Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года и ее правовое обеспечение

(Мохов А. А.) («Российская юстиция», 2011, N 8)

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2020 ГОДА И ЕЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

А. А. МОХОВ

Мохов А. А., доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена Концепции развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года и вопросам ее правового обеспечения.

Ключевые слова: здравоохранение, правовое обеспечение.

The article is devoted to the development of Concept of the health systems in the Russian Federation until 2020 and on its legal support.

В начале 2008 года был открыт сайт Минздравсоцразвития РФ для публичного обсуждения Концепции развития здравоохранения до 2020 года. Непростая работа над концепцией шла в течение всего этого года. В настоящее время на этом же сайте представлен вариант документа, который был направлен на согласование в Министерство финансов, Министерство экономического развития и представлен в Правительство России. Руководство Минздравсоцразвития РФ вновь приглашает к дискуссии, чем мы и воспользуемся. Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года (далее — Концепция), как отмечается в ее общих положениях, представляет собой анализ состояния здравоохранения в Российской Федерации, а также основные цели, задачи и способы его совершенствования на основе применения системного подхода. Реализация основных целей и задач, определенных настоящей Концепцией, невозможна вне правового поля, минуя создание правовых механизмов, правовых режимов оказания отдельных видов медицинской помощи (шире — организационных и правовых механизмов в сфере здравоохранения). В связи с изложенным в Концепции нашел отражение специальный блок, именуемый «Законодательное и нормативно-правовое обеспечение реализации Концепции», представляющий профессиональный интерес для автора. Не вдаваясь в обсуждение вопроса о корректности наименования данного блока, хотя оно и настораживает (законы являются одной из разновидностей нормативно-правовых актов, а законодательство — не что иное, как совокупность нормативно-правовых актов различной юридической силы), перейдем к анализу его содержания. Согласно тексту Концепции ее правовое обеспечение предусматривает как издание новых законодательных актов, так и совершенствование действующего законодательства, которое должно осуществляться поэтапно. С этим тезисом сложно не согласиться. Однако дальнейшее знакомство с предлагаемым текстом вызывает ряд вопросов к разработчикам (авторам) соответствующего блока. Вначале отметим те вопросы и проблемы, решение которых согласно изложенной Концепции и авторского анализа требует принятия или модернизации существующих правовых норм. Во-первых, мероприятия по модернизации системы финансового обеспечения оказания медицинской помощи и конкретизации государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи. Здесь не обойтись без принятия блока норм, опосредующих финансирование медицинской помощи и ее отдельных видов (бюджетное законодательство, законодательство о медицинском страховании, законодательство о медицинских услугах, оказываемых населению за счет средств граждан и организаций). Во-вторых, формирование новой модели организации медицинской помощи. Здесь требуется существенное изменение организационно-правовых форм хозяйствования в здравоохранении, определение рыночных и нерыночных секторов здравоохранения (законодательство о здравоохранении, законодательство о юридических лицах). В-третьих, реформирование системы медицинского страхования. Давно назрела потребность в существенной модернизации системы обязательного медицинского страхования, в создании стимулов для развития добровольного медицинского страхования. Здесь предстоит заново создавать ряд страховых механизмов, а также изменить правовой статус участников страховых правоотношений (законодательство о страховании, законодательство о здравоохранении, налоговое законодательство). В-четвертых, предстоит создание по существу новой системы лекарственного обеспечения населения. Следует внедрять систему обязательного и добровольного страхования медикаментозной помощи населению (законодательство о здравоохранении, страховое законодательство, налоговое законодательство). В-пятых, требуется законодательное уточнение правового статуса основных участников здравоохранительных правоотношений (пациента, врача, медицинской сестры, провизора, фармацевта и др.). В изменениях и дополнениях нуждаются как общие нормы о правовом статусе таких участников (например, до настоящего времени четко не определены обязанности пациента), так и специальные нормы (например, права и обязанности пациента и медицинского работника в психиатрии). В-шестых, адаптация системы подготовки и переподготовки медицинских кадров под новые запросы (законодательство об образовании, законодательство о здравоохранении). В-седьмых, нормативно-правовое обеспечение информатизации в здравоохранении (законодательство о здравоохранении, информационное законодательство). Список затронутых в Концепции более частных проблем можно продолжить. Так, в Концепции отмечается, что полностью отсутствует необходимая нормативно-правовая база процесса восстановительного лечения и реабилитации, предлагается создавать стандарты лечения, стимулировать инновации в здравоохранении, повышать социальную защищенность медиков и др. В связи с изложенным логичными смотрятся предложения разработчиков по подготовке и принятию конкретных законов, а также внесению изменений и дополнений в действующие правовые акты, в первую очередь в федеральные законы. Но что нам предлагают? Анализ документа позволяет выявить следующие законы, готовящиеся в недрах Минздравсоцразвития РФ: ФЗ «О государственных гарантиях оказания гражданам бесплатной медицинской помощи»; ФЗ «Об обязательном медицинском страховании»; ФЗ «О защите прав пациента»; ФЗ «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Предлагается внести изменения и дополнения в следующие акты: ФЗ «Об автономных учреждениях»; Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Затем следуют общие пожелания (по-иному стиль изложения назвать сложно) о развитии законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, формировании здорового образа жизни, о качестве и стандартах медицинской помощи и др. Полагаю, что налицо явное несоответствие между потребностями правового регулирования сферы здравоохранения в условиях модернизации или реформирования (что явно прослеживается из положений Концепции) и проектным законодательством. Конечно, и названные в Концепции законы важны и способны ликвидировать часть имеющихся пробелов в отечественном праве и законодательстве о здравоохранении, но они не являются системообразующими. Предлагаемые ФЗ «О государственных гарантиях оказания гражданам бесплатной медицинской помощи» и ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» способны лишь отчасти наладить финансовые отношения в сфере здравоохранения. Но и здесь нас поджидают сложности, так как без одновременного решения вопросов, связанных с определением типов, видов лечебно-профилактических учреждений и организаций, функционирующих по новым механизмам, а также реорганизацией ряда лечебно-профилактических учреждений, эти законы в полной мере работать не будут. Совершенно непонятна роль добровольного медицинского страхования в новой системе координат. В Концепции об этом умалчивается. Нам нужно будет принимать дополнительно ФЗ «О добровольном медицинском страховании» или мы отказываемся от такого вида страхования? Организационно-правовое и финансовое обеспечение системы здравоохранения в целом и ее отдельных видов целесообразно определить в нормах одного базового законодательного акта, а не в нескольких. Принцип экономии нормативного материала еще не отменен. Он позволяет избежать дублирования норм, противоречий, коллизий. ФЗ «О защите прав пациента» — весьма привлекательный акт, если не учитывать того факта, что многие права пациента давно получили закрепление в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и некоторых других законах. Где обязанности пациента? Будем принимать самостоятельный закон? Полагаю, что достаточно лишь нескольких статей в одном федеральном законе, где определяется каталог как прав, так и обязанностей пациента. Еще более частный характер носит предлагаемый к принятию ФЗ «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Он, несомненно, нужен. Однако вначале мы должны четко определить обновленный правовой статус медицинской организации, порядок ее финансирования, права и обязанности медицинского работника, особенности юридической (в первую очередь гражданско-правовой) ответственности медицинской организации и (или) медицинского работника за причиненный здоровью или жизни пациента вред. Предстоит четко определить, какой вид страхования ответственности мы собираемся вводить: страхование гражданской ответственности медицинской организации или страхование профессиональной ответственности медицинского работника <1>? ——————————— <1> См. подробнее: Капранова С. Ю. Страхование гражданской ответственности исполнителя медицинской услуги: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007.

Таким образом, даже указанные в самом общем виде в Концепции новеллы не могут быть своевременно внедрены в силу непроработанности (если разработчики не скрывают информацию) ее правового блока. По непонятным причинам из поля зрения разработчиков выпали репродуктивные и клеточные технологии, регулируемые в настоящее время лишь ведомственными приказами. Фармацевтическая деятельность в Концепции сведена до лекарственного обеспечения отдельных категорий населения. Серьезной проработки требует и нормативно-правовая база информатизации здравоохранения (правовые режимы информации, пользователи информации, юридическая ответственность и др.). Не ясны перспективы развития донорства крови и ее компонентов, трансплантации органов и тканей человека. Полагаю, что в Концепции с позиций ее правового обеспечения правильно выделить три этапа. На первом этапе мы должны определиться с важнейшими правовыми нормами (не самостоятельными карликовыми законами), которые требуются повседневной медицинской практике и началу финансово-экономических преобразований в здравоохранении. На втором этапе предстоит заняться подготовкой системообразующего акта типа кодекса (система здравоохранения, принципы, гарантии, источники, финансирование сферы, связь с другим законодательством, правовой статус участников здравоохранительных правоотношений, правовое регулирование отдельных видов медицинской деятельности, ответственность и др.) <2>. ——————————— <2> См. подробнее: Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Российская юстиция. 1997. N 9; Мохов А. А. К вопросу о кодификации законодательства об охране здоровья граждан // Право и политика. 2002. N 7; Сергеев Ю. Д. Медицинское право в современной России: становление, успехи, проблемы, перспективы // Экономика здравоохранения. 2007. N 11; Сергеев Ю. Д., Милушин М. И. Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении // Медицинское право. 2005. N 3.

О необходимости разработки и принятия кодифицированного акта не один год говорят ученые и некоторые российские политики. Такие же разработки ведутся у наших соседей (на Украине, в Казахстане и др.). Однако разработчиками Концепции идея кодификации законодательства о здравоохранении проигнорирована. Принятие и апробация кодекса позволит четко определить частные законы, в которых нуждается система. Их подготовка и принятие будет осуществляться на третьем этапе. Не исключено, что такими законами могут быть ФЗ «Об обязательном страховании гражданской (профессиональной) ответственности в здравоохранении»; ФЗ «О фармацевтической деятельности»; ФЗ «О биомедицине» и др.

——————————————————————