К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
О. Н. ВАНЕЕВ
Ванеев Олег Николаевич, кандидат юридических наук, советник экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края.
Участие общественности в процессе управления муниципальными учреждениями здравоохранения позволяет расширить гражданский контроль над деятельностью учреждений, за качеством предоставления медицинских услуг, а также усилить борьбу с коррупцией в здравоохранении. В статье рассмотрены практика и формы общественного участия.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, учреждение здравоохранения, медицинские услуги, общественность, гражданский контроль.
On the issue of public involvement in management of health care institutions O. N. Vaneev
Public involvement in the process of municipal health care institutions enables to extend civil control of the institutions activities, quality of health care service and also to strengthen the struggle against corruption in health care system. The article covers practice and forms of public involvement.
Key words: local self-government bodies, health care institution, health care services, the public, civil control.
«Реализация прав человека в городах не имеет опоры без применения принципа местной демократии… Удовлетворения физических, социальных и эмоциональных потребностей жителей можно добиться только путем открытого диалога между официальными органами управления и отдельными членами городского сообщества», — закреплено в Европейской хартии городов II (2008 г.) <1>. ——————————— <1> The European Urban Charter II (2008) // URL: https:// wcd. coe. int/ ViewDoc. jsp? id= 1200191&Site;= Congress&BackColorInternet;/.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010) к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относит создание условий для оказания медицинской помощи населению на своих территориях <2>. ——————————— <2> Обзор правовых актов подготовлен с использованием СПС «КонсультантПлюс».
У городов есть уникальная возможность содействовать сохранению и укреплению здоровья людей. Главные факторы здоровья — это физическая и социальная среда, в которой живут люди, и характер их образа жизни. Одним из важных принципов городской политики в области здравоохранения является то, что местные власти должны поощрять инициативы своих жителей в отношении здравоохранения и их участие в нем. Это достигается «путем активной поддержки общественных организаций и групп, заботящихся о здравоохранении, привлечением граждан к участию в работе консультативных органов и органов, полномочных принимать решения о руководстве здравоохранения» <3>. ——————————— <3> The European Urban Charter II (2008) // URL: https:// wcd. coe. int/ ViewDoc. jsp? id= 1200191&Site;= Congress&BackColorInternet;/.
В Российской Федерации существуют государственная, муниципальная и частная системы здравоохранения. К муниципальной системе здравоохранения, как замечает Е. С. Шугрина, «относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами» <4>. ——————————— <4> Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник / 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2010. С. 484.
2011 год, как и ожидалось, для муниципальной системы здравоохранения стал как во многом кардинальным. Во-первых, осуществляется переход на новые типы учреждений здравоохранения в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Во-вторых, реформируется система обязательного медицинского страхования в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», что должно повлечь изменение финансирования и уровня подведомственности учреждений здравоохранения. Можно согласиться с мнением, что «состояние, в котором находится здравоохранение в современной России, может быть определено как «перманентная модернизация». Перемены, происходящие в стране, существенно и, что главное, постоянно меняют ситуацию по организации и оказанию медицинской помощи на всех ее уровнях» <5>. Поэтому особенно важно оказать общественную поддержку реформированию муниципальной системы здравоохранения, а также усилить общественный контроль за качеством предоставления медицинских услуг. ——————————— <5> Социальная политика в муниципальных образованиях: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина, В. К. Егорова, С. В. Калашникова. М.: Альфа-Пресс, 2006. С. 342.
Под общественностью нами понимаются наиболее активная часть населения, представители общественных, некоммерческих организаций, трудовых, научно-педагогических коллективов <6>. К представителям общественности можно отнести заслуженных и авторитетных граждан, проживающих на соответствующей территории. ——————————— <6> Матейкович М. С., Воронин В. В. Народ, гражданское общество, общественность как субъекты конституционно-правовых отношений // Право и политика. 2007. N 10; СПС «КонсультантПлюс».
Концепция содействия развитию благотворительной деятельности, добровольчества в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. N 1054-р, предусматривает, что «целесообразно обеспечить поддержку широкому вовлечению граждан в деятельность общественных советов при государственных и муниципальных учреждениях образования, здравоохранения и социальной поддержки населения». На уровне субъектов Российской Федерации также поддерживается идея вовлечения граждан в процесс управления и контроля за деятельностью учреждений здравоохранения. В Концепции развития здравоохранения Свердловской области на 2007 — 2015 гг., утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области от 29 декабря 2006 г. N 1150-ПП (ред. от 03.12.2009), отмечено, что «мнение и выбор граждан должны оказывать влияние на развитие служб здравоохранения». Из возможных способов влияния — «организация общественных советов при учреждениях здравоохранения, которые могут состоять из медицинских работников и представителей населения; создание попечительских советов для привлечения дополнительных источников финансирования и реализации целевых мероприятий». В Красноярском крае V съезд депутатов Красноярского края (апрель 2009 г.) рекомендовал органам исполнительной власти края «разработать систему мер участия общественности, институтов гражданского общества в контроле за деятельностью медицинских учреждений, в том числе рассмотреть вопрос о создании общественных советов…». Постановлением Правительства Красноярска от 13 июля 2009 г. N 359-п утверждено Типовое положение об общественном совете при краевом государственном бюджетном учреждении. Рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов разработать и утвердить типовые положения об общественных советах при муниципальных учреждениях. В Республике Татарстан издан Приказ Министерства здравоохранения от 2 мая 2007 г. N 249 «О создании попечительских советов», который утвердил Примерное положение о попечительском совете при учреждении здравоохранения Республики Татарстан. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют принципы и формы демократического участия населения в управлении муниципальной системой здравоохранения. Муниципальная практика участия общественности в управлении муниципальной системой здравоохранения разнообразна. Например, в г. Оренбурге создан общественный совет по здравоохранению при администрации города, в г. Обнинске — совет по здравоохранению и социальному развитию при главе администрации города. Общественные советы при органах местного самоуправления — коллегиальные, совещательные органы, являющиеся формой общественного участия в управлении муниципальной системой здравоохранения, способствующей росту влияния местного сообщества на качество медицинского обслуживания и его доступность для всех слоев населения, защите прав пациента и медицинских работников, повышению эффективности муниципальной системы здравоохранения, ее открытости для общественности. Деятельность общественных советов охватывает анализ работы всех муниципальных учреждений здравоохранения, находящихся на территории муниципального образования. Что касается деятельности конкретного муниципального учреждения здравоохранения, то формами участия общественности в его работе могут быть: 1) общественные советы; 2) попечительские советы; 3) наблюдательные советы (для автономных учреждений). Органы местного самоуправления в целях расширения общественного участия в процессе управления и контроля за деятельностью муниципальных учреждений здравоохранения, а также являясь их учредителями, могут утверждать примерные положения об общественном совете и попечительском совете муниципального учреждения здравоохранения (казенного и бюджетного типов учреждений). В г. Красноярске распоряжением администрации города от 9 ноября 2009 г. N 54 утверждено Типовое положение об общественном совете при муниципальном учреждении здравоохранения. 1. Общественный совет (далее — совет) при муниципальном учреждении здравоохранения является совещательным органом, созданным в целях содействия учреждению в решении вопросов повышения качества и доступности медицинской помощи, оказываемой гражданам. Совет создается приказом руководителя учреждения, которым утверждаются его персональный состав и порядок его работы. В состав общественного совета в обязательном порядке входят представители учреждения, учредителя, работников (представительного органа работников) учреждения, представители общественности из числа лиц, имеющих активную гражданскую позицию или социально значимые заслуги и достижения, представители советов ветеранов, страховых медицинских организаций. Совет формируется в составе не менее 12, но не более 19 членов, в том числе не менее четырех представителей общественности и одного представителя совета ветеранов. Председателем совета, его заместителем не могут быть избраны представители администрации учреждения. Задачами совета являются: 1) подготовка предложений руководителю учреждения по совершенствованию организации деятельности учреждения; 2) содействие руководителю учреждения в полном и объективном рассмотрении обращений граждан в связи с получением медицинской помощи в учреждении; 3) содействие руководителю учреждения в привлечении дополнительных финансовых источников для развития учреждения; 4) содействие руководителю учреждения в организации и развитии сотрудничества с иными организациями по вопросам повышения качества и доступности медицинской помощи, оказываемой гражданам. Совет осуществляет следующие функции: 1) ежеквартально рассматривает информацию руководителя о деятельности учреждения, в том числе вопросы организации и условий труда работников учреждения, своевременного прохождения работниками учреждения профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации, соблюдения работниками учреждения норм этики и деонтологии; 2) рассматривает информацию по результатам анализа обращений граждан в связи с получением медицинской помощи в учреждении, готовит и представляет руководителю учреждения предложения по обеспечению полного и объективного рассмотрения таких обращений; 3) анализирует публикации и выступления в средствах массовой информации о деятельности учреждения, а также по вопросам качества и доступности медицинской помощи, оказываемой гражданам; 4) разрабатывает предложения по совершенствованию деятельности учреждения, повышению качества и доступности оказываемой гражданам медицинской помощи; 5) рассматривает поступившие в учреждение предложения по совершенствованию деятельности учреждения, по вопросам организации оказания медицинской помощи, по повышению ее качества и доступности, готовит по ним информацию для руководителя учреждения; 6) разрабатывает предложения по организации сотрудничества учреждения с иными организациями и представляет их руководителю учреждения; 7) рассматривает поступившие в учреждение предложения по организации сотрудничества учреждения с иными организациями, готовит по ним информацию для руководителя учреждения; 8) участвует в проведении учреждением семинаров, конференций и иных мероприятий, направленных на повышение качества и доступности медицинской помощи, оказываемой гражданам; 9) разрабатывает предложения по привлечению дополнительных финансовых источников в целях развития учреждения; 10) готовит предложения по эффективному использованию полученных учреждением финансовых средств и имущества; 11) готовит и представляет в главное управление здравоохранения администрации г. Красноярска заключение о доступности медицинской помощи, оказываемой гражданам в учреждении, а также предложения по совершенствованию деятельности учреждения в очередном календарном году ежегодно до 20 декабря отчетного года. Мы видим, что совет выполняет организационные, финансовые и информационные функции, направленные не только на внутреннюю деятельность учреждения, но и на внешнее взаимодействие учреждения с органами местного самоуправления, некоммерческими и коммерческими организациями. 2. Попечительский совет — иная форма участия общественности в деятельности муниципального учреждения здравоохранения. Практика создания попечительских советов широкое распространение получила в Республике Татарстан. Попечительский совет является общественным органом, который создается в целях развития и поддержки благотворительной деятельности. Попечительский совет создается по инициативе учредителя либо учреждения и утверждается приказом руководителя учреждения. В состав попечительского совета могут входить представители органов государственной власти, муниципальных образований, предпринимательских и финансовых кругов, оказывающие постоянную благотворительную (спонсорскую) помощь, средств массовой информации, ветеранских, женских, молодежных, инвалидных, благотворительных и других общественных или религиозных объединений, ассоциаций и фондов, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности, в том числе и зарубежных, профсоюзной организации, деятели медицинской науки и здравоохранения, имеющие высокий общественный авторитет, а также граждане, изъявившие желание работать в попечительском совете и способные по своим деловым и моральным качествам выполнять задачи, стоящие перед ними. Попечительский совет действует на основе гласности, добровольности и равноправия его членов. Попечительский совет действует в тесном контакте с администрацией учреждения и его учредителем. Он не вправе вмешиваться в текущую оперативно-распорядительную деятельность администрации. Решения попечительского совета имеют рекомендательный и консультативный характер. Основными направлениями деятельности попечительского совета являются: 1) развитие и поддержка благотворительной деятельности; 2) содействие в привлечении внебюджетных источников финансирования учреждения; 3) содействие в финансировании нововведений, способствующих дальнейшему совершенствованию управления учреждением, укреплению его материально-технической базы, улучшению медицинского обслуживания граждан, внедрению новых форм обслуживания населения; 4) определение направлений, форм, размеров и порядка использования средств, привлеченных в результате благотворительной деятельности; 5) осуществление контроля за целевым использованием учреждением поступающих денежных средств, выделяемых на обеспечение развития и поддержку благотворительной деятельности. Мы видим, что функции попечительского совета главным образом направлены на формирование дополнительных источников финансирования учреждения и осуществление контроля за целевым использованием денежных средств. 3. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. К органам автономного учреждения относятся: 1) наблюдательный совет автономного учреждения; 2) руководитель автономного учреждения; 3) иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие). В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Решение о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения. К полномочиям наблюдательного совета автономного учреждения относится рассмотрение: 1) предложений учредителя или руководителя автономного учреждения о внесении изменений в устав автономного учреждения; 2) предложений учредителя или руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств; 3) предложений учредителя или руководителя автономного учреждения о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации; 4) предложений учредителя или руководителя автономного учреждения об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления; 5) предложений руководителя автономного учреждения об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника; 6) проекта плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения; 7) по представлению руководителя автономного учреждения проектов отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения; 8) предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно; 9) предложений руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок; 10) предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; 11) предложений руководителя автономного учреждения о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета; 12) вопросов проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации. Наблюдательный совет автономного учреждения дает рекомендации и заключения. Полномочия наблюдательного совета закреплены в ст. 11 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ред. от 08.05.2010) и не могут быть произвольно изменены учредителем автономного учреждения. В заключение можно отметить, что участие общественности в процессе управления муниципальными учреждениями здравоохранения позволяет расширить гражданский контроль над деятельностью учреждений здравоохранения, за качеством предоставления медицинских услуг, а также усилить борьбу с коррупцией в здравоохранении <7>. ——————————— <7> Бочарников И. В. О коррупции в здравоохранении // Аналитический вестник Совета Федерации РФ. 2009. N 14. С. 27 — 34.
