговли товарами. М.: Центр экономики и маркетинга, 1998. С. 70.
Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в статье 12 предусматривает «вспомогательный» метод государственного регулирования — меры экономического и административного характера, способствующие развитию внешнеторговой деятельности. Применение данного метода нацелено на обеспечение благоприятных условий для внешнеторговой деятельности. Среди мер, используемых в данных целях, следует упомянуть: — кредитование участников внешнеторговой деятельности; — функционирование систем гарантий и страхования экспортных кредитов; — организацию торговых выставок и ярмарок; — проведение кампаний по продвижению российских товаров, услуг, интеллектуальной собственности на мировые рынки; — информационное обеспечение внешнеторговой деятельности; — обеспечение внешнеэкономических интересов Российской Федерации в иностранных государствах; — участие Правительства РФ в деятельности международных организаций и межправительственных комиссий, призванных содействовать развитию внешнеэкономических связей Российской Федерации, — и т. д. Охраняя свободы и законные интересы участников внешнеторговой деятельности, действующее российское законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности содержит норму (пункт 2 статьи 12), запрещающую использовать иные методы, не предусмотренные Законом. Таким образом, при осуществлении государственного регулирования внешнеторговой деятельности товарами в Российской Федерации допускается применение только трех методов: 1) таможенно-тарифного регулирования; 2) нетарифного регулирования; 3) мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности. Таким образом, рассмотренные нами две составные части: институциональная (органы и институты, участвующие в осуществлении внешнеторгового регулирования) и функциональная (инструменты и методы) — составляют в совокупности понятие «механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
